科技评估监督机制建设研究——以常州市为例

常云志

(常州市科技资源统筹服务中心，江苏常州213001)

科技评估和评估监督是科技管理的重要内容之一，是科技活动决策、执行的重点环节，科技创新过程离不开监督评估机制建设。2015年中央全面深化改革领导小组第十二次会议指出，要“加强制度和机制建设，完善可负责、可问责的职能转接机制，强化效果监督和评估，尽快形成可复制可推广的经验模式”[1]。这为科技评估和监督机制建设提供了重要的理论依据。

关于如何建立科学合理的科技评估体系和有效的科技评估监督机制，目前主要有如下观点：(1)建立“第三方”科技评估监督机制。张娟认为应发展独立的“第三方”监督评估组织体系，以此打破当前监督评估依赖政府部门的不利局面[2]；文雯认为应建立健全“第三方”评估常态化工作机制，构建科学合理的“第三方”评估激励机制[3]。(2)运用网络和信息技术提升科技评估监督效果。如侯觉等人提出利用网络技术和大数据建立科技评估、管理和转化一体化的完整的评估体系，进而提升科技评估监督的信息化水平[4]；姜莉从基本构架、功能设计和平台运行模式等技术角度，对科技评估云平台建设进行了研究[5]。(3)加强科技评估体系建设。张军军等提出了科技评估的总体框架，建议分层次、分类别、分领域建立面向科技计划管理过程各主体的监督评估体系[6]；林金镇等从标准化角度对科技评估体系建设进行了研究，建议从体系标准的角度规范科技计划立项、进度管理及监督评估等环节，从而有效提高科技评估水平[7]。

上述研究偏向于宏观层面的研究，且未将科技评估监督作为一个整体进行研究。基于此，文章聚焦常州科技管理现状，全面分析目前科技评估监督存在的不足，并提出相应的对策建议，旨在促进科技评估监督机制建设。

一、科技评估监督现状

科技评估监督是科技项目管理中的重要环节之一。科学合理、规范高效的科技评估监督体系有利于科技项目的顺利开展和科技工作的可持续发展。为此，科技管理部门先后颁布了多项科技管理办法，形成了决策、执行和监督自成体系又相互联系的科技评估监督体系，从而实现 “中央财政科研资金流动到哪里，监督评估就跟踪到哪里”，“有决策、有选择就要有评估，有授权、有委托就要有监管”[8]。目前，科技管理部门主要采取以下3种监督方式。

1.科技管理部门直接进行监督

科技管理部门委托“第三方”进行科技评估后，对科技评估进行监督。大多数科技管理部门采取这种监督方式，常州市科技局即如此。

2.科技管理部门委托专家监督

科技管理部门制定政策并进行管理，“第三方”负责科技评估，专家组进行科技评估监督，三方分工明确，相互协作又相互制衡。

3.科技管理部门委托专业机构监督

专业管理机构利用管理优势对科技评估进行监督，监督结果向科技管理部门反馈，并提出相应措施供科技管理部门参考。

二、科技评估监督机制中存在的问题

(一)尚未形成完整的监督评估体系

监督评估体系一般由政府部门内部自我监督和独立的“第三方”专业评估机构外部监督组成[9]。完整的科技监督评估体系既包括内部监督，也包括外部监督，二者既充分发挥各自优势又相互补充。但目前科技监督评估还是以政府部门的内部监督为主，容易出现监督不力的情况。作为“第三方”的专业机构虽然独立于科技管理部门，独立开展科技评估监督工作，但或多或少会受科技管理部门的影响，很难真正独立客观地开展监督评估工作。

(二)尚未建立完备的综合管理信息系统

综合管理信息系统是实现全过程科技监督的重要保障，但目前信息管理不到位的情况普遍存在，如信息报送不及时、信息更新滞后、信息不全等，从而影响了整体监督效果。

(三)缺乏专业的监管机构及人才

现阶段，科技评估监督主要以政府部门内部监督为主[10]，专业的评估监督机构较为紧缺，影响了“第三方”评估监督工作的开展。在政府部门的内部评估监督中，因受编制和经费的限制，专业人才较为匮乏，容易出现监管不力的情况，这直接影响了科技评估监督工作的质量。

(四)缺少全程动态监督机制

科技评估监督包括事前、事中和事后监督。但目前的科技监督工作缺乏贯穿全过程的动态监督机制。在科技管理部门直接进行监督的内部监督机制中，监督方往往较为重视事后监督，发现问题后再进行纠正和惩戒。这种“亡羊补牢”的监督方式，不利于科技工作的开展。而委托专家组进行科技监督的机制亦存在不足之处，如因监督工作为临时性工作，专家对此项工作投入的精力有限，难以在事前、事中和事后进行全程动态监督。

(五)缺少规范化监督机制

科技评估应该按照相关规章制度开展，按照规范程序进行，是一项专业的科技活动[11]。虽说受科技管理部门委托的评估专家均为各自专业领域的专家，但他们对科技评估工作的规范和流程不一定十分了解。缺少规范的评估监督制度，评估专家在评估监督过程中就容易出现风险把控方面的偏差，从而影响评估监督效果。另外，评估专家若与监督对象存在一定的利益冲突，就容易出现监督失效现象。因此，科技管理部门应尽快制定监督避嫌等相关制度，以进一步规范评估监督程序，增强过程监督效果。

三、完善科技评估监督机制的建议

(一)制定完备的科技评估监督管理制度

建立完善的科技管理制度，是科技工作正常开展、科技评估监督有效进行的重要保障。引入由“第三方”进行的科技评估监督机制后，科技管理部门、评估专家、专业管理机构各自的职能也发生了变化。科技管理部门的管理重心转变为政策制定和科技监督，通过制定完备的制度，引导评估专家及专门管理机构进行科技评估，指导科技管理部门进行有效监督，在事前进行有效的风险防范，从源头上保障科技评估监督工作高效开展。

为了保障科研项目顺利开展，提高科研项目资金的使用效益，确保科研项目经费的合理使用，科技管理部门应制定科研项目信息公开制度，该制度涉及科研项目的基本信息、预决算及调剂、资金使用和其他公开事项等内容。实行信息公开制度有助于进一步推进和规范科研项目管理，提高科研管理工作透明度。

(二)构建完善的科技评估监督体系

1.建立“第三方”评估机制

为了提高科技评估的公信力，科技管理部门应转变职能，将科技评估工作委托给“第三方”专业评估机构开展。科技管理部门负责制度建设、政策制定和科技评估监督。“第三方”专业评估机构可以是科技管理部门的直属事业单位，也可以是社会服务机构。科技管理部门通过工作协议、签订项目合同等方式，约定完成评估任务。

2.分层开展科技评估工作

科技管理部门的主要职责为制定政策、完善制度、履行管理和监督职责。各级科技管理部门应各司其职。国家层面从顶层设计出发制定科技管理制度，已颁布的《科技监督与评估体系建设工作方案》作为科技管理工作的纲领性文件指导全国开展科技管理工作，地方科技管理部门应结合自身特点，出台更加全面、细致并具有可操作性的实施条例，从而形成从中央到地方的完整的科技管理体系。

专业机构是科技评估监督的具体实施者，专业机构的专业程度及专家的业务水平，直接决定了科技评估监督工作的效果。专业机构要遵照科技管理部门制定的政策法规开展科技评估监督工作，同时也要加强内部制度建设、人才队伍建设，以完善的制度、高水平的人才队伍保障工作顺利开展。

项目承担单位的主要职责是对承担项目研究的科研人员进行管理和监督。项目承担单位应制定科学合理的科研管理制度，对本单位科研人员进行管理，重点关注、管理科研人员是否按进度开展科研工作，是否存在学术不端等情况，是否有违规开展科研工作的情况等。科研监督要贯穿科研工作全过程，从而保障科研工作顺利进行。

科研人员是科技工作的直接执行者，科研人员的职业道德、业务水平影响科研工作的顺利开展。科研人员要遵章守纪，按制度开展科研工作，确保科研工作能按科研计划执行；要合理合法合规使用科研资金；要不断提高个人专业能力和业务水平，保证科研工作高质量完成。

(三)开展科技评估监督全过程痕迹管理

通过科技评估监督平台，科技监督能够实现事前、事中、事后全过程痕迹管理。借助各级政府部门科技管理信息系统，利用科技管理大数据，科技评估监督主体能够实现对科技评估过程监管、风险提醒、监督反馈和纠错整改全流程管理，从而提高监督效能。

1.事前风险防范

(1)风险防控管理体系。监督评估部门对科研队伍研究能力、承担单位对科研项目支持条件、技术路线和经费预算等情况进行监督评估。科技管理部门对拟立项项目进行抽样检查，检查项目是否与指南相符，监测评审流程是否符合规范，以及是否存在其他违规操作等，防范风险的发生。

(2)公开公示。除了政府管理部门、专家组或专业评估机构对科研项目进行监督外，为了保障科技项目公开透明，相关部门应对立项项目予以公示等，由公众对其进行监督。但由于信息不对等，公众很难对科技项目进行有效监督。因此在合适的范围内，相关部门应对项目负责人及其诚信记录等基本情况和承担监督工作的专家及机构资质等情况予以公开，真正做到信息透明化，让公众在信息对等的情况下进行有效监督。

2.事中过程监督

通过专项检查、专项审计和随机抽查的监督方式，评估监督主体对科研项目进行事中过程监督——检查项目研究实际进展与阶段目标的差距以及项目经费使用情况等；对进度滞后的项目予以督促；对违规使用项目经费的行为进行纠正，涉及违法的，应及时进行处罚，并报送相关部门处理，同时在科研诚信档案中予以记录。

在评估监督过程中，审计机构应定期对科技项目进行审计。审计内容包括政府拨付的科研经费的使用情况、单位自筹经费到位情况和项目变更情况等。通过审计，科研活动中产生的与经费使用相关的问题能够及时被发现，并予以解决。相关审计工作为科研项目的顺利开展提供了保障。

3.事后绩效评估

监督项目完成绩效与申报时预期成果之间的差距情况，包括学术论文数量、专利数量、出版专著编著数量、研究成果被政府采用次数、新增销售额、新增利润、新产品个数、新装备数量，以及成果转化情况等。

(四)实施科技评估监督机制闭环控制

1.监督反馈

加快建立评估信息反馈监督机制，重点监督执行环节和落实程度、公众对政策的知晓度，以及存在的不足及困难。对评估监督结果进行综合分析，提出改进措施，并反馈给政策制定部门，为新政策的制定提供参考。

2.结果运用

相关部门对有违法行为的人员进行处理；纪委对相关行政部门违纪人员进行调查处理；违规科技项目负责人应被追回资金，补偿损失，同时违规行为记入诚信档案，其今后申报科技项目受到相应限制；违规专家应记入“黑名单”，今后不再聘请。若有社会信用不良记录的人员申报科研项目，相关部门应对其加大监督和管理力度。为了形成长效监督和惩戒机制，相关部门对有学术不端行为的人的科研信用、社会信用均应做相应记录。

四、结语

科技评估监督是科技管理的重要内容。常州市在科技评估监督机制建设中，综合运用“制度+合同+技术”的手段，注重事前、事中、事后监督，形成了决策、执行、监督相互制约又相互协调的现代科技管理体系，同时，引入了“第三方”进行科技评估，建立了分层实施的科技评估体系，有效地助力了科技评估监督工作并取得了实效。