论边境治理中的边民参与

吴 浩

（云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650550）

治国必治边，边境治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。党的十九大提出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”[1]，凸显了国家高层对边境治理的高度重视。边境治理是一项系统性、综合性工程，是多元主体运用多种方式解决多维议题，实现边境治理现代化目标的过程。实现边境地区有效治理需调动多元主体力量参与，“党政军警民”协同下的边境治理是降低治理成本、提升治理效能的保障。边民是边境治理的基础性主体和关键性人力资源，在边境治理中发挥着安边、稳边、实边、兴边等作用。作为边境场域的有生力量，边民参与边境治理是实现边境现代化的应有之义。受内外因的共同影响，边民参与边境治理的能力尚未得到应有的重视，一方面，政府主导下的边境治理往往忽视边民能力的挖掘与培育，另一方面，社会地位、经济条件、教育水平等条件的相对滞后，进一步导致能力贫困。重构边民的主体性意识和角色，激发边境治理参与的积极性和效能感，需要聚焦于边民能力的挖掘、培育和强化，是提升边境治理绩效的关键环节和重要保证。

“增能”（Empowerment）作为一个重要的理论工具，亦称为增权[3]、赋权增能[4]、赋能[5]，被广泛应用与社会学、教育学、政治学、管理学等学科。1976年首次提出这一概念，关注种族和社会工作领域弱势群体的“无权感”，倡导提升他们的社会参与和权能意识，[6]是个人、组织或社区重新激发起内在权能感，参与、获取和掌控公共事务治理的一系列的过程组合。[7]在参与治理的语境中，赋权与增能是统一体，赋权是手段、增能是目的，增能是实现参与主体的能力从无到有、从弱到强的动态过程。具体而言，其理论意涵包括三个层次，个人层面增强主体的政治权利感和效能感；人际层面发挥社会网络关系的载体作用；社会层面改变阻碍主体能力发展的社会环境。增能边民就是要培育和强化边民参与边境治理的能力，凸显主体性地位，对于促进边民发展和边境治理具有双重意义。

一、边民参与边境治理的价值意蕴

边民是边境治理的参与者、实践者和推动者，由于长期存在的“中心—边缘”差异化发展模式，边民主体的地位和作用始终不受重视导致成为“弱势群体”和“能力洼地”。边境治理绩效的关键在于边民能力的提升，增能是实现边民自我发展和增进权益的前提，也是构建和强化边民主体性、能动性的保障。

（一）改善边民发展权益

边民发展是作为个体人的基本权利，也是实现国家发展的核心部分和内在要求。卡巴·穆巴指出：“发展是所有人的权利，每个人都有生存的权利，并且，每个人都有生活得更好的权利，这项权利就是发展权，发展权是一项人权。”[7]实现边民发展权是我国宪法原则的现实要求和生动实践， 更是推动边境治理现代化和全面建设小康社会的基础和必要条件。在脱贫攻坚战取得全面胜利的背景下，边民发展权益逐渐取代生存权益成为关注焦点，发展权益的实现和改善当然离不开发展理念、发展方式和发展条件的改进，但核心是挖掘和培育边民主体的发展能力。边民发展能力是边民认识、利用、改造自然，不断谋求自身生产生活改善的能力，反映了边民实现自我发展所具备的条件、所运用的方式和所需的心理特征。边民发展能力的提升是增能边民的维度之一，发展能力的获得一方面基于边民内在素养，在参与边境治理的实践活动以及自我生计改善的需求中逐步形成并发展起来；另一方面基于外部条件，在社会环境条件的支持和援助下逐步增强和提高。由此可见，边民参与边境治理是获得自身发展能力的过程和方式，发展能力的强化又为边境治理创造有利条件，两者相互共生、相互促进，共同指向于边民发展权益的改善这一根本目的。

（二）重构边民国家属性

王朝国家向民族国家转变过程中，伴随着边界的划定、国家政治的介入以及国家本位的确立，边民的身份随之改变，边民国家属性也得以重构。边境场域生活的居民具有边民和国民双重身份，既是一个文化个体也是一个政治身份。边境治理现代化进程中，边民成为一种身份遗产和生存策略，在生计中获得相对合理性。此外，边界两国居民在国家建构和发展中出于感知的差异性逐渐形成和强化国家意识，促成了边民身份和认同由文化属性向政治属性的超越性转变。这一过程中，边民的价值诉求、理性选择、行为逻辑都深深打上国家的烙印，并主动向国家的根本利益和价值观念靠拢。“边民国家认同将国家融入边民日常生活之中，不断拉近边民与国家共同体的‘心理距离’，增强边民的国家认同感。”[8]在人与环境的互动中，一方面政治空间和地理空间叠加下的边境区域是促使边民身份转变和重构、获得国家感知与认同的基本条件。另一方面，边民在边境区域的生产生活是一种最基本、最重要的边境治理参与方式，期间逐渐形成国家角色和国家利益在场的意识，并不断调整自身的行为方式实现个人与国家的融合统一。边民与边境的互动过程中边民的主权意识、国家意识、边民意识不断得以形塑实现了现代民族国家属性的重构，促成了疆域人口“由臣民向国民转化的最终完成，国民成为现代意义上的国家公民”[9]。边民参与边境治理是促成边民国家认同形成和强化的过程，同时也赋予了边民现代意义上政治身份和国家属性。

（三）降低边境治理成本

受“中心—边缘”区域结构的长期影响和源于“成本—收益”的治理考量，国家治理的逻辑始终无法脱离核心区的利益范畴，边境地区的治理长期处于次要地位。随着边境治理的提出，边境地区的战略地位前所未有地凸显，国家政策资源也随之不断输入边境地区。然而，边境治理成本的大量投入往往难以带来相应的治理效益。究其根源在于把边境场域的边民视为治理对象和问题，而非治理资源加以动员和利用，不可避免造成边境治理成本的激增。边境治理成本是边境治理过程中消耗的各种治理资源的总和，一般而言“合理的制度设计、科学的治理方法、灵活的治理方式、复合的治理机制等往往能有效降低治理成本”。[10]边民参与边境治理是实现从“问题制造者”向“问题解决者”的转变，从成本投入的洼地转变为效益输出的高地。因此，边民积极主动参与边境治理中是降低边境治理成本的主要方式。有利于降低政府治理的组织运行成本、资源配置成本、社会摩擦成本、风险成本等，实现边境治理的高效化、民主化。边境治理的本质是基于成本收益的权衡，边境治理成本的降低表明治理能力和质量的提升，反映出国家治理体系高效运行、资源合理配置、社会稳定运转，关键在于边民主体治理参与能力的提升，降低边境治理成本是边民参与边境治理过程中的必然结果。

（四）推进边境治理现代化

党的十九大报告指出：“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。边境治理现代化是国家治理现代化的不可分割的重要组成部分。边境治理现代化的目的是实现边境治理的制度化、高效化、协同化、民主化等[11]，形成一个多元主体分工协作、相互作用的系统。边民是边境空间的基础性主体，在边境治理中扮演着关键性角色和发挥着极其重要的作用。边民参与边境治理有利于降低治理成本、提高治理总体水平，实现边境治理的高效化；有利于优化治理主体之间的关系，相对提升边民在多元主体间的地位，促进主体间的优势互补、劣势互消实现边境治理的协同化；在边境治理中行使权利和承担义务促进政治身份认同和政治效能感的强化，提升边民的能动性和主体性以实现民主化。边境治理现代化的实现还需不断推进治理结构现代化、治理主体现代化、治理手段的现代化。其中，治理主体现代化是实现边境治理现代化的保障。一方面可以降低政府行政成本，补充和完善政府在公共服务上的职能缺陷。另一方面，边民参与边境治理促进新型边民主体的培育和锻造，将原子化的边民个体在边境治理中组织来。边民参与边境治理是一个互动调适的过程，有利于促进主体间的良性互动，推动边境治理水平和绩效的提高，实现边境地区的和谐、稳定和发展。

二、边民参与边境治理的主体逻辑与能力审视

边民主体性是边民发挥自身能力参与边境治理的自觉能动过程，并以参与意识和能力为条件和支撑。这种能力“是能够影响、感化和改变他人的能力，是为了自己或共同的利益对影响自身生活空间的力量施加影响力的能力”。[12]边境地区参与公共事务的管理、决策和监督不仅需要参与意识，而且需要实践能力为基础。边民能力状况与主体性发挥之间关系密切，为避免边民游离于边境治理体制结构外成为“局外人”，需要充分凸显边民主体性，积累和增进主体行动能力。因此以边民主体性为分析起点，审视主体行动能力是推进边境治理现代化的逻辑脉络。

（一）边民参与边境治理的主体逻辑

边境治理参与的主体包括“党政军警民”，各主体有效介入到与自身利益相关的公共事务，参与到决策、管理和监督的过程中并获取相关的信息和利益，输出自身的意志和诉求。聚焦到边民这一群体，缺少边民的参与，一方面政府或国家的意志和政策的贯彻落实、社会组织或职能部门的各项公共服务难以“落地”；另一方面，边民的各项权益和国家属性乃至于作为微观生活共同体的“活力”也难以得到完全的彰显。因此，培育凸显边民主体性是实现边境治理现代化的必然要求。

边民参与作为边境治理的目的、手段和动力，现阶段仍需进一步提升边民参与的数量和质量、制度化和组织化水平、主体的积极性、丰富参与内容，以期实现边境治理现代化的目标和效能。将这些现实问题置于边境治理现代化的框架中来看，与国家出台的一系列政策文件高位推动实践探索所对应的是，学界开始重视和思考边民的边境治理参与议题，如边民帮扶政策[11]、边民管控与动员[13]、边民意识[14]、角色转换和重塑[15]等方面强调边民参与边境治理的重要性。这些不同的研究角度都指向了一个共性问题，即边民参与边境治理的缺位，源于边民主体性的缺失。主体性的缺失必然导致边境治理参与的动力、能力和耐力的弱化。由此可见，主体性缺失、治理参与缺位、治理能力缺陷构成一个“角色—行动—能力”的闭环，制约边境治理的总体进程。因而，边民主体性成为强化边境治理参与的能力的触发点。

马克思指出“所有关系的存在，都是为‘我’而存在的”[16]81。人的主体性并非独立存在，而是在关系网络的互动中得以建构。边民作为边境场域的主体，是边境社会生活的承担者，更是建构和维护与个人、组织、环境关系的行动者，参与边境治理便是边民主体性得以实现的主要途径。

由此可见，边民主体性的缺失与治理能力构成一组封闭的逆循环，严重制约边境治理效能。边民参与边境治理是发挥主观能动性的表现，要实现边民积极有效参与边境治理的期待图景，主体性的发挥是关键，边民主体性的构建、强化和呈现，需要主体行动能力的支撑。基于此，以行动能力的增强为基础，促进边民主体性的建构和强化，实现边民与其他个体、组织和环境的良性互动，进而打破这一逆循环，改善边境治理的品质。

（二）边民参与边境治理的能力审视

在“角色—行动—能力”这一封闭循环路径影响下，边民的主体性与治理参与能力之间的关系呈现为正相关性，主体行动能力的增强能有效促进边民参与边境治理。参与公共事务和解决公共问题的能力增强，进一步促进边民政治效能感的提升。当前，审视边民参与边境治理的能力存在一个明显的问题，能力贫困成为制约边民积极高效参与边境治理的症结所在。边民能力贫困是通过与人和环境的互动过程中形成的感知和呈现，及表现为边境参与行动的无力感受和无效行动。具体而言，表现在边民个体参与边境治理行动的负面经验；边民与其他行为个体和组织之间关系的负面经验，以及外部环境条件对边民行动造成的障碍。

1.个体行动的负面评价。边境治理行动的开展离不开边民的积极参与，但当前边民参与边境治理的内生动力和行动能力存在明显不足，边民主体意识和行动意愿的低弱导致治理参与的缺位与失位。政府长期主导的治理模式滋生边民行动的依赖性，在这种背景下，边民是“被管理者”和“问题制造者”。其一导致边境治理参与的被动性，政府的核心地位挤压了边民的存在，多元主体间的协商平等关系不平衡，边民往往是在被动员和要求的情况下参与到边境治理中，而非基于“私事”与“公事”的统一融合积极主动参与边境治理，其行动能力无法得到发展。其二边境治理参与的盲目性，被动参与往往导致采取应付式的行动策略，目标的模糊性和行动的随意性不符合现代化治理理念和要求，行动能力得不到重视。其三导致边境治理参与的低效性，受自身教育水平、经济条件、资源禀赋等影响，边民行动能力长期得不到实质性提升，主体参与行动缺乏条件支撑和效能感。长此以往，必然会对自身行为能力产生负面感认知和评价。

2.社会关系的负面经验。“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。[16]501边境场域是边民社会关系网络的形成载体，是开展公共活动的平台，也是自身能力培育的最佳场所，与其他主体的关系互动中产生行动能力的经验。在与人之间的关系方面，自身素质相对较低和受现代“原子化”个体关系的冲击产生人际关系的梗阻，边民共同行动和相互联合程度不足，导致集体行动能力及其产生的影响有限。在与组织之间的关系方面，行动能力的低弱会阻碍由“个体化”走向“组织化”的进程，此外，边境地区社会组织数量和质量以及发育程度都远未达到吸纳和引导边民参与边境治理的要求。在人与国家之间的关系方面，地处边陲地区的居民，历史上受国家政权的影响较小，容易产生“山高皇帝远”和“事不关己”的惯性意识。因此，个人与国家之间的距离和疏远对自身的行动意愿和能力产生负面经验。

3.环境障碍的无效行动。在过去相当长时期，由于国家角色在边境地区的存在有限，边境社会“制度失效”“秩序失范”的问题普遍，边民行动理性和行动支持离不开制度的供给。“制度凭借制度环境中生成的合法性机制通过行动者的制度认知、意义建构对行动选择产生影响， 在制度与行动的关系问题上行动者遵循的是‘实践理性’”。[17]国家在场的不足和环境条件的限制导致边民参与边境治理的法理依据不足，边民行动效力大打折扣。其一政策支持的缺乏。边境地区有限的生存条件和发展空间制约边民行动能力，救济式的政策支撑是增强能动性的重要方式，但还远未达到当前边民的政策需求。其二制度化水平滞后。由于边境治理起步相对较晚，制度化水平相对滞后，也会造成边民参与边境治理的规范化、自主性缺少保障，边民主体力量和行动能力难以发挥。其三社会规则的阻碍。边民具有的流动性和认同模糊性等特点导致边民国家意识相对较低，此外，缺少国家框架内的边境治理行动历史传统，边境治理参与的社会规则和自觉意识阻碍行动选择和开展。由此，这些因素都造成对边民参与边境治理行动的失效。

三、边民参与边境治理的增能路径

边民主体性在边境治理参与中发挥至关重要的作用，是边民参与行动的动力支撑，也是治理能力获得的来源，主体行动能力的强化反过来促进主体性的建构和强化。审视边民参与边境治理的能力，由于多方面原因导致边民能力的贫困，是影响边境治理效能和边境治理现代化进程的关键障碍。注重边民能力的开发和培育是助力边民参与边境治理的逻辑起点，为此，增能边民成为当前推进边境治理现代化的关键路径。

（一）提升人力资本促进能力自觉

在增能边民的实践中，从个体角度出发参与意识的觉醒、效能感的提升以及权利感的形成至关重要，通过增能获得效能感时，边民参与内生动力和主体行动能力也随之获得成长的可能。其关键在于边民人力资本的积累与提升。舒尔茨认为“人力资本主要是指凝聚在劳动者本身的知识、技能以及所表现出来的劳动能力”。[18]一般认为教育投资是人力资本投资的主要方式，对于处于弱势地位的边民群体而言，教育也意味着获得更多资本、权利、能力、自我发展的可能。因此，通过教育培训方式激活边民发展潜力、主体作用以及提升边民积极参与边境治理的内生动力与造血能力等，是促进边境地区稳定发展和实现现代化必须处理好的首要问题。

教育是提升人力资本促进能力自觉和开发的主要路径，一方面需要通过教育扶志提升边民参与意识和能力。传统意义上的边民具有模糊的主体意识、淡漠的国家情怀和消极的参与态度等，使得边境战略部署在实施中难以凝聚主体力量，边境治理缺乏根本支撑。因此，教育的目的在于促进边民思想的转变、素养的提升、参与意识与能力的塑造，也就是“扶志”。以此解决边民参与意识不够、可行能力不足以及综合素养不高等问题。另一方面需要通过赋能激发边民才能。教育是促进才智培养、综合素养提升和潜能开发的有效方式，意味着将有更多机遇和可能挖掘自身才智和潜能以便投身边境治理现代化中。环境变迁和国家战略的影响往往使边民参与行动无所适从，教育能帮助其改善境况、激活潜能、赋予可行能力。因此，从人力资本积累与提升角度为边民提供教育，是增能边民参与边境治理的根本途径。

（二）增进物质资本促进能力培育

物质资本一般是指支持边民生产生活所需要的基础设施和资料手段。一个地区物质资本投入和形成的多少及快慢，是制约地区自我发展能力的首要因素。长期以来边境地区落后面貌在于“造血不足”“输血有限”，往往是物质资本积累和发展的“洼地”，由于边境地区基础设施供给不足、生产方式相对滞后，难以支撑起边民发展能力的提升。落后地区的经济发展只能满足维持人们基本的生活需要，从而形成不可逾越的“低水平均衡陷阱”。[19]纳克斯的贫困恶性循环论认为，贫困恶性循环的形成根源是由于区域物质资本的供给与需求之间形成的恶性循环。要摆脱这种恶性循环，必须对欠发达地区进行大规模的、全面的投资，增加欠发达地区的物质资本供给。[20]能力的形成和培养是建立在物质资源的保障上，物质资本的积累和投入有利于减少参与的后顾之忧。因此，对于相对贫困的边境地区迫切需要加大物质资本的投入，长期以来政府主导的大规模资源投入和转移是促进边境地区和边民发展的主要方式，这种方式对边民边境治理能力的培育和发展有限，“造血”与“输血”并进是改善边民物质资本，提升边境治理参与能力重要保障。

经济基础不仅保障人们必要的生存条件，也是摆脱新贫困状态、获得过去自己有理由珍视的生活的能力的前提；是生活意义需求得以实现的必要条件。[21]增进物质资本促进边民能力培育一方面离不开物质资源的下沉和转移，如近年来通过物质救济、财政补贴、精准扶贫、贫困减缓等方式改善边民生产、生活水平。另一方面积累和发展物质资本。要实现生计可持续改善，关键在于提升“造血”能力，改善基础设施的根本目的在于为边民创造自身发展的有利条件，激活边民自我发展能力，是促进边民参与边境治理的关键和保障。

（三）重构社会资本促进能力支持

社会资本是潜在或实际资源的集合，这些资源与正式化或非正式化的社会关系相关。是边境社会中的信任、规范和网络，是边民合作的信任基础，“它们可以通过促进合作行动而提高社会效率”。[22]其主要作用是增强人们相互信任和合作的能力，以此反哺他们的需求，是维持生计和提升边境治理参与的重要支撑。

由于边境社会发育程度相对滞后，边民与其他主体之间的信任感、融合度不足，边民社会网络关系难以支撑起高效的集体行动。因此，以边境社会组织为依托，边民之间以及边民与国家之间建立起一种相互和谐信任的网络是边境社会资本的重要体现，一方面边境社会组织为边民参与边境治理提供平台，有利于更好凝聚民意实现有效治理。另一方面，有利于培育良好的边境社会环境，边民的组织化参与能更好体现公共利益，在交流互动中形成良好的社会关系，丰富边境社会资本，为边民参与能力的形成和边境地区的发展稳定提供良好的环境。

重构边境地区的社会资本用以支持边民能力的成长，一要发挥党委的领导作用。加强边民与政府组织间的联系，建立相互之间的信任关系，搭建平台建立相互之间的规则契约，注重边民能力的开发和培育以及赋予相应的自主权，促进社会资本的重建从而优化人文环境。二要发挥各类社会组织的作用。社会组织在提供公共服务和培育边民参与能力上发挥重要作用，吸纳和引导边民组织化行动，能促进个体发展和组织成长以及参与能力的提升。三要创造和谐的社会环境。培育人文情怀和乡土情怀增强边民对边境社会的认同和融入，边民在边境社会的关系网络中逐渐形成归属感和集体感，是促成边境认同和感知的心理基础，从而形成主体和能力的自觉。

（四）优化政治资本促进能力解放

宏观上的政治资本是制度化的社会资本，是由政权或其他政治背景所带来的政治资源；微观上的政治资本体现的是公民在和政府机构及其行政人员互动的过程中所产生的一种个体性权力[23]。边境治理现代化的根本指向是实现边民的现代化，而政治资本是边民现代化的基础。具体到边境地区的居住群体，政治资本作为一种资源，通过政治活动可以获得收益，主要体现为对自身合法权益的维护、个人政治地位的提升、对个人诉求的政策响应和个人政治感情的归属等多方面的集合。[24]政治资本是边民参与边境治理活动来满足自身发展的必备条件，边民获得政治资本有利于实现个人发展诉求、国民身份地位、国家政治认同和自身合法权益。因此，优化边民的政治资本有利于解放边民参与边境治理的能力。

优化政治资本促进边民边境治理能力的解放，一要明确边民政治身份。边民长期与国家的疏离关系导致对自身文化身份的认知超过政治身份，其实质是国家认同的弱化。因此，需要加强国家与边民之间的互动，形成对国家的认知、理解、信任和支持，其核心是要保障边民参与边境治理的权利和资格。二要破除制约边民参与边境治理的体制机制障碍。边民主体的参与行动不仅受自身能力的影响，不利的社会环境也是影响行动能力的客观条件，如边境地区制度化、法治化、组织化水平相对较低，边民参与边境治理的渠道、依据、支持不足，其行动能力必然受限。因此，优化边境地区的政治资本是解放边民参与边境治理能力的重要举措。