政府治理数字化的时代课题探讨

杨阳

〔摘要〕数字化时代开启了政府治理方式的转型与变革。数字化力求政府治理理念、流程管控与运行机制的全面革新，力求以智能计算为政府治理现代化提供技术支撑与科学依据。当前，我国政府治理数字化仍存在新的数字技术与政府架构体系的适配风险、数字化政府治理与公众参与的效能差异、数字鸿沟的非正义性与数据精度失真引发决策风险等现实问题。政府治理现代化的实现要正视数字化技术的影响，以数字化作为目标和路径。为此，政府治理数字化要积极化解数字化技术与政府架构之间的适配风险，推动多元主体的数字化协同治理与良性互动，通过跨界合作实现技术与治理领域的有效沟通。

〔关键词〕政府治理，数字化，数字政府

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2022）01-0101-06

信息技术的普及使社会整体迈入了数字化发展阶段，数字化业已成为21世纪经济社会发展的宏大背景。当前，为应对社会各行各业发展模式重构与价值转型的需要，政府治理数字化（或称之为数字化政府建设）成为有效提高政府治理水平与实现政府治理能力现代化的重要举措。党的十九届六中全会指出，“在社会建设上，人民生活全方位改善，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升，发展了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面”，而政府治理数字化无疑在其中发挥了重要作用。未来，数字化将会成为我国国家与社会发展的整体趋势，从而为社会“善治”予以技术赋能、科学赋能及效果赋能。但数字化带来的并不仅仅是便捷高效的生活生产方式，它还带来了政府推进社会治理的转型难度、整合难度，也意味着政府治理在数字化背景下面临着潜在风险。这就要求在数字化背景下，政府必须处理好自身与市场、社会之间的关系，自觉实现和加快数字化转型，推进数字化政府建设，实现社会有效治理。

一、政府治理数字化的内涵及要求

以大数据为基础的新一代信息技术应用深刻改变了整个社会的互动方式，体现了信息时代政府治理的变革与需求。数字化不仅是一场技术变革，而且是一场数字时代的社会整体行动，要求政府治理过程中将政府组织方式和治理方式的重构与重组作为现代化改革的重点方向。1978年以来，我国的行政管理体制改革愈加强调行政管理的内涵式改革与创新性发展，而驱动政府信息化改革发展的数字化业已成为政府治理现代化的必然路径。在此基础上，政府治理数字化内涵就愈发强调其时代性、过程性与革新性。

（一）政府治理数字化的内涵

数字化是将复杂信息转化为可处理数据，并通过建模的方式建立数据处理系统，以为具体事务运行提供数据支撑的过程。数字化的形成是伴随20世纪后半期以来信息技术高速发展的结果，其中大数据、云计算、人工智能技术为数字化的形成提供了软硬件的基础设施。另外，互联网在全社会的大范围普及为数字化作为一种普遍性的信息处理手段提供了发展契机。早在20世纪70年代末，我国就开始进行信息政策研究（最早始于情报政策研究），80年代开启了政府管理的政务信息化过程，1983年制定信息技术政策，随后进行的政务信息化主体内容建设为政府的数字化转型奠定了前提与基础〔1〕。本质上，数字化强调的是一种管理方式的变革，强调运用数据的技术分析与监管使资源分配科学化、决策科学化、效用分析科学化，进而建立统一完善的管理机制。

政府治理数字化是数字化发展驱动政府治理方式转型的必然结果，同时也是政府治理现代化的必然要求。政府治理数字化就是“以新一代信息技术为支撑，将大数据、云平台、人工智能、区块链等运用到政务开展的具体过程中，对政府内部组织架构与运作程序进行优化，旨在全面提升政府在各领域的履职能力”〔2〕的过程。政府治理数字化作为政府治理体系和治理能力现代化的变革途径，具有如下三个方面的内涵：一是数字治理理念的立体化和跨界化。数字治理的目标是提供高质量的政府服务，但现时代高质量服务的提供需要医疗、教育、民生等多行业与多领域的数据连接与数据支撑，因而立体化和跨界化成为了必备的治理理念。二是数字管理流程的管控与再造。数字治理需要采集政府各部门的信息化数据，有效建立数据统计信息系统，建立一整套标准化的统计工作流程，进而实现治理流程、治理手段与治理目标的量化控制。三是数字运行机制的优化。政府各部门、各网点工作的有效衔接牵涉运行机制的良好建设，其中行政决策、行政办公与公共服务提供事项更加需要数字快速处理的扁平化、协同化运作方式，进而实现政务更好、更快的运作，最终实现“善治”。

（二）政府治理数字化对政府治理职能的要求

信息技术的发展与行业规模的扩大产生了大量数据，但在以往传统技术模式下，个人信息、商业信息等比较难以被收集。在数字化背景下，个人信息和商业信息的合法化收集更加便利，这为政府数字化治理提供了重要契机。在数字化背景下，政府治理职能的有效发挥必须凸显以下四个方面：

1.政府要做好对数字化治理基础性制度的制定工作，确保数字时代经济社会秩序能够有规可循、有法可依。在此方面，我国很多地方政府对数据治理进行了不断尝试，成立了数据治理的专业机构，出台了相关的数据治理规章制度。数字化治理一方面要求有规可循、有法可依;另一方面也要促使各地将政府数字化治理提上日程，日益促进其完善和规范化、日常化，如推进数据资源分类分级，健全数据资源管理标准，进而使数字化治理成为政府治理现代化的明确方向。

2.政府要加强数字治理的主体建设和基础设施建设，更好地履行政府在数字治理中的职责。数字化与生俱来就与政府治理具有较强的融合性，能够将数字技术与传统的政府治理方式进行深度融合，并推动政府治理向智能化方向发展。如我国一些省份已经成立了大数据中心或者大数据局，也有一些省份加快将大数据中心建设纳入政府建设的政策之中。只有加强数字治理的主体建设和基础设施建设，使政府更好地履行自己的职责，才能保证与时代需求相匹配数据的大量收集，也才能保證提供服务的科学性，从而满足人们高质量的生活生产需求。

3.政府要按照“有限但有为”的角色定位数字化政府，遵循新的运作逻辑与治理逻辑。从有限层面来看，政府要转变全能治理角色的职能定位，从全能政府转变为有限政府。但是，有限政府必须是服务型政府，因为政府仍要积极满足“人们对社会管理和公共服务的多元化和个性化需求”〔3〕。从有为层面来看，政府应当积极依据数据变化来制定和调整政策，成为合格乃至优秀的数据管控和流程优化的执行者和管理者。政府要积极运用移动互联网、大数据、人工智能等技术，不断更新政务信息化手段，不断促使政府治理向智能化迈进，进而使得政府治理虽“有限”但“有为”。

4.政府要成为数字化转型的主导力量，促进数字化技术在整个经济社会领域的应用，实现数字化治理效益最大化。目前，我国一些地方政府也在积极履行这一职责，鼓励和引导数字化发展，对经济社会领域中行业数字化规范出台了一系列政策文件，明确了数字化发展的法治规范建设，强调对知识产权的保护。当前，政府在数字化发展过程中，要通过有效促进数字化由第一阶段（数字技术在特定行业应用）向第二阶段（数字技术在整个经济社会体系渗透）的转变，从而促进数字化发展与效益的最大化。

二、政府治理数字化面临的困境

数字化在给政府治理赋能、给人们生活带来极大便利的同时，也带来了一系列的挑战。这源于政府治理数字化仍然是一个新鲜事物，是现代信息技术与发挥政府治理职能融合创新的产物，对社会来说仍有融合嵌构缝隙。也就是说，政府治理数字化仍面临着一些困境。

（一）数字技术与政府架构体系的适配风险

政府当前的架构体系主要为科层制体系，因而政府内部权力和资源的流动体现出更大的“纵向”流动性，即通过纵向权力实现对横向资源的调配。这种运作机制的应急反应链条所需要的时间比较长，明显要长于一般商业组织的运作时间。在这种情况下就会出现政府组织结构的弹性不足，不能适应数字化时代的发展要求。如数字化技术的快速发展与政府组织内部的科层制度、职责界定不匹配，从而会出现肌体排异现象。因而，政府现有的组织架构会形成对数字技术发展的限制。如在数字化时代，数字技术的算法要求忽视个体的多样性和丰富性，而政府组织架构则更加注重个体样本的作用。在考核中，若过于注重数字化痕迹，就会出现将数字化技术与形式主义结合的情况，如在扶贫过程中出现的痕迹化现象。这种技术形式主义形成的根本原因在于数字化技术与政府架构体系的适配性不够强，造成政府在运用数字化技术时忽视了人文观念的嵌入。

（二）数字化政府治理与公众参与的效能差异

在传统政府治理模式中，政府对于核心数据具有绝对的掌控力，能够依据所掌握的数据和资料作出决策，并征求公众的意见。但是在数字化时代，随着数字化技术的不断发展，各类APP逐渐成为对数据进行收集和观察的便捷工具，而且越来越多的公众能够接触到信息资源，并具备信息的检索和分析能力，这就使得公众对信息方面的主导程度越来越深。因而，更多的公众愿意参与社会公共事务治理甚至是公共政策的制定过程，通过各种途径给政府提出意见或建议。但是，一方面，这种情况往往会导致一种无序状态，即由于公众的参与过度热情，容易被某些别有用心的人利用进而操控，会造成政府在对问题的处理中处于被动地位，往往不利于一些问题的解决。因此，某种程度上政府治理的效能在不断减弱，而公众参与的无序和混乱导致治理效能也无法有效发挥与提升。这就需要政府进一步完善治理能力，防止公共利益受到损害。另一方面，不同参与主体对数字的应对和处理能力，决定各个主体参与大数据场景的延展程度。在数字化背景下，公众拥有了更多的接触信息机会，但是数字化知识却往往掌握在政府和专家手中。而掌握数字化知识的政府又往往由于占有知识的片面性，在依据数据反馈制定政策的过程中，往往会出现政策制定和执行方面的偏颇和忽略，也容易出现过度依赖大数据赋能的现象。而且，对于当前的政府共享数据来说，“能共享的数据基本上是基础数据”〔4〕。这就削弱了不同主体参与政府治理数字化建设的积极性。在数字化背景下，那些参与社会治理的知识主体，如果处于旁观者的角色，不能敏锐地使用自身所掌握的数字化知识，就容易出现社会治理问题。更有甚者，还可能存在一些社会主体对相关数字化治理负面问题进行炒作的情况，使得数字化知识不能有效参与到社会治理中。由于数字化政府治理与公众参与之间在上述诸种连接渠道、连接方法上的不畅通，产生了效能上的差异，降低了数字化市场的成本—产出效率评价，进而影响了数字化政府治理科学化、制度化标准的形成。

（三）数字鸿沟的非正义性与数据精度失真引发的决策风险

在数字化时代，数字化技术能够让更多人都享受到自身的权利，平等享受到各类资源。但是，由于受地域、收入、教育和技术等多方面因素的影响，会出现一部分人不能享受数字化所带来的便利。如尽管我国互联网普及率已经达到了71.6%（截至2021年6月），网络课程、线上教学已成为当前的教育时尚，但是由于不同地区之间的信息化水平存在较大差异，城乡之间的信息化存在一定的差异，数字化鸿沟依然存在。如果政府在治理过程中过度依靠数字化技术即依靠数据作出决策，就会对决策的制定造成一定影响。一方面，数据治理的真实性问题会影响到决策质量;另一方面，数据的盲点问题会造成部分公众的意见不能够被收集。因而，政府应当正视数字化带来的数字鸿沟现象，确保数字化技术在为政府治理服务的过程中发挥真正效果。

数字鸿沟的存在说明数字化技术与部分人群之间存在一定的沟壑，如果处理不当，这条沟壑就会成为严重影响社会公平实现的障碍。同时，在数字化背景下，任何数字化技术都不可能独立存在，都需要进行相应的管理。如果管理不当，就容易造成一部分地区或者一部分群体受到不公平的对待。在数字化背景下，数字鸿沟让整个社会看清楚了另类“贫困”群体。这部分贫困群体，并不是单纯的物质上的贫困，而是处于数字鸿沟的另一岸，主要包括老人、小孩、残障人士。由于缺少必要的数字化知识和技能，他们在数字化时代往往会被压缩生存空间。在数字化技术高速发展的时代，数字化技術和知识的匮乏给这一类“贫困”群体带来了种种不便，并带来了社会治理难题。

三、政府治理数字化的策略

在数字化背景下，政府治理现代化的实现必然受到数字化技术的影响，需要以数字化作为目标和路径。因而，政府应当针对数字化所带来的冲击，积极化解数字化技术与政府架构之间的适配风险，推动多元主体的数字化协同治理与良性互动，通过跨界合作沟通技术与治理领域知识，实现政府治理现代化与数字化技术的共享共存。

（一）积极化解数字化技术与政府架构之间的适配风险

在数字化时代，数字技术与政府架构体系的适配风险主要来源于政府组织结构的弹性不足，不能适应数字化时代的发展要求。“政府数字化转型不是单纯的技术转型，它涉及政府各部门之间的协同组织变革，是政府经济社会治理驱动性的业务转型，更是经济社会治理中思维方式的一种转变。”〔5〕因此，政府应在“元治理”角色下考虑组织架构体系问题。“元治理”意味着政府更应着重发挥“经济社会治理的驱动型”作用，谋求社会整体利益与整合效益。此时，政府首先要扮演好治理规则的制定角色。政府在制定治理规则时，应充分关注各方利益，确保社会公平和秩序稳定。其次，要与各相关主体保持积极对话和合作。具体来说，要采用多元化方式，积极与各方主体进行沟通，确保治理能够实现协同合作，有利于促进政府治理目标的实现。最后，要在“元治理”角色下，做各方利益的协调者。对各方诉求要耐心地进行倾听，了解各方利益，做好对不同利益主体的协调工作，确保矛盾能够得到及时解决。质言之，政府治理数字化及政府治理现代化的实现要直面数字化带来的冲击，从战略规划、制度环境制定与政策体系建设三个方面积极化解数字化技术与政府架构之间的适配风险，从而实现政府架构优化。

1.加强数字化发展战略规划的制定。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，明确提出要“加快数字化发展”，并对此作出了系统部署。与此相适应，政府要从技术革命对社会发展底层逻辑的影响入手，认真研判当前数字化发展的具体阶段，然后通过制定具体的战略规划，出台必要的政策、金融、人才等政策，鼓励和引导大数据产业发展。产业政策作为数字化发展的重要引导政策，能够更好地促进数字化发展。一方面，数字化时代，尽管新的技术能够为各方参与者获取信息带来一定的便利，但由于技术存在所带来的信息不对称等问题仍然存在，这就需要政府从战略政策制定的角度入手，及时对数字产业信息进行披露，制定对应的产业政策，引导大数据产业发展。另一方面，数字化发展过程需要较高的成本，在研发、投资、试错方面风险也都比较高。如果没有政府的有效指导，缺少一定的公共政策支持，就会对数字领域的创新带来一定的不利影响。因而，需要政府从政策角度予以引导，降低数字化创新的成本，更好引导数字化的发展。

2.完善数字化发展的法律制度环境。政府应当从监管的角度入手，进一步完善法律法规。一方面，需要对我国现有的法律制度进行完善，针对数字化时代的主要特点，对现有法律制度进行补充、修改和完善。如《中华人民共和国食品安全法》就在2015年针对互联网食品交易的特点，增加了对互联网食品监管的具体条款。另一方面，要针对数字化时代的特定风险，加强对风险控制、知识产权保护、隐私权保护等相关法律的制定，确保数字化时代的风险能够得到有效控制。尤其是要针对数字化时代发展的热点行业出台地方性法规，针对新行业（社交平台、网约车、网上订餐等）的特点出台相关的法律制度，从制度上为数字化发展提供政策支持。

3.创新数字化发展政策。政府要积极利用好公共政策手段，“结合自身环境、成功条件及自身能力的差异性”〔6〕，做好数字化政策体系创新工作。一是利用好财政政策。可以通过财政补贴或政府采购的方式，加大对数字产业领域产品的倾斜，更好地促进数字产业的发展。二是利用好税收政策。要完善和出台针对数字化领域的创业创新政策，给予一定的税收优惠或者税收返还等政策，促进数字化领域的创新。三是利用好金融政策。对数字化企业发展过程中的融资难等问题，可以通过贷款补贴等方式，鼓励数字化企业的发展，引导数字化企业向创新和惠民的方向发展。四是要利用好产业政策，制定产学研协同创新政策，引导数字化产业发展。数字化产业的全社会发展与融通，将进一步支撑政府治理的数据库系统建设，促进政府数字化治理的决策科学性、社会连通性与效益扩大性。

（二）推动多元主体的数字化协同治理与良性互动

数字化技术在提升政府治理能力的同时，也在将这种影响不断向全社会扩散。因而，随着数字化技术的不断扩散，政府的控制力会经历由弱到强的过程。在数字化技术扩张初期，由于政府缺少有效的治理和相关的经验，会出现治理的混序状态。而随着政府对数字化技术的不断了解和深入，就会自觉地将数字化技术与社会治理相结合。

1.着重强调以人为本的治理理念，突出数字化政府治理的价值目标。在治理过程中，政府要始终坚持以人为本的理念，将数字化技术转化为为人民服务的一项重要工具。一方面，着重提升政府的数字化治理效率，将数字化治理成果惠及全体人民;另一方面，將提升人民的数字素养作为“以人为本”价值目标的实现形式，真正将数字化政府治理落实为为人民服务的政府治理内容。这样，数字化政府治理将依托智能化、智慧化的技术革新手段，使技术更好地为人民服务。

2.做好权责明确工作，以政策引导推动公众参与数字化建设。在数字化背景下，数据越来越多地为政府所利用并作为政策制定的依据，同时越来越多的公众也参与到对公共事务的治理之中。在这种情况下，政府应当“明确公共数据资源公开范围”〔7〕，将一部分可以由公众处理的事务，通过社会组织等多元主体参与的方式充分放权。同时，对于社会治理中的一些盲点，政府要积极利用好干预政策，引导公众参与社会治理。如对于社会治理中的一些薄弱环节——边远地区的信息化建设、信息数据的失真等方面，政府可以通过政策引导，确保数字化技术能够更好地帮助政府解决好社会中的难点问题。同时，通过公众参与，也能够有效阻止数据霸权的出现。总之，政府要通过对现有法律制度的修订或者颁布新法规的方式，做好权责明确工作，为更多的社会主体参与到数字化时代的社会治理中提供平台。

3.统筹多元治理主体活动，实现数字化协同治理。“数字化公众参与和政府治理效能之间具有显著的正相关关系”〔8〕，因而必须创新政府治理与公众参与的协同路径。政府可以从“软、硬”两个角度入手，统筹多元治理主体间的活动，如完善协同治理机制、搭建对话平台、出台协商意见等。在此过程中，政府要进一步降低制度性协调成本，建立政府、企业、社会组织、公民之间的信息共享机制，确保各方主体之间能够实现协商对话，有效提升治理效率，在此基础上实现治理模式创新。作为重要的治理主体，政府要不断提高控制力，实现治理能力的现代化提升;积极构建混序共生的生态系统，确保正式制度和非正式制度能够形成有效的配合，并且从决策机制、约束机制、适应机制和激励机制等入手，对多元主体的跨域博弈进行调节。只要在数字化技术使用过程中始终坚持以人民为中心的原则，不断提升人民的幸福感和获得感，政府就能够在数字化发展过程中，依靠数字化技术形成多方积极参与社会治理的良性互动。

（三）通过跨界合作实现技术与治理领域的有效沟通

跨界合作是消弭数字鸿沟的重要途径。通过跨界合作，对社会中数字化知识进行整合，有利于形成参与社会治理的新格局。如2019年教育部、科技部等联合推进新工科的建设，就是将不同知识主体进行有效融合，从而形成社会治理的新动力。跨界合作打破传统的专业界限，形成专业交叉融合的新局面，最终形成为社会助力的数字化知识体系。其中，“理+文”的计算机法学、金融科技以及大数据管理等学科的创立，就是实现沟通技术与治理领域知识的有效结合。政府只有不断打破原有知识的边界，通过跨领域、跨学科的知识整合，才能够更好地将数字化技术和知识转化为治理的重要手段，实现知识的共存和共享，不断提升治理能力的提升。

数字化时代，政府治理还要利用好数据化技术，将其应用到政府智慧决策方面，以大数据驱动决策模式代替传统的主观经验决策模式。政府部门应当树立“数据治理”理念，实现政府治理由“传统决策”向数据决策和指挥决策转变。在“随机样本治理思维”到“全量数据治理思维”〔9〕转型基础上，强化“搜集数据—量化分析—找出相互关系—提出优化方案”的决策流程，及时发现事物之间的内在联系，进一步提高政府治理效率。在数字化时代，数据信息不断增加。政府要采用数据技术治理的思维模式，采用大数据分析抓取技术，对网络数据进行抓取，对主观信息与客观信息进行区分〔10〕。在此基础上，通过分析发现数字化发展中存在的问题，更好地实现治理风险的预测，为政府更加科学的治理提供技术支撑。

针对数字化发展所带来的数字鸿沟，需要采用必要的人文关怀政策逐渐加以消除。要做好对数字化发展的规划，明确保障各类群体享受数字化权益;充分利用数字化技术，更好地为老人、儿童、残障人士服务，如在独居的老人家中安装智能水表、智能门磁等，提高老人和儿童生活的便利程度，并将这些技术纳入统一管理。要认识到，数字化技术并非简单的技术升级和应用，而是通过技术更好地为社会、为人民服务，让每一个公民都能够享受到数字化技术带来的红利。因此，只有在顶层设计中，注重对数字化技术的应用，增加其人文特色，才能够更好地将社会治理与数字化发展相融合。

总体来讲，随着数字化在生产生活各个方面的应用愈加普及，数字化已成为政府治理的重要引擎与社会发展的主要动力。并且，在数字化背景下，社会管理的新业态、新模式不断兴起，不确定因素不断增加，政府治理也面临着更多的新挑战、新问题。目前来看，数字化已经成为政府治理的基本属性与内在逻辑，成为政府治理职能有效发挥的必要途径与实现工具，是政府治理现代化的必由之路〔11〕。数字化将推动现代政府实现实体性政府机构与虚拟数字政府的进一步融合。当前，全球经济社会发展形势与新技术革命发展趋势，更加要求政府突破一系列的数字化治理瓶颈，有效推进政府治理的数字化转型，利用大数据与智能化技术取得政府治理的丰富经验，进而提升我国的社会治理水平与政务服务形象。

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责任编辑 周 荣