共同富裕目标下相对贫困长效治理体系和机制的建构

2022-03-14张清霞

创新 2022年1期

[摘要] 杭州要争当共同富裕示范区的城市范例，必须正确认识和治理发展过程中形成的相对贫困问题。但是，杭州在运行层面上还存在诸多问题：相关制度政策不完善或者效率缺失;对相对贫困的认知不足，现有帮扶方式的范围和水平有限，没有真正解决多维贫困;贫困管理在整体性、层级联动和智慧治理等方面创新力度还不够大等。要解决这些问题，就需要全方位构建相对贫困治理的长效体系和机制：完善顶层制度机制设计，建立健全解决相对贫困的工作保障体系和机制，理顺和协调政府、市场与社会三方关系，以打造科学领导的宏观长效机制，形成政府层面统筹和引领效应;把握贫困的多维性，健全和完善以基本权利公平为基础的社会保障体系、能力建设机制和发展机制，以建立健全解决相对贫困的长效保障机制;建立相对贫困治理专门机构、专业工作人员队伍和大数据信息库平台，以打造相对贫困治理专业团队和平台。唯有全方位统筹和联动，相对贫困才能有效解决，共同富裕才能真正实现。

[关键词] 共同富裕;相对贫困;杭州;长效治理;示范区;城市范例

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2022）01-0087-12

1992年初，邓小平在南方谈话中提出了著名的社会主义本质论断：“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[1]党的十八大以来，我国在全面消除绝对贫困方面取得了前所未有的成就，向着共同富裕的目标迈出了重要的一步，充分顯示出中国特色社会主义制度的优越性。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”，其中之一是“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势”[2]。党的十九届四中全会还提出，“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”[2]。因此，建构相对贫困长效治理体系和机制不仅是推进国家治理能力和治理体系现代化的题中之义，也是巩固脱贫攻坚成果，实现共同富裕的必然要求。

一、相对贫困治理是杭州建设共同富裕示范区城市范例的现实要求

（一）杭州争当共同富裕示范区城市范例的发展目标

按照《浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，浙江省将全力打造“新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”[3]。2021年6月《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》明确提出：“到2025年，浙江省推动高质量发展建设共同富裕示范区取得明显实质性进展。经济发展质量效益明显提高……基本公共服务实现均等化;城乡区域发展差距、城乡居民收入和生活水平差距持续缩小，低收入群体增收能力和社会福利水平明显提升……治理能力明显提升，人民生活更加美好;推动共同富裕的体制机制和政策框架基本建立。”[4]杭州作为浙江的省会城市，于2021年7月10日发布《杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的行动计划（2021—2025年）》，提出到2025年杭州要基本达到生活富裕富足，争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区的城市范例。该文件指出，杭州共同富裕体制机制创新要实现重大突破，要促进城乡区域一体化发展，推进优质公共服务均等可及，深化收入分配制度改革，使区域差距、城乡差距和收入差距不断缩小，共建共享的公共服务体系、全域统筹的保障支撑体系更加完善，取得“先富引领、共富示范”的阶段性标志性成果，让全市人民共享高品质生活[5]。

（二）相对贫困问题成为杭州市争当共同富裕示范区城市范例面临的重要问题

杭州正在向共同富裕的目标迈进，不仅经济发展走在全国前列，2020年地区生产总值达16106亿元[6]，2019年人均生产总值超2万美元1，已经达到世界发达经济体的标准，而且社会各方面的发展都具有较高的水平，其社会治理更是全国的典范。杭州市曾在全国率先提出“城市大脑”的概念，利用大数据探索城市治理科学化、精细化、智能化的新思路，助力打造“全国数字治理第一城”。但成绩的背后，其发展不平衡不充分的问题依然突出，城乡区域发展还不协调，公共卫生、民生保障、社会治理等领域仍存在短板弱项。特别是在经济不断发展的过程中，由于各种因素的复合影响，收入和财富积累的马太效应逐步显现，弱势群体的获得感相对较低，相对贫困问题成为杭州市争当共同富裕示范区城市范例面临的重要问题。

（三）杭州相对贫困治理研究的必要性

从历史的角度来看，发展可以消除绝对贫困，但无法自动消除相对贫困，无论社会的平均发展水平有多高，总会有一部分个体因为各种原因陷入相对贫困状态;从发展的角度来看，人们对于美好生活的需要是不断提高的，人们对于贫困的理解和感受也是不断改变的。因此，这就要求必须与时俱进地提高对相对贫困的认识，推进其治理。尽管杭州的城市治理已经形成一些可供借鉴的经验，但对相对贫困问题的认识和治理还没有形成较为成熟的实践，而这将是杭州走向共同富裕、实现城市现代化治理必将面临和必须解决的重要问题。因此，研究杭州的相对贫困问题，探索其长效治理体系和机制，不仅具备现实必要性，而且对于完善社会治理体系，提升社会治理能力，从而早日实现共同富裕和社会公平，不断满足广大人民对美好生活的需要，充分展示社会主义制度的优越性，具有非常重要的意义。本文通过对杭州相对贫困问题的调查和分析，结合杭州现实和未来发展展望，对相对贫困的长效治理体系和机制进行探讨，以期对杭州争当共同富裕示范区城市范例有所帮助。

二、杭州相对贫困治理存在的问题

2021年1—4月期间，笔者通过查阅相关文件和资料，走访相关工作人员及对相对贫困群体的田野调查，发现杭州的相对贫困治理主要聚焦于杭州市辖区内户籍人口的低保和临时性救助，更偏向于传统的贫困治理思维，且主要是经济方面的帮扶。因此，在运行层面上还存在诸多问题，主要体现在以下几个方面。

（一）相关制度政策不完善或者效率缺失

由于调节财产差距的政策手段有限，居民财产差距呈现不断扩大态势，而社会保障制度在调节收入分配中所发挥的作用相当有限。例如，市辖区内农村70岁及以上老人的养老金水平很低1，主要由70岁及以上老人的高龄补贴构成，导致养老保险制度的收入再分配效应非常有限。而城镇退休人员的养老金分配存在不公平现象，且养老金分配向少数高收入群体倾斜，进而抑制了养老保险制度对调节收入差距的作用。此外，外来务工人员在就业、工资支付、社会保障、公共服务、社会福利等方面仍受到不同程度的不平等待遇。这不仅导致了劳动力资源配置的低效率，也带来了收入分配不公和社会不公。

（二）对相对贫困的认知不足，对相对贫困群体的帮扶存在局限

由于过去主要聚焦于绝对贫困，相对贫困在很大程度上被忽视，至今相对贫困的内涵、外延、贫困线的标准还没有统一的认识和界定，相对贫困治理也没有正式纳入未来发展规划。而根据经济社会发展及未来发展规划确立动态多维的相对贫困线，将是相对贫困识别、提供社会支持和治理的基础。特别是对于共同富裕示范区的建设来说，相对贫困有效治理将是必要的。对于相对贫困群体，社会保障的范围和水平有限。笔者调查发现，目前杭州社会保障体系存在覆盖面不全、城乡区分明显、保障水平参差不齐等问题。从覆盖面来看，除了医疗保险，其他社保都未做到全覆盖，特别是养老保险，外来务工人员及市辖区内农村地区农民参保缺口都很大;从保障层次来看，无论是医疗还是养老，都存在农村和城镇在社会保障层面的区分;从保障水平来看，不仅农村和城镇社会保障水平不同，即使在农保内部和城镇社保内部保障水平也存在差異。而且目前杭州的低保仅仅覆盖具有杭州市辖区内户籍的符合条件的人群，还未覆盖到边缘群体和外来务工人员，且市区和所辖县市标准是不统一的。同时，即使是能够享受低保的人群，由于自身状况的复杂性和负担的多样性，也仅仅足够维持其基本的生存需求，很难保证能达到公众认可的生活水平。对相对贫困群体来说，他们所获得的社会支持主要侧重于经济上的帮扶，没有真正解决多维贫困，这对于贫困主体可行能力的提高和相对贫困的长效治理是极其不利的1。经济帮扶主要解决贫困主体的基本生活保障和收入不足，但只能治标，不能治本，不能使贫困主体获得自主脱贫能力，也就无法解决可行能力不足引起的相对贫困问题[7]。

（三）贫困治理体系和机制存在的问题

目前杭州市的困难群体的社会救助主要由市民政局负责，实际执行层面靠社区分管工作人员来落实，其权责相对有限，管理相对松散，整体性的相对贫困治理体系尚未形成，而目前的社会救助体系对相对贫困的具体情况的反应力和集成力是有限的，这对着眼于共同富裕的现代化贫困治理体系和治理机制的构建是远远不够的。杭州市民政局相关文件指出，目前杭州市的社会救助体系还处于生存型、分散型救助阶段，基层社会治理在整体性、层级联动和智慧治理等方面创新力度还不够大。因此，要解决相对贫困，其长效治理的相关制度和政策的制定、机构的设置、平台的建立、人员的配备、工作机制的协调落实等各个方面都需要统筹规划。特别是杭州市相对贫困治理现状与达成相对贫困治理成为社会治理的有机组成部分的任务目标还有较大差距，在相对贫困治理成为共同富裕示范区建设的必要路径方面还有很多工作要做，因此更要强化统筹规划和协同运作2。

三、共同富裕目标下相对贫困长效治理体系和机制的建构

相对贫困作为一种发展分化现象，是多种因素交互作用的结果，既有相关制度和政策缺位、不健全或者无效率的因素，又有教育、医疗、社会保障等公共产品供给不平衡因素;既有市场竞争、波动等经济性因素，又有自然灾害、意外事故等非经济性因素;既有产业更替等周期性因素，又有技术进步等结构性因素;既有贫困人口自身的脆弱性等客观性因素，又有贫困文化融入、社会排斥等主观性因素，呈现出多因素交叉融合的特点[8]。由此，决定了相对贫困治理的多元性、复杂性、长期性和系统性。同时，作为社会治理的有机组成部分，相对贫困治理体系和治理能力的现代化也是社会治理体系与治理能力现代化的必然要求。特别是在走向共同富裕的进程中，相对贫困治理应当且必然走上现代化、常规化之路，适时构筑相对贫困长效治理体系和机制是适应时代发展需求的必然之举。为此，应从以下几个方面着手。

（一）打造科学领导的宏观长效机制，加强政府层面的统筹和引领

如上所述，相对贫困不是一个单纯的经济问题，而是集经济、政治、社会、文化、生态等主客观因素为一体的复合现象，是多要素、多维度、多层面综合作用的结果。因此，仅从一个要素、一个角度或一个方面不能有效解决相对贫困问题，这就要求政府善于从宏观和整体性视角进行科学领导，综合运用行政、法律、经济等手段，统筹各方、协同发力，调动各方积极性，形成全社会广泛参与相对贫困治理的格局，形成高效的治理体系和机制，提高治理能力，共同解决相对贫困问题。

1.完善顶层制度机制设计

解决相对贫困问题，顶层制度设计是基础。一是完善缓解相对贫困的制度体系。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系。”[2]因此，针对凸显的相对贫困问题，要进一步发挥公共服务的特有优势，必须在现有制度政策的基础上，结合经济社会发展和相对贫困人口的多种需求，探索制定和出台更多有助于缓解相对贫困的制度。尤其应注意某些特殊群体，如外来务工群体、老年群体及贫困边缘群体的相对贫困问题，给予他们更多的关注和支持。二是完善缓解相对贫困的保障政策体系。现有的针对相对贫困群体的社会救助、社会保障等政策体系总体属于简单被动保护型，针对相对贫困人口，应健全和完善相关帮扶和保障政策，适时加大保障政策投入力度，适当提高帮扶标准，拓宽保障范围，确保有效及时地提供帮助，并逐步实现由保护型救助向发展型帮扶转变，增强帮扶对象的自我发展能力，提高其从社会和市场获得机会的能力。三是完善预防性社会保护机制和体系。实施发展型帮扶离不开积极的预防性社会保护，社会保护相关部门可以依据有关条件制定健康教育、健身、疾病预防、计划免疫等相关社会活动的政策，并鼓励或要求帮扶对象积极参加这些社会活动，从而增强他们的风险抵御能力，提升他们的社会参与度与自我发展能力，以达到主动脱离、持久脱离相对贫困的效果。

2.建立健全解决相对贫困的工作保障体系和机制

鉴于相对贫困治理将是长期的常规性工作，在现有贫困治理格局的基础上应具备专属组织机构、组织协同保障以及监督考核等一体化体系和机制。首先，应设立各级相对贫困治理领导管理机构。市级相对贫困治理领导管理机构统筹管理下辖的区（县）、街道困难救助机构和涉及减贫工作的部门，将帮扶工作纳入各级政府部门的基本职能，促进相对贫困治理工作的日常化和一体化。同时，要强化解决相对贫困的工作职责，细化各级各部门分工，明确各主体责任，确保层层推进和落实解决相对贫困工作。其次，科學制定相对贫困的认证、监测和管理办法。建立动态化的相对贫困群体监测机制，是相对贫困精准识别和精准扶持的基础。因此，需要借鉴国际经验，结合杭州发展实际，建立动态的相对贫困认定标准、核查方法和确认程序，健全协同的相对贫困人口信息管理体系、风险监测体系和防返贫保障体系，做到对相对贫困人员的申报、识别、进入、确因、帮扶、退出等全过程全环节动态信息实时共享、专人专项负责跟踪落实并实时上报系统平台，确保信息处理及时有效，提高减贫的效果。最后，要完善多元监督考核机制。市级相对贫困治理领导机构要设立专门的减贫监督考核部门，建立综合性考核指标，统一考核评估规范，把过程考核与结果考核、绩效考核与群众评价有机结合起来。可以适当引入社会力量进行第三方评估，监督政府部门贫困治理的实际效果，建立更客观合理的考核机制，形成科学有效的绩效考核体系和机制。

3.理顺和协调政府、市场与社会三方关系

按照致贫因素，相对贫困群体可分为自然脆弱性群体、能力脆弱性1群体和社会制度政策脆弱性群体。相对贫困成因错综复杂，要有效解决相对贫困问题，必须充分发挥政府“有形大手”、市场“无形利手”和社会“多元能手”的各自作用和叠加效应[9]。尤其是杭州市要争当共同富裕示范区城市范例，在此背景下杭州市相对贫困的治理体系和机制的建构具有政治、经济、社会和国际等多个方面的重要意义，这决定了政府必须居于主导地位，同时要充分发挥市场的作用和社会力量的潜能。具体来说，政府主导是基础，要在顶层设计中进一步完善组织体系、责任体系、政策体系、投入体系、监督和考核体系等[10]，并充分发挥政府的统领、协调和调动作用，建立相对贫困治理的整体性机制，不断提升相对贫困治理的能力;市场调节是根本，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面深化改革、贯彻新发展理念、促进产业转型升级等，不断提高经济发展的质量和效益，促进利贫性和包容性经济发展，为解决相对贫困问题奠定经济基础;社会各方参与是关键，要有效整合社会资源，广泛动员社会力量参与相对贫困治理，建立相对贫困家庭社会服务体系，特别是要鼓励和引导更多民营企业结合自身发展参与相对贫困治理，同时要注重调动和激发相对贫困群体脱贫的内生动力，形成全社会广泛参与的格局[11]。

（二）把握贫困的多维性，建立健全解决相对贫困的长效保障机制

1.健全和完善以基本权利公平1为基础的社会保障体系

社会保障体系的健全和完善是相对贫困减贫战略的核心内容，是国际减贫战略的三大支柱之一[12]。杭州市目前的社会保障体系仍未完善，影响了社会保障应有的缓解相对贫困功能的发挥。因此，着眼于相对贫困长效治理，需要构建公平公正的利贫性社会保障体系。就具体措施而言，一是进行社会保障体系的完善和再设计，继续扩大社会保障覆盖面，破除城乡、户籍、身份等限制，使所有人口都纳入基本的社会保障体系，实现社会保障全民覆盖和共享;二是统一社会保障层次，逐步破除城乡之间、行业之间和区域之间社会保障的区别，建立统一的社会保障类别和项目;三是统一并逐步提高社会保障水平，在统一社会保障层次的基础上，依据经济社会发展和生活水平不断提高的需要，逐步提高社会保障水平。此外，针对相对贫困人口和特殊人群，要根据其需求制定并逐步完善和实施专项救助政策，尤其需要在困难儿童营养和教育、困难老人救助和护理、残疾人口的医疗和就业及外来务工人员的住房和子女教育等方面落实相关救助[13]。

2.健全和完善以基本权利公平为基础的能力建设机制

相对贫困形成的一个重要原因在于贫困人口自身的脆弱性导致的能力不足，即能力贫困。因此，治理相对贫困的长效机制不能仅授之以“鱼”，更关键地要授之以“渔”[14]，全方位提升相对贫困群体的能力，增强其自我脱贫能力。具体可从以下几个方面推进。

（1）教育赋能2。实践证明，教育是提升自我能力、有效缓解相对贫困的重要路径，而构建相对贫困长效治理机制尤其要重视教育的作用。具体来说有以下几点。一是切实保障所有未成年人都要完成基本的义务教育，特别要落实外来务工人员子女的就学监管，确保他们有学校读，而且能够读得完。在此基础上，确保所有未成年人公平地获得教育资源的权利和机会，逐步消除教育歧视，提高教育公平度。二是加大职业技能培训力度。对于成人相对贫困群体，在充分了解其具体情况和需求的基础上，对其进行有针对性的职业技能或者实用技术培训，增强其就业能力和岗位驾驭能力。对此，可以充分调动中职和高职院校的积极性，充分挖掘职业院校师资资源和实训资源的潜力，也可以引导企业以订单培训的方式对相关人员进行培训。对于无力承担培训费用的，政府可全部或部分出资，或政府先期垫资，接受培训者后续以一定的方式偿还。三是随着经济社会发展水平的提高，逐步提高义务教育年限，适时把幼儿园和高中阶段教育纳入义务教育体系，全面提高适龄人口的受教育水平和素养。

（2）健康赋能。健康的身体素质是可行能力的基础和前提，在相对贫困长效治理中要充分重视健康赋能。一是统一基本医疗保险，把生活在同一辖区内的所有居民都纳入统一的医保体系，并适时提高医保的支付范围和水平，使所有人都能在居住地享受到高质量的医保。同时，可由政府牵头推动商业保险作为补充，尽最大努力防止因病致贫或因病返贫，如2021年推出的“西湖益联保”就是非常好的举措。二是引导相对贫困主体进行健康人力资本投资。加强健康宣传教育，倡导健康的生活方式，扎实有效推进健康干预，增强相对贫困群体的保健意识，使他们自觉地维护身体健康，增强体质，提高健康人力资本。三是优化医疗和体育资源的配置，确保相对贫困群体健康资源的可得性和易得性。对高龄、失能、失智等特殊群体落实专人提供长期、定向的免费上门医疗服务，全面提升健康服务水平。

（3）心理赋能。相对贫困的产生部分来源于贫困群体的主观感受，因此，治理相对贫困还需建立长效的心理服务机制。一是调动相对贫困群体脱离相对贫困的主动性和积极性。可以通过勤劳致富的正确劳动价值观的教育和脱贫致富先进典型模范激励作用，消除相对贫困群体的“等靠要”等消极落后思想，激发他们勤劳致富的信心和动力，充分调动他们脱离当前处境的主观能动性。二是强化相对贫困群体的获得体验。加强与相对贫困群体的心理沟通，重视对他们的精神呵护和人文关怀，充分了解并设法帮助解决他们的实际需求，帮助他们勤劳致富，使他們体会勤劳带来的利好之处与心理满足感，提高生活的满意度。三是正确引导社会比较。相对贫困是一种基于社会比较的主观贫困，因此，有效治理相对贫困，必须正确引导相对贫困群体的社会比较，建立健全针对相对贫困群体的心理服务体系，调节他们的社会心态，消减他们内心的压迫感和失衡感，使其对社会公平状态产生积极的认同，从而有效减轻相对剥夺感，缓解主观的相对贫困[14]。

3.建立和健全以基本权利公平为基础的发展机制

包容性增长是发达国家解决相对贫困的重要战略思路之一1，也将构成我们未来解决相对贫困的重要路径。党的十九届四中全会提出，将健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，包括就业优先政策、公共就业服务、重点群体就业支持、创业带动就业、多渠道灵活就业等[2]。针对相对贫困的长效治理机制，包容性增长应该具有较强的利贫性，倾向于更多地增加低收入群体的就业机会，并提高低收入群体的收入水平。

（1）为相对贫困群体提供更多的就业、创业机会。鼓励和支持能够提供更多就业岗位的产业发展，以增加就业岗位。为相对贫困群体提供就业指导服务和就业优先政策，增加他们获得就业岗位的机会。对于有条件的相对贫困群体，支持和鼓励他们多渠道灵活就业，必要时协助他们自主创业，加大相对贫困群体创业的政策扶持和技术支持力度，完善创业支持服务体系，以创业解决就业，以创业带动就业。

（2）保障相对贫困群体的各项权利。现实中由于相对贫困群体知识水平相对不高、权利意识淡薄，其基本权利易受到侵害而得不到保障，因此，包容性增长中应加强对相对贫困群体各项权利的保障。不仅要通过宣传教育使他们充分了解应该享有的权利、如何行使这些权利及如何通过有效手段维护自身权利，而且要在发展过程中运用经济的、法律的及行政的手段充分确保他们的主体地位，满足他们参与经济社会发展以促进自身的发展的需求，保障其基本权利。

（3）建立利贫性的收入分配调节机制。经济发展是收入分配改善的必要条件却不是充分条件，经济发展固然可以导致贫困的减少，却并不会自然而然地产生“涓流效应”[15]。传统的扶贫开发、保障性救济兜底等政策虽然可有效解决绝对贫困，但是如果不能缩小社会整体的收入差距，相对贫困问题则难以解决。相对贫困的缓解，要求我们从经济社会发展成果共享的角度做好分配政策的调整与设计，因此，在逐步提高初次分配过程中劳动所得份额的同时，要在完善收入再分配制度上下功夫，加大对相对贫困群体的转移支付力度，以提高相对贫困群体的收入水平，缩小收入差距，改善收入分配格局，逐步形成橄榄型社会。

（4）建立财政和金融扶贫长效机制。党的十九届四中全会指出：“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。”[2]就相对贫困而言，政府在财政、税收、金融等宏观政策制定过程中，要尽可能扩大相对贫困家庭的受惠范围，进一步加大政策扶持力度。为此，实践中要优化财政支出结构，使财政支出向利贫性公共服务领域倾斜，提高相对贫困群体的公共服务水平，保障公共服务的均等化。同时，鼓励创新面向相对贫困群体的金融服务，充分发挥政策性金融、开发性金融、小微金融等在减贫实践中的协同工作优势，将金融帮扶与普惠金融做实质性连接，构建“全链条式”金融帮扶的“联合舰队”，大大改善面向相对贫困群体的金融服务的可及性和效率，发挥金融减贫的作用[13]。

（三）打造贫困治理专业团队和平台，确保长效减贫机制的落实

相对贫困固有的复杂性、长期性、动态性和隐蔽性等特点决定了相对贫困治理是一项长期艰巨的任务[16]，需要将其纳入社会的常规治理体系。为此，就应构建高水平的稳定的专业平台、机构和工作队伍。

1.建立相对贫困治理专门机构

在消除绝对贫困的历史时期，各省（自治区、直辖市）都成立了扶贫开发工作领导小组及其办公室，建立了分级负责、以省为主的工作机制。但在扶贫实践中，扶贫开发工作领导小组只是议事协调机构，具体的扶贫任务要分配到各个行业部门来落实，形成农业部门管产业、扶贫部门管开发、民政部门管低保等碎片化分割管理的局面[17]。由于扶贫开发办公室作为职权相对有限的政府机构，本身统筹协调各个行业部门的能力有限，在一定程度上影响了扶贫的协同效应，不利于贫困的长效治理。因此，在相对贫困的长效治理过程中，需要考虑成立专门的专业化贫困治理领导机构和管理工作机构，赋予相应的职权，并且能够具备履行职权的统筹协调能力、管理能力和专业能力，能够将涉及相对贫困治理的各项工作、各个环节有机科学地统一起来，能够把发展增收、就业创业、社会保障、医疗救助、教育培训、权利保障、社会融入等问题放在一起综合考虑，统筹安排、统筹落实、综合治理。这样就可以极大地减少分割管理的弊端，提高贫困治理的效率和效益，更有利于长久地、稳定地解决相对贫困问题。

2.建立专业的相对贫困治理工作队伍

相对贫困的治理是一项长期艰巨和复杂的任务，不是短时期内投入大量资源开发项目就能见成效的，需要大批具有较强专业知识和敬业精神的干部和工作人员。为此，需从相对贫困治理系统化和现代化的角度出发，打造专业的队伍。

一是建立相对贫困治理干部队伍。除了作为领导干部应该具备的领导力、统筹力、决断力、组织力、协调力，贫困治理干部还应该具备较强的系统完备的相对贫困及治理的相关专业知识和能力。同时，还要富有敬业、爱业和奉献精神，能够真正踏踏实实投入贫困治理工作，杜绝以功利心对待贫困治理成效。

二是建立相对贫困治理工作人员队伍。作为相对贫困治理一线落实者，不仅要通晓相对贫困及其治理的相关知识，而且要熟练掌握相对贫困的识别、帮扶、动态跟踪等环节。同时，作为相对贫困群体的主要接触者，贫困治理工作人员不仅要敬业、精业，而且更为重要的是爱业，特别是对相对贫困人员要有爱心、耐心，要给予他们充分的尊重和包容。

三是建立相对贫困治理辅助人员队伍。这部分人员主要包括相对贫困研究领域的专家和志愿者，虽然他们不是贫困治理的主要责任者，但是对长期的相对贫困治理具有不可替代的作用。为了提高相对贫困治理效益，要定期或不定期地邀请专家深入工作实际调研或开展座谈等，就相对贫困治理的现状、存在问题和未来计划实施等与相对贫困治理领导层和一线工作人员进行深入探讨。此外，为了提高相对贫困治理的影响力，只依靠数量有限的专职工作人员是不够的，还需要大量的志愿者。对志愿者要进行一定的培训，特别注重心理疏导方面的专业知识和技能的培训，确保志愿者在完成培训后能为相对贫困人员进行到位的心理疏导。同时，志愿者也需要富有爱心和耐心，情愿并能善于与相对贫困人员交流。

3.建立相对贫困治理大数据信息库平台

为了提高相对贫困治理的效率和效益，推进相对贫困治理的现代化，需要建立能全面、及时掌握本地所有居民家庭各种信息的大数据信息库，并以此为基础，配套建立起能够随时接受平台指令、及时对相对贫困者进行精准定向帮扶的常态化预警监测体系和操作执行机制。为此，一是构建涵盖家庭及个人全信息的大数据平台。可以对原有的涉贫信息数据库进行改造升级，把政府各部门涉及本地各个家庭及其成员的各种信息通过联网集中，建立起能集中反映所有人口情况的完善的信息大数据库，使其能够发挥信息搜集、鉴别、执行、反馈、监控、管理等功能，确保为相对贫困治理提供及时精准的信息。二是依据大数据信息，构建相对贫困预警监管机制。为了确保尽可能不产生贫困现象，或能在陷入贫困后及时给予帮扶，必须建立常态化的相对贫困预警机制，其内容主要包括相对贫困人员帮扶界线的确定、贫困风险公告制度及临时救助机制等。预警机制的建立应以低收入和低消费边缘户、无固定工作的外来务工人员及因病、因学、因灾等而陷入困境的家庭为观测对象，以便随时掌握贫困发生的状况和随时可能陷入贫困的人员与家庭的情况。一旦贫困发生时能够及时确定、及时帮扶，真正从源头上筑牢防返贫“防护堤”。三是构建以大数据信息平台为基础的执行操作平台端，该平台端应建在如行政村的村委会和社区居委会等基层组织，包括设置与大数据信息库连接的信息显示端口、配备专职的执行操作人员、设计具体可行的操作程序与方案。其运行职责是：定时搜集所辖区内居民的个人信息资料并及时补齐更新;按照数据信息平台发来的对辖区内某个家庭或居民予以帮扶的指令，进行力所能及的督办、落实;对力所不能及的指令，要及时上报，由高一级的管理人员协助办理，以确保各项帮扶措施及时到位，提高相对贫困治理的智能化。

四、结语

从《杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的行动计划（2021—2025年）》来看，它涉及七大方面、二十四个子方面，是一種系统的、全方位的发展和进步，旨在践行均等、公平、共建、共享、共富的发展理念和目标。从人的主体价值角度来看，就是致力于促进人的全面而自由的发展。如此美好的愿景能否如期实现，在普遍发展的前提下在一定程度上取决于社会相对贫困群体可行能力的提高。而要达到这一点，仅仅依靠相对贫困群体的主观努力是不够的，需要完善社会制度、政策、体制、机制，给予他们充分的提高可行能力的机会、途径和实现的可能性，以此为基础让他们通过自身努力过上一种社会认可的体面的生活。简单地说，共同富裕能不能实现不单依赖社会整体发展水平的提高，其难点在于各种原因所导致的可行能力不足的相对贫困群体能不能在发展中富起来。因此，在共同富裕的过程中，必须高度重视和解决相对贫困问题，确保共同富裕目标真正实现。

参考文献：

[1] 邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：373.

[2] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[3] 浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要[N].浙江日报，2021-02-05（4）.

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