生态文明视域下我国海绵城市建设：国际经验与路径选择

相巨虎　袁涛

[摘 要] 美国、德国、澳大利亞、新加坡、日本等国家具有较为成熟的城市生态建设理念和实践经验，分析这些国家在城市水环境建设的政策制度制定、管理体系构建、科学技术创新与应用、示范区建设、公众参与等方面的具体实践，可为我国当下海绵城市建设提供重要参考。文章通过借鉴与学习国外其他城市的生态城市建设经验，提出应以生态文明建设理论为指导，加强财政资金支持，重视宣传教育、技术研究和人才培养，多层次多渠道建设海绵城市。

[关键词] 生态文明;海绵城市;国际经验;生态化发展

[中图分类号] C912.81;TU992  [文献标识码] A  [文章编号] 1673-8616（2022）01-0109-08

我国在城镇化发展过程中，由于缺少整体性的规划设计，城市内涝、水污染等生态问题频繁出现。部分城市“街道捕鱼”“雨后看海”的现象频频出现，折射出城市规划建设理念的滞后，也体现出开展海绵城市建设的重要性和紧迫性。生态环境事关人民群众的切身利益，党的十八大以来，生态文明建设在党和国家事业发展全局中具有十分重要的地位。这之中，作为城市水问题解决路径的海绵城市建设得到了极大的关注，海绵城市作为城市水环境建设的新兴模式，出现在我国公众视野中的时间并不长，但在美国、德国、新加坡、澳大利亚等国家早已有类似的生态实践，并且形成了成熟的建设理念和完备的制度体系。譬如，美国的LID（low impact development）城市发展，是通过植被滞留与吸收下渗雨水的处理方式来代替传统的雨水管理模式，从源头对暴雨所产生的径流和污染进行控制，使开发地区尽量接近于自然的水文循环[1]。德国的NDS（natural drainage system）目标是针对城市水生态环境的问题，降低雨水径流的量，联通雨水设施廊道，削减初期雨水中的污染物含量[2]。新加坡的ABC（active，beautiful，clean waters programme）城市目的是转变新加坡的水体结构，不局限于防洪、供排水功能，提出了源头（设置滞留池、滞留塘等）、路径（设计滞留系统等）、去向（设置拦洪坝等）整体解决方案，实现多元化水源并建立完整的水管理方式[3]。澳大利亚的WSUD（water sensitive urban design）则是将城市水循环视为一个有机的整体，在城市开发设计过程中控制和管理开发后的水体循环，力图实现雨洪管理、饮用水供应和污水管理的一体化发展[2]。总而言之，虽然美国、德国、新加坡、澳大利亚等国家的生态城市建设形式不一，但是都遵循了“生态雨洪管理”理念，与我国海绵城市的建设理念相合。因此，本文从当下我国城市水生态环境问题出发，秉承“生态、城市、人民”一体化发展理念，通过借鉴与学习国际生态城市建设经验提出我国海绵城市建设的路径。

一、生态文明视阈下海绵城市建设的背景、内涵与意义

海绵城市建设是基于“人与自然生命共同体”理念，着力于城市生态水环境建设，以求人与自然、人与城市、城市与自然的和谐发展。

（一）海绵城市建设背景

一是生态文明建设的顶层设计逐步完善。生态文明建设意义重大，党的十七大提出了建设生态文明的要求。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局。党的十八届三中全会提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，党的十八届四中全会进一步要求加快建立生态文明法律制度，用严格的法律制度保护生态环境[4]。党的十九届五中全会更是指明了“十四五”生态文明发展目标：“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。要加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，全面提高资源利用效率。”[5]我国生态文明建设的顶层设计为海绵城市的建设提供了方向指引。

二是海绵城市制度建设获得长足进步。在2013年12月12日召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出：“要建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市’。”[6]2014年，住房城乡建设部印发《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》（以下简称《技术指南》），积极推进海绵城市建设[7]。2015年，《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》明确提出要通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响[8]。2018年8月，住房城乡建设部正式发布了《海绵城市建设评价标准》（GB/T 51345—2018），明确海绵城市建设的基本规定、评价内容及评价方法[9]。2020年，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展2020年度海绵城市建设评估工作的通知》，以排水分区为单元，对照《海绵城市建设评价标准》（GB/T 51345—2018），从自然生态格局管控、水资源利用、水环境治理、水安全保障等方面对海绵城市建设成效进行自评，并指导设区市按照《海绵城市建设自评估报告要点》编制自评估报告[10]。由此可见，我国海绵城市建设在宏观的制度建设方面已经取得了长足的进步。

三是城市内涝问题依然十分严峻。根据水利部的数据，2010年至2016年，我国平均每年有超过180座城市受淹或发生内涝[11]。2017年，国务院推出了近年来内涝灾害严重、社会度高的60个城市名单，到2020年3月，这份名单上的城市被扩展到了100个。总体来看，安徽上榜的城市最多，达到14个，湖北和湖南分列第2位和第3位，北京、上海、广州、深圳4个一线城市均被列为易涝市[12]。为何我国内涝城市越来越多？究其根本，实则是我国城市自身的吸水、储水、释水等弹性能力弱化，导致雨水资源没有得到良好使用。

（二）生态海绵城市的内涵

仇保興认为，海绵城市是在改变传统城市建设理念，实现城市与资源环境的协调发展基础上，推行低影响开发，从而让城市能够弹性适应环境变化与自然灾害[13]。徐振强则认为，海绵城市是以城市内涝积水的有效缓解、雨洪风险的可靠治理以及雨水资源的优化利用为出发点，对传统雨水收集模式进行革新，加强绿色环保的水环境设施建造的同时，构建人工—自然耦合的雨水生态系统[14]。方世南和戴仁璋指出，海绵城市就是将原来大量排至管渠末端的雨水，通过如同“海绵”一样在应对自然环境和自然灾害变化时具有弹性的建筑、道路和草地、河流等吸收、存蓄、渗透消化掉，有效破解城市“逢雨必涝”的魔咒，同时补充和净化地下水源的城市建设方法[15]。

综上所述，海绵城市可以解释为是一种以道路软化、新旧城区改造、海绵体开拓、海绵技术创新为内容，以绿色城市理念变革、生态环境效益发挥、生态经济发展为目的，以城镇绿色发展、水文与人文良性共生为价值旨归的城市生态水文明实践路径。

（三）海绵城市建设意义

海绵城市建设作为生态文明的具体实践，不论是在城市发展层面还是在社会主义生态文明建设层面，或是在人与自然和谐发展层面，都具有重要的意义。

首先，加强海绵城市建设是社会主义生态文明建设的应有之义。生态文明建设是新时代中国特色社会主义的重要特征，而海绵城市建设作为生态文明建设的路径探索，是贯彻新发展理念的现实需求。海绵城市建设既是中国特色社会主义发展的需要，也是社会主义生态文明建设的题中应有之义。

其次，推进海绵城市建设有助于促进人与自然和谐共生。“人本身是自然界的产物，是在自己所处的环境中并且和这个环境一起发展起来的。”[16]人与自然和谐发展内涵丰富，除了上述之意，还包含了人与人、人与社会和谐发展的深义。而海绵城市作为城市建设“以人为本”理念的实践追求，不仅与人、社会有着密切的关联，也是大自然的重要组成部分。

最后，海绵城市建设是推进城市生态文明建设、治理城市内涝的重要路径。在海绵城市的发展过程中，不仅涉及宏观层面的治理，还要考虑到建筑、园林、市政、设计等微观层面的规划设计。换句话说，海绵城市要在生态文明的引领下得以建设。因此，只有在生态文明视域下开展海绵城市建设，才能有效治理城市生态问题。

二、国外城市水环境建设经验探析

（一）政策法案与制度引领，辅以管理体系建构

通观西方诸多国家的城市水环境建设历程，在政策立法以及管理体系制定方面着力颇多。一方面，加强政策法案的制定与制度的建立，为城市水环境建设指引方向。譬如，深受工业污染影响的美国，早在20世纪初就已经开启了水资源利用研究的先河，并且在城市雨洪管理方面还出台了《联邦水污染控制法》《水质法》《清洁水法》等法案。而城市水环境建设发展较为领先的德国，亦颁布了《国家水务法》及《雨水利用设施标准》等来促进自然开放式排水系统的建设。澳大利亚在颁布《环境保护法案》和制定《雨水排放许可制度》的基础上增加了水敏感性城市设计指南。新加坡则是基于《环境健康实践法》《地表排水实践法》等法案推动活力、美观、洁净的城市理念发展。

另一方面，管理体系的建构为城市水环境建设保驾护航。水环境建设作为一个城市整体性建设项目，除了法案制定与制度建设，还需要完善相应的管理体系。例如，澳大利亚在水敏性城市建设过程中，鼓励建筑部门、环保部门、市政部门、交通部门加强协调合作，共同实施水敏性城市的管理。而日本的城市水环境管理体系是在内阁最高办公室的管理下，由都道府县向市町村纵向实施，再加上横向的交通、气象、市政、消防等部门共同努力，最终实现城市水环境管理体系的全面辐射、横纵交叉，形成了明确的横向、纵向责任分工，在循序渐进中推动了城市水环境的发展。新加坡所施行的则是一种多主体性的管理体制，即政府、公众、企业共同管理水资源的模式，由企业和组织机构承担某水库或者某河道的日常维护工作[17]。同时，这些国家实行多样化的经济政策作为制度补充，鼓励社会参与城市水环境建设。例如，美国实行债券、补贴、贷款等方式推进城市水环境的建设;德国实行“雨水费”制度，即雨水必须要经过收集与处理才能实现排放，而且规定无论是私人还是公有建筑，设置有集雨设施的用户可减免雨水费，向下水道直接排放雨水的需按房屋的不透水面积缴纳1.84欧元/平方米的雨水费[17];日本实行补助金制度，以东京都墨田区为例，政府对地下储雨装置、中型储雨装置和小型储雨装置给予一定的补助，储水池每立方米补助40～120美元，雨水净化器补助1/3～2/3的设备价[18]。

（二）技术创新助力城市水环境建设

技术手段的创新是城市水环境得以发展的动力源所在。一方面，采用多形式的“海绵体”技术。例如，德国将雨水治理与城市环境、城市景观设计、城市生态文明紧密结合在一起，采用了屋面雨水利用、屋顶花园、道路雨水渗透、小区雨水收集、城市花园、洼地—渗渠系统等多形式的水资源利用技术。事实证明，德国实行的多形式“海绵体”技术建设不仅缓解了暴雨径流压力，还起到了地下水补给的作用，有利于城市水文系统的良性循环。日本著名的道路渗透技术，就是在道路建设过程中使用透水性的材料，使之能够打破地面与地下的“人工屏障”;而蓄水池技术则是在城市密集区的地下设置一定容量的储水池，使之能够在暴雨天气中蓄水、在干旱天气中释水。值得注意的是，20世纪90年代初，日本修改了《建筑法》，要求大型建筑物和大型建筑群必须建设地下雨水储存和再利用系统[19]。澳大利亚实行雨水花园这一雨水利用方式，而新加坡关注的是雨污管道分流技术。

（三）提高城市水环境建设的公众认知度和参与度

公众对城市水环境建设的认知和支持是其顺畅推进的重要环节。一方面，提高城市水环境建设的公众认知度。德国在这方面走在世界前列。德国在城市水环境建设初期遇到了公众不支持、不理解的情况。为此，德国加强城市水环境的专业性建设，并且特别建立了有关城市水环境建设的多种类型示范区（包括地上的和地下的），增进公众对这一新兴城市生态建设理念的认知与理解。柏林建设了地上多功能性城市花园，平时作为居民休闲娱乐场所，遇到特殊天气时就成了城市的“海绵体”;慕尼黑的地下管道系统被建成了免费的旅游景区向公众开放，这一地下管道系统是维持德国城市水环境优良的重要部分。德国所实行的城市水环境示范区建设不仅有助于加强公众对城市水环境建设的理解，而且也有助于城市景观的美化和绿化，促进人与自然的共融共生。另一方面，增强公众在城市水环境建设中的参与度。美国为了更好地建设城市水环境，专门建立了“三段式”的公众参与机制，即建设前、建设中、建设后三阶段。公众在城市建设前有机会参与规划讨论并提出具有实操性的意见，在建设中进行监督和评估，在建设后进行意见反馈。在德国，公众不仅参与居住区的室外绿色屋顶建设，还在室内安装了雨水集蓄设施。日本的城市水环境建设则是由政府和民间联盟一起合作开展。日本的民间联盟是由居民、大学生、学者等组成，通过开展公民论坛、研讨会、实地考察及灾害风险地图信息完善等多项活动，针对洪水灾害的形成原因、流域洪水的控制及河流环境恢复措施等议题进行交流讨论，在此基础上向政府反馈相应的意见和建议，促使政府形成专门的流域管理机构，推动学界与政界的合作，这成为了日本城市水环境建设管理的典范[20]。

总而言之，美国、德国、澳大利亚、新加坡、日本等国家在城市水环境建设的政策制度制定、管理体系构建、科学技术创新与应用、示范区建设、公众参与等实践方面取得了一定成就，而这些宝贵的建设经验对我国海绵城市建设有重要参考价值。

三、我国海绵城市建设的路径选择

（一）以生态文明建设理论为指引，深入推进海绵城市建设

海绵城市建设作为生态文明建设的具体实践，只有通过系统全面的顶层设计，才能真正实现宏观与微观、理论与实践的紧密结合。海绵城市要从人与自然和谐共生的理念出发建立城市的生态格局，在中央宏观调控、省域中观协调、地方微观践行层面实现统筹兼顾。目前，我国在宏观调控方面已经颁布了《技术指南》《海绵城市评价标准》等文件，为海绵城市发展提供权威指导。地方部门应在国家政策引领下因地制宜，及时反应，开展相应下位规划的制定工作，探寻可行性道路，从而推进所在区域海绵城市特色化建设，找寻海绵城市践行之路，最终实现国家、地方从上到下共同推进。在海绵城市的“海绵体”建设中，我国虽然已经提出了地上与地下、长期与短期相结合的建设形式，但在多地实践中仍趋于简单化和表面化，还要进一步加深思考，由单一形式向多元形式转变，深入推进海绵城市发展。

（二）以经济政策为支撑，共同推进海绵城市建设

海绵城市建设作为我国生态水文明治理的实践路径，离不开国家经济政策的扶持。2014年，财政部、住房城乡建设部、水利部联合发布了《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》。该通知指出：“中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。”[21]然而，海绵城市建设作为一项系统性工程，仅仅依靠国家财政的投入远远满足不了建设需求，还需要加强融资体系建构。“海绵城市是一种需要长期贯彻的理念，至2020年，全国658个城市建成区的20%以上面积需要达到设计标准，全国每年投资总额预计将超过4000亿元。作为一项有着万亿元投资空间的巨大工程，中央财政的补助资金对于全国‘海绵城市’的建设显然是杯水车薪。”[22]我国现阶段可实行PPP模式，通过政府和社会资本的共同参与、共同合作、共同推进海绵城市的发展。此外，还可以实行补助金制度，若民众以实际行动如安装海绵城市设施来积极支持海绵城市建设就能享受经济补贴，形成一种“国家经济政策—民众经济福利”的模式。以我国“新电制”为例，在推广太阳能发电时，以住户安装的太阳能光伏电板发出的电量来给予相应数额的经济补贴。海绵城市的推广也可参照这一模式。

（三）重视海绵城市的宣传，提升公众的认知度

一方面，政府在海绵城市建设初期要善用政策进行引导，对正确的行为要多加鼓励与宣传，对违反海绵城市建设的行为要进行教育并给予处罚。与此同时，还可以通过建设展览馆、城市花园来提高海绵城市的公众认知度，从而获得民众的理解与支持。另一方面，在信息时代，还可以通过媒体、互联网、VR技术等信息化手段加深社会大众对海绵城市的了解。对于海绵城市的内涵、建设现状等，可以借助媒体的力量进行大范围的宣传报道;海绵城市的建设过程及最终效果还可以通过VR技术再现，让民众在虚拟三维立体环境中体验海绵城市的建设。因此，应提高海绵城市的民众认知度和接受度，从而有序推进海绵城市的发展，促进全员参与型海绵城市的建设。

（四）以技术研究与人才培养为重心，打造科技创新型海绵城市

海绵城市作为诸多领域共同协作建设的项目，需要专业的科研创新团队及其创新能力。我国在海绵城市施工技术和建筑产品创新性方面还存在不足。因此，在保证相关施工技术和产品创新性跟得上海绵城市发展要求的同时，还要在渗透、蓄水、使用、排水等方面对海绵技术进行创新。而且，海绵城市的发展不仅要在道路、屋顶、公园等方面进行技术实践，还要对地下管道系统进行技术创新。除此之外，如何在不同城市自然条件和气候条件下、不同的情况下、不同的领域中大量应用海绵技术，还需要因地制宜。正如相关学者指出：“海绵城市建设注重新理论、新材料、新技术、新方法的应用与创新，对海绵城市建设的理论和技术的提升具有积极的意义。”[23]从技术人才培养的方向上来说，要以专家学者为引领，培养一批具有凝聚力、技术力和研究能力的高端人才队伍，积极建构“学研并进、知行合一”的海绵城市创新平台。

（五）多层次多形式优化生态环境，打造生态健康型海绵城市

综观我国海绵城市近些年取得的成果，虽然在数量上相对可观，但质量上仍需进一步提升，我国海绵城市中的“海绵体”建设任重而道远。如何提高海绵城市的建设质量，需要从多个层次推进。在城市花园建设方面，既要保证城市花园的合理性与美观性，又要注重其海绵性的建设，使城市花园具备多种功能，即在平时作休闲娱乐之用，在暴雨天气时作蓄水池之用，在干旱天气时作释水池之用。在海绵道路建设方面，城市道路采用新型沥青铺就，不仅能够保持道路的承载力，而且还能保证道路的吸水性。在城市蓄水池建设方面，在人口密集地、郊區等地建设大型的地下蓄水池，使其能够同时实现“蓄、净、释”的海绵功能。在屋顶雨水收集系统建设方面，在房屋顶部设置专门的雨水收集管道，经过自身净化之后排到各家各户，作为生活辅助用水。这一技术可以纳入政府的建筑指导规范中，参照指导规范引导新区建设并对旧城区的已有设施进行改造。在雨污分流管道建设方面，对我国城市老旧地下管道进行改造，在实行雨水、排水管道分流系统的同时，还要充分考虑雨水管道的应急能力。

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[10] 住房和城乡建设部办公厅关于开展2020年度海绵城市建设评估工作的通知[A/OL].（2020-04-15）[2021-08-15].http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/202004/t20200423_245159.html.

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[責任编辑：杨彧  见习编辑：李妍]

[基金项目] 住房与城乡建设部科学技术计划项目“城镇供水水源地隐孢子虫污染分布与释放规律研究”（2016K4076）、江苏省建设系统科技项目“采煤塌陷地农畜禽脆弱带抗生素抗性基因迁移特征及微生物群落响应机制”（2017ZD013）

[作者简介] 相巨虎，江苏师范大学教育科学学院硕士研究生（江苏徐州，221116）;袁涛，中国矿业大学环境与测绘学院副教授，博士（江苏徐州，221116）。

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