系统构建国家安全法治实施体系

2022-03-12马方

理论探索 2022年1期

马方

〔摘要〕国家安全法治建设是推进全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要构成，是贯彻落实总体国家安全观、有效维护国家安全的法治保障。相对于不断完善的国家安全法律制度体系，面对层次丰富、领域广泛、种类繁多的国家安全法律体系，如何全面实施国家安全法律，构建高效的国家安全法治实施体系，是当前国家安全法治建设中面临的最为迫切的问题。非传统安全法律体系相对缺失，已有的国家安全法治实施体系偏重于传统安全领域，国家安全法治实施中的“善治”效力不足，国家安全执法与司法主体过于依赖传统国家安全机关，是当前国家安全法治实施中面临的重要现实问题。坚持党的领导，构建统一推进国家安全法治建设的领导体制，明确国家安全法治实施主体及其责任，建立中央集权、分工负责的国家安全工作专门机关体系，严格依法开展各项国家安全工作是全面、高效实施国家安全法治的路径选择。

〔关键词〕总体国家安全观，国家安全法治实施体系，传统安全，非传统安全

〔中图分类号〕D921 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2022）01-0012-11

党的十九届六中全会总结党的十八大以来党领导全面依法治国和维护国家安全取得的辉煌成绩，指出完善国家安全法治体系是新时代着力推进国家安全体系和能力建设的重要内容。完整、严密的国家安全法治体系由完备的国家安全法律制度体系、全面的国家安全法治实施体系、严密的国家安全法治监督体系、有力的国家安全法治保障体系和完善的党内法规体系共同构成。至2020年我国已经基本形成一套“立足我国国情、体现时代特点、适应我国所处战略安全环境，内容协调、程序严密、配套完备、运行有效的中国特色国家安全法律制度”〔1〕111。然而完善的国家安全法律制度体系只是国家安全法治建设的基础，法律的生命在于实施。在国家安全法律体系不断完善的背景下，国家安全法治实施相对滞后。因此，构建全面国家安全法治实施体系，高效实施国家安全法律，成为新时代完善国家安全法治体系，加快国家安全法治建设亟待解决的重大现实问题。

一、系统构建国家安全法治实施体系的紧迫性

（一）国家安全法治建设是贯彻落实习近平法治思想、全面践行总体国家安全观的重要内容。贯彻落实习近平法治思想，坚持全面依法治国是我国国家制度和国家治理体系的显著法治优势。化解重大风险，维持社会稳定，维护国家安全，作为国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，当然应当纳入全面依法治国的范畴。因此，国家安全法治建设是坚持全面依法治国的重要领域，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。进入新时代，面对与西方国家意识形态的冲突、复杂多变的地缘政治形态、改革发展进程中影响稳定的重大风险因素的迭加，“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”〔2〕24。2015年7月1日颁布实施的《中华人民共和国国家安全法》确立了总体国家安全观的法律地位。国家安全法治建设必须以总体国家安全观为指导，系统构建国家安全法治体系。党的十八届三中全会决定成立的中央国家安全委员会，明确“推动国家安全法治建设” ①是其重要职责。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。”〔3〕502015年《国家安全法》第七条确立了维护国家安全的社会主义法治原则②。2018年习近平在党的十九届中央国家安全委员会第一次会议上指出新时代国家安全工作要“加强法治保障”。党的十九届四中全会强调要“健全国家安全法律制度体系”。党的十九届五中全会指出要“健全国家安全法治体系……完善重要领域国家安全立法”。中央政治局2021年11月18日审议通过的《国家安全战略（2021-2025年）》“更加注重法治思维”。党的十九届六中全会再次强调要“完善国家安全法治体系、战略体系和政策体系”。进入新时代，国家安全法治建设不断向纵深推进。

（二）系统构建国家安全法治实施体系是当前加快国家安全法治建设的核心任务。国家安全法治建设是中國特色社会主义法治体系的重要组成部分，因此，完备的国家安全法律制度体系、全面的国家安全法治实施体系、严密的国家安全法治监督体系、有力的国家安全法治保障体系、完善的党内法规体系是国家安全法治建设的主要内容，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法也是国家安全法治建设的重点任务。当前我国国家安全法治建设主要集中于国家安全立法工作。“据不完全统计，截至目前，我国涉及国家安全的法律法规已达200余部，其中数十部属于直接规范国家安全问题专门立法;立法形式多样，既有法律、行政法规，也有地方性法规、地方政府规章和部门规章，已初步搭建起国家安全法律制度框架。”〔1〕111然而完善的国家安全法律制度体系只是国家安全法治建设的基础，而“严格执法、公正司法、全民守法”构成全面的国家安全法治实施体系，是国家安全法治建设的核心任务。相对于逐渐完善的国家安全法律制度体系，面对层次丰富、领域广泛、种类繁多的国家安全法律规定，如何全面实施国家安全法律制度体系，实现高效的国家安全法治实施体系，是当前国家安全法治体系建设中最为急迫解决的问题。

（三）切实有效实施国家安全法治是国家安全法治建设服务国家战略的迫切需要。当前我国国家安全面临严峻形势，加强国家安全法治体系建设，通过法律实施解决国家安全面临的现实问题，统筹发展与安全战略，坚持系统思维，构建大安全格局，立足国际与国内环境，坚持底线思维，综合应对传统安全与非传统安全威胁因素，防范、化解重大风险，维护与塑造国家安全，是国家安全法治建设面临的紧迫任务。坚持以问题为导向，紧密关注国家安全面临的紧迫实践问题，提出防范、化解重大风险的法律对策与措施，通过国家安全立法的对策建议，特别是国家安全司法、执法、守法、监督等具体领域的实施和应对措施，才能直接服务国家战略需要。如伴随着新冠肺炎疫情的爆发及其迅速蔓延，加快生物安全立法，将生物安全纳入国家安全体系，成为国家决策与社会共识，以生物安全为典型的非传统安全也引起极大关注，《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）于2020年10月17日完成立法。但在疫情防控常态化、全球化背景下，后续如何有效实施《生物安全法》，建立全面生物安全法实施体系，是开展疫情防控、维护国家生物安全，推进生物安全治理体系、治理能力现代化的重要内容。又如为有效解决香港特别行政区自2019年6月以来因修例风波导致的社会动荡，《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》以雷霆之势出台，成为香港特别行政区止暴制乱的重要法治途径。《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》成功立法后，如何理解、适用并构建有效的司法体系，成为当前亟待解决的问题，同时也是国家安全法治体系建设的重点任务。

二、国家安全法治实施体系存在的不足

（一）非传统安全法律体系亟需完善。依据国家安全类型与领域不同，国家安全法律制度体系可分为传统安全法律体系与非传统安全法律体系。总体国家安全观通过区分传统安全与非传统安全两种基本国家安全类型并列举相关国家安全领域从而构建的完整国家安全体系，“既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”〔4〕2。传统安全与非传统安全的分类，是国际关系视野下对国家安全的基本分类。传统安全主要指向国土安全、军事安全与政治安全，以军事战争、情报对抗、反间渗透等极端国家行为为主要内容，以国家性、军事性、秘密性为主要特征。在总体国家安全体系中，军事安全、国土安全、政治安全等领域，无论是从国家安全工作视角，还是非传统安全理论角度都可以确认为传统国家安全领域，而社会安全、经济安全、资源安全等领域同样一直被视为是传统国家安全工作的重要组成部分，如《国家安全工作术语》列举的国家安全工作包括：“保证国家有良好的社会秩序而进行的工作特指我国国家安全机关为保障国家安全和社会政治稳定，保卫和促进社会主义现代化建设进行的对外情报和侦察保卫工作。”因此，维护经济健康发展、社会稳定、重大资源安全始终都是国家安全工作的重要任务。然而，在现代法治国家，对于经济安全、社会安全、资源安全的维护一般不能通过军事、外交等传统国家暴力行为实现，而是通过关税、执法、司法等非传统手段完成，由于社会安全、经济安全、资源安全等领域兼具传统安全目的要素与非传统安全维护方式，应为传统安全与非传统安全交叉领域。在冷战后的全球化浪潮中，传统的国家、地区之间的军事冲突与战争带来的军事安全、国土安全、政治安全威胁逐渐弱化，经济贫困、难民冲突、恐怖主义、生态环境破坏、跨国犯罪等非传统安全问题逐渐成为全球普遍威胁，传统安全问题与非传统安全问题虽然相互区分但又相互交织。“传统安全威胁的阴影尚未消除，种种非传统安全威胁已不断凸显，传统安全威胁与非传统安全威胁的相互交织正在构成新的‘不安全的时代’。”〔5〕1传统安全问题的解决方式以国家间的外交谈判与军事斗争为主，而非传统安全问题跨越国家的物理边界，对于贫困、难民、恐怖主义、能源危机、大气污染等非传统安全困境，由某一单一国家采用传统的国家行为显然难以应对。“面对新困境，以国家中心主义为基础的传统安全观就显得捉襟见肘而无法应对了，传统的安全维护体制与手段也就暴露出严重的缺陷和不适应，以一个国家为安全维护单位的现实远不能应对新的挑战。”〔6〕4非传统安全是发生于传统安全领域外，直接危及国家主权、国家利益、人民生存的非军事性、非国家性安全威胁的总称，非传统安全领域主要包括文化安全、信息安全、科技安全、能源安全、核安全等。传统安全领域与非传统安全领域并不能进行非常明确、非此即彼的区分，在现代国际社会中，两者有很多领域交织在一起，“这种交织状态是第三种安全威胁——交织形态的安全威胁”〔7〕36。

传统安全领域法律体系主要体现在《宪法》《国家安全法》《刑法》《反分裂国家法》《国家情报法》《反间谍法》《国防法》《戒严法》《保守国家秘密法》等法律法规中有关政治安全、国土安全、军事安全的规定中，涉及的均为严重危及国家根本的政治安全、国土安全、军事安全，需要从国家层面构建高屋建瓴的战略体系，战争、外交、紧急状态需要中央统一筹划、领导、决策、指挥与监督，因而传统安全立法一直是国家安全立法的重点领域，也是国家安全法律制度体系的主要内容，因此，立法体系完整、内容完备。

相比传统安全领域法律体系，非传统安全领域法律体系则较为散乱、薄弱，除已经完成立法的《核安全法》《网络安全法》《生物安全法》等单行法律外，其他均散见于有关领域法律法规中，如以《反垄断法》《中外合作企业法》《中外合资企业法》《外商独资企业法》，2011年国务院办公厅发布《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（以下简称《通知》），商务部发布《商务部实施外國投资者并购境内企业安全审查制度的规定》等为主初步构建起外国投资国家安全审查制度的基础。2019年颁布实施的《外商投资法》建立了国家安全审查制度的基础法律框架。《人民银行法》《商业银行法》《证券法》《外汇管理条例》等法律法规中确立的金融安全体系;《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《电信条例》《互联网信息服务管理办法》等法律法规中有关互联网信息安全的规范，而在文化安全、科技安全、能源安全、粮食安全、环境安全等常见的非传统安全领域，极地、深海、太空、海外利益保护、人工智能等新型国家安全领域均缺乏专门立法。而且，现有的非传统安全法律体系存在效力低、内容少、约束力低的问题。

（二）已有的国家安全法治实施体系偏重于传统安全领域。当前国家安全法律实施主要局限于传统安全领域。从历史发展来看，世界各国国家安全工作都经历了从狭义的情报、反间谍工作向广义国家安全工作的演变。狭义的国家安全工作是指专门国家情报机关与安全部门的情报收集与反间谍工作，如美国中央情报局、俄罗斯联邦安全局、英国秘密情报局、以色列摩萨德、法国对外安全总局、德国联邦宪法保卫局、中国国家安全部等。世界各国情报与安全机构，在冷战期间主要工作集中于面向境外敌对国家与组织的情报收集与反间工作，新中国成立后政治侦察工作是我国国家安全工作的前身，政治侦察工作是“人民公安机关同暗藏的间谍、特务和反革命分子作斗争的一项重要工作，是运用国家赋予的各种侦察手段，进行的一种特殊的调查研究工作，以防范、发现和制止间谍、特务和反革命分子的犯罪活动”〔8〕2。1993年《中华人民共和国国家安全法》第四条界定危害国家安全的行为“是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为：（一）阴谋颠覆政府，分裂国家，推翻社会主义制度的;（二）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的;（三）窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的;（四）策动、勾引、收买国家工作人员叛变的;（五）进行危害国家安全的其他破坏活动的”。《国家安全工作术语》则解释国家安全工作的含义为：“首先，为保证国家有效地行使主权;国家的根本制度不受破坏;国家的独立、统一和领土完整不受侵犯;保证国家有良好的社会秩序而进行的工作;其次，特指我国国家安全机关为保障国家安全和社会政治稳定，保卫和促进社会主义现代化建设进行的对外情报和侦察保卫工作。”因此，传统观念指向的狭义国家安全工作主体主要为国家安全机关、军事情报机关、外交部门等专门国家机构。

冷战之后，意识形态的直接对抗转向经济、文化、科技、信息的竞争与渗透，特别是美国9·11事件后，国家间的战争与直接对抗威胁减少，恐怖主义、经济贫困、跨国犯罪、环境污染等非传统安全威胁加大，国家安全工作逐步转向更为广泛的领域。美国在中央情报局之外，成立了美国国家安全局、国土安全部，分别从事对内、对外的国家安全维护工作。所谓的广义国家安全工作，“包括对内和对外两个方面，公开和隐蔽两条战线，暴力和非暴力两种手段，物质和精神两大领域，涉及政治、军事、外交、经济、科技、文化、情报、侦察保卫、公安、司法等部门和行业。他们从各自不同的领域和角度来维护国家的安全和利益”〔9〕179-180。我国于2014年制定专门的《中华人民共和国反间谍法》，明确国家安全机关是反间谍的主管机关，将狭义的反间谍工作与广义国家安全工作区分。2015年《中华人民共和国国家安全法》第二条则将国家安全定义为：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”而第三条则强调国家安全工作“应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路”。国家安全法第二章维护国家安全任务中第十五条至第三十四条具体列举了19项需要维护的具体安全，涵括政治安全、人民安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、文化安全、科技安全、网络和信息安全、民族区域制度、宗教信仰自由、反恐怖主义、社会安全、生态安全、核安全、外层空间、极地、深海安全等，维护国家安全的任务、领域、主体明显扩大。然而由于传统国家安全工作深入人心，在大多数人的印象中，国家安全工作的主体就是国家安全机关与公安机关，国家安全工作就是反间防谍，无论是宣传导向，还是主动参与、履行维护国家安全责任，往往都局限于传统国家安全，即使是承担维护非传统安全职责的有关国家机关，一方面在观念上仍然将国家安全理解为传统国家安全。另一方面由于非传统安全一般都是跨领域、跨行业发生，维护非传统安全也需要协调、统筹、集合不同主管部门职责，如外国投资安全审查一般涉及发改委、商务部、证监会、市场监督等多个部门，环境保护涉及国土资源部、环境保护部、农业部、水利部等多个部门，由于单一部门缺乏意识和能力实施相关维护国家安全法定职责，导致当前维护国家安全主体仍然以国家安全机关、公安机关等传统国家安全机关为主，维护国家安全工作仍然集中于传统安全领域。

（三）国家安全法治实施中的“善治”效力不足。宪法和法律的生命在于实施，正如亚里士多德所说：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。”〔10〕199良法善治是法治的完整表达，“善治是良法的有效贯彻实施，是国家治理能力现代化的集中体现。善治就是要把制定良好的宪法法律付诸实施，把表现为法律规范的各种制度执行运行好，公正合理高效及时地用于治国理政，通过法治卓有成效的运行，满足良法的价值追求”〔11〕。社会主义初级阶段法律体系当然还在不断完善之中，尚非“良法”，也没有达到“善治”，“不把宪法和法律当回事，不给宪法和法律留面子的事例经常出现，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高”〔12〕。

国家安全法律体系的实施同样存在上述问题。在传统安全领域，最为突出的问题在于传统国家安全工作的秘密性与法治化、公开化之间的矛盾和冲突。传统国家安全工作具有较强的隐蔽性，因此一般被称为“隐蔽战线”“隐蔽领域”③，隐蔽领域天然具有秘密性。“这一领域的许多事项确实都具有较高的机密性，如国家安全机构的内部体制、工作方法、行动手段以及国家安全人员的身份等都是必须保密的。”〔13〕25-26因而，《反间谍法》和《国家情报法》都确定“坚持公开工作与秘密工作相结合”。如何处理秘密性与法律的公开性之间的关系其实是一个如何对待善治的问题。在维护国家安全过程中，对公民隐私权的侵犯与保护，信息公开与保密，是始终面临的矛盾与冲突。“我国的传统做法是强调国家安全工作的政治属性而忽视其法治属性，往往以内部政策或强制性命令的方式实现国家安全的工作任务，没有注重法治对国家安全的保障与促进作用，这就使我国国家安全领域成为法治建设的短板。”〔14〕

非传统国家安全领域法律体系实施中最为突出的问题是仅有的少数相关法律的虚置。由于法律实施主体不明确，利益各方缺乏国家安全意识，高屋建瓴的法律规定无法全面实施。例如，《保守国家秘密法》虽早于1988年制定并经2010年修订，但“保密范围偏宽，密级过高，定密随意，是长期存在的问题。该公开的信息不公开，该保密的信息保不住，是当前保密工作存在的比较突出的问题”〔15〕。具体来说，传统国家安全领域的国家秘密定密、保护工作一直以来是国家保密工作的重点，保密法律意识较强，法律实施效果较好。然而对于经济安全、科技安全、信息安全，由于涉及多个领域，跨部门、跨行业，建立在传统行业基础上的管理机构受困于管辖范围与权限，无法明晰职责，正确履行职责，导致泄密频发，经济安全、科技安全、信息安全因此受到严重威胁。再如，2008年8月1日起施行的《反垄断法》第三十一条规定：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”然而，在当时的行政体制下，对外资并购行使审批和审查职权的机构主要有商务部、发改委、国家工商总局、证监会、外汇管理局等，《反垄断法》并没有明确承担审查国家经济安全职责的具体机构，虽然按照“国家有关规定”，即2006年8月8日，由商务部、国资委、税务总局、工商总局、证监会和外汇局联合发布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》（《外资并购规定》）第十二条明确商务部负责有关国家安全审查，但由于《外资并购规定》仅为部委联合发布规章，对外资并购同样负有重要职责的发改委并没有参与，导致到底由谁负责外资并购中的国家安全审查，要么推诿要么争夺。2011年国务院办公厅发布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，建立了外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度，具体承担外国投资并购安全审查工作，但此通知并非法律法规，仅为规范性文件，法律层级较低，部际联席会议制度缺乏法律依据。《国家安全法》第五十九条建立了对外商投资的国家安全审查制度，第六十条规定国家安全审查制度主体是“中央国家机关各部门”，“依照法律、行政法规行使国家安全审查职责”。2019年颁布实施的《外商投资法》第三十五条原則性确立了“国家外商投资审查制度”，然而外国投资安全审查制度依旧缺乏具体架构与实施细则。由于制度本身的缺陷，一方面使得严重危及我国经济安全的问题缺乏有效应对，另一方面则可能阻碍外国投资的进入。

（四）国家安全执法与司法主体过于依赖传统国家安全机关。当前国家安全执法与司法主体以传统国家安全机关为主，工作范围仍然局限于传统国家安全领域，非传统安全领域违法与犯罪行为发现难、定性难、处理难，总体国家安全观在国家安全执法与司法领域没有真正得到全面体现、贯彻、落实，其主要表现如下：

1.在现有法律体系下，查处的国家安全违法与犯罪主要发生于传统国家安全领域。其一，现行刑法中的危害国家安全犯罪仅指向传统国家安全领域的刑事犯罪，从刑法保护的法益角度来看，《刑法》第二条强调的“保卫国家安全”系指“危害中华人民共和国的主权、领土完整和安全”，与《国家安全法》第二条所定义的国家安全相比较，显然刑法所定义的国家安全仅指传统国家安全。因此，现行刑法有关国家安全犯罪罪名主要集中于刑法分则第一章的危害国家安全犯罪、第二章危害公共安全罪第一百二十条的恐怖主义犯罪、第七章危害国家利益罪、第十章军人违反职责犯罪等章节之中，全部为危害传统国家安全犯罪，并没有专门针对非传统安全领域的刑事犯罪。在第二章危害公共安全罪、第三章破坏社会主义市场经济秩序罪、第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪、第六章妨害社会管理秩序罪、第八章贪污贿赂罪、第九章渎职罪中虽然散列着一些危害非传统国家安全手段罪名，如第二章危害公共安全罪第一百三十五条的大型群众性活动重大安全事故罪、第一百三十八条的教育设施重大安全事故罪等危害社会安全犯罪手段;第三章第一百七十六条的非法吸收公众存款罪、第一百九十一条的洗钱罪、第一百九十二条的集资诈骗罪等P2P网络借贷平台涉及的危害国家金融安全犯罪手段;第六章第二百八十五条的非法侵入计算机信息系统罪、第二百八十六条的破坏计算机信息系统罪、第二百八十七条的非法利用信息网络罪等侵害网络安全、信息安全的犯罪手段罪名;第三百三十八条的污染环境罪危害环境安全犯罪手段罪名;等等。但由于这些罪名主观上并没有危害国家安全的犯罪故意，而仅为危害非传统国家安全犯罪的具体犯罪手段与方法，因此并不能将其简单归类为危害国家安全犯罪。其二，国家安全违法行为大多也集中于传统国家安全领域。如在《治安管理处罚法》中列举了不构成刑事犯罪但作为传统国家安全违法手段的治安违法行为，只在仅有的少数非传统国家安全立法中列举了非常少数的非传统国家安全违法行为，如《网络安全法》《测绘法》等所列举的特定的危害网络安全与违反测绘法的违法行为。在法律法规仅规定危害传统国家安全违法犯罪的情况下，行政执法与刑事司法中查处的主要是相应的传统国家安全违法犯罪案件，非传统国家安全领域查处的违法犯罪案件极少。

2.具有国家安全行政执法权、刑事司法权的国家机关仍然局限于少数传统国家安全机关。依据刑事诉讼法、国家安全法、反间谍法、国家情报法，国家安全机关依法负责刑法所规定的危害国家安全犯罪案件的侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权。依据《公安部刑事案件管辖分工规定》，公安机关国内安全保卫部门负责办理发生于境内的与国家安全有关的27种案件，所有危害国家安全犯罪的刑事侦查由国家安全机关与公安机关承担，审查起诉与审判则依法由检察机关与法院分别承担。在不构成犯罪的行政违法案件中，一般由国家安全机关、公安机关依据《反间谍法》《国家情报法》《保守国家秘密法》《网络安全法》《治安管理处罚法》办理，特别是对于人身进行限制的行政处罚，只能由国家安全机关或公安机关实施;仅在有法律明确规定的情况下，少数主管部门能够在特定行政违法案件中行使行政处罚权，如依据《测绘法》第二十五条规定：“县级以上人民政府测绘行政主管部门、颁发资质证书的部门对违反测绘法的行政违法行为可以给予行政处罚。”依据《网络安全法》，网信部门与有关部门对网络运营者违反网络安全法的违法行为给予行政处罚，电信业务经营者、互联网服务提供者、铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等物流运营单位、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者等主管部门依据《反恐怖主义法》对违反该法的行为给予行政处罚，而2010年修订的保密法将保密行政管理部门依然定性为发挥“领导、组织、协调、监督作用”的决策与监督机关，而并非行政处罚机关，对于违反保密法的行政违法行为仍然由公安机关、国家安全机关给予行政处罚。

3.现有国家安全执法司法机制不能全面有效查处国家安全违法与犯罪行为。现有国家安全执法、司法主体为国家安全机关与公安机关，仍然是传统国家安全工作体制的延续，不能适应总体国家安全体系下国家安全执法与司法工作。依据国家安全法第四十二条、国家情报法第五条、反间谍法第三条、反恐怖主义法第八条，国家安全机关的职责主要是：“搜集涉及国家安全的情报信息，在国家安全工作中依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权。”“反间谍工作”“反恐怖主义工作”，自1983年国家安全机关成立以来，反间谍与情报工作是其核心业务，行政执法与侦查职能被边缘化，办理案件是安全机关的弱项。而公安机关主要是维护社会治安机关和刑事侦查机关，维护国家安全只是公安机关其中一项职责，主要集中于危害国内安全犯罪与违法行为的侦查与治安处罚、预防工作，查办的国内安全案件在公安机关办理案件总数中所占比例极低，并非公安机关主要业务。从国家安全机关、公安机关职能来看，现行国家安全执法与司法机制主要集中于查办传统国家安全领域违法与犯罪，且由于受职责、能力、警力限制，查办案件数量较少，与当前我国所处的趋于严峻的国家安全环境不相符合，显然存在较大国家安全违法犯罪黑数，而对于非传统国家安全领域违法与刑事犯罪更是力有不逮，无法实现严厉惩治国家安全违法与犯罪、全面维护国家安全的职能。

三、系统构建国家安全法治实施体系的路径

（一）坚持党的领导是实施国家安全法治的政治保障。坚持中国共产党领导是全面依法治国首要遵循的基本原则。“我国宪法以根本法的形式反映了党领导人民进行革命建设改革取得的成果，确立了历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”〔16〕宪法序言中明确在中国共产党领导下“健全社会主义法治”，在中国特色社会主义法治建设中坚持中国共产党领导有明确的宪法依据，是全面依法治国必不可少的前提。“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在命脉所在，是全國各族人民的利益所系幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义;党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”〔16〕

在国家安全法治建设中坚持中国共产党领导是全面依法治国的直接体现，《国家安全法》第四条明确国家安全工作要坚持中国共产党领导，中央国家安全委员会的法定职责为：“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。”这是对国家安全法治建设坚持中国共产党领导的集中概括。

国家安全工作的特殊性决定了国家安全法治建设中坚持中国共产党领导更具有特别的针对性。无论是《国家安全法》界定的国家安全的概念，还是总体国家安全观指向的国家安全外延，总体国家安全体系下的国家安全工作以影响国家安全重大因素为对象，国家安全事务均与国家的生死存亡有关，具有战略性、全局性的特点，其影响作用涉及国家利益层面，涵盖国家安全决策、战略规划、国家制度、安全法治、安全能力建设等重大事项以及影响国家安全重大危机的预防、评估与处置对策等重大事项。国家安全的国家利益性、全局性、战略性特点都决定了必须在作为执政党的中国共产党领导下，才能作出科学决策、统一部署、强力实施，中央国家安全委员会就是实现党对国家安全工作领导的最重要的组织形式、执行方式。

（二）构建统一推进国家安全法治实施的领导体制。党的十八届三中全会决定“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”〔17〕。2014年成立的中央国家安全委员会由习近平总书记任主席，国务院总理李克强、全国人大常务委员会委员长张德江任副主席，下设常委委员与委员。中央国家安全委员会成立后北京市、天津市、上海市、重庆市等直辖市率先设立了地方党委国家安全委员会。党的十九大之后在机构改革中，各省、自治区相继成立了省（自治区）党委国家安全委员会。

为统一领导、协调传统安全与非传统安全领域各个方面工作，科学决策、全面实施国家安全法治，作为中央国家安全领导机关的国家安全委员会应明确以下职责职能：

第一，体现党委对国家安全工作的最高领导。中央与地方国家安全委员会设置在中国共产党中央机关与地方机关，由各级中国共产党机关负责人担任主要领导，中央国安委由习近平总书记担任主席，各省、市、自治區党委国安委由各省市自治区党委书记担任主任，国安委办公室设置在各级党委办公厅，充分体现了中国共产党对国家安全工作的领导地位与作用。只有在党的领导下，才能统筹、协调各个领域、各个方面、各个部门，统一认识、集中指挥、快速反应，全面、高效地推进国家安全法治建设。

第二，集领导、议事、协调、咨询职能为一体。与美国国家安全委员会、俄罗斯联邦安全委员会主要为总统咨询、协调机构不同，我国国家安全委员会首先是辖域内国家安全工作最高决策机构，制定、实施国家安全战略，建立、完善国家安全制度，协调各职能部门解决重大国家安全问题，即依据《国家安全法》第五条“负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设”。

第三，法定的国家安全领导机构。中央与地方国家安全委员会虽设置于中国共产党机关，但其对国家安全工作的领导地位与作用、职责由国家安全法第五条进行明确规定，依法确立了作为国家安全领导机构的法律地位，既体现了中国特色社会主义法治党委领导下的国家安全领导体制，也是推进全面依法治国、建立国家安全法治体系的重要内容。然而，作为国家安全领导机关，领导、协调国家安全工作，仅仅由目前仅为部门法的国家安全法作出规定，在现行宪法体系下，显然面临合宪性的问题，因为国家机关的设置必须由宪法规定。“从宪法学角度看，这一国家安全领域的重大事件，必然涉及国安委的法律地位、组织设置、职能权限、监督机制，以及国安委与其他国家机构的关系等问题。在宪法和宪法性法律层面理解和把握国安委设立的法理基础，将有助于对上述问题的规范与完善，提升国家安全法治的全民意识，从制度上、法律上保障国安委作用的充分发挥。”〔18〕为此，应在宪法中明确中央国家安全委员会的法定职责，“未来宪法可在国家安全问题上发挥更大的作用。如我国当前应参照‘中央军事委员会’的做法，确定‘总体国家安全观’的指导地位，把‘国安委’的职能和组织机构等内容以宪法形式予以确定。同时理清‘国安委’与全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委等部门的相互关系。这一方面是贯彻‘依法治国’的方略，另一方面可为相关的国家安全立法提供法律依据，如制定‘国家安全机关法’”〔19〕。

（三）明确国家安全法治实施主体及其责任。《国家安全法》第十一条规定：“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。”总体国家安全观指导下的国家安全体系，实施国家安全法的主体广泛，涵盖各个国家安全领域，覆盖所有国家机关、企事业单位、公司、政党团体和全体公民，具体包含三个层级的实施主体：

第一个层级是作为国家安全领导层级的各级党委国家安全委员会，其既是领导、议事、协调机构，同时承担推动国家安全法治建设的具体职责。

第二层级是国家安全法治专门实施主体，主要涵盖具有维护国家安全职责的所有国家机关。总体国家安全涉及政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等十一个国家安全领域。同时，总体国家安全观指导下的国家安全领域是一个开放的体系，随着国际环境、国内发展的变化而深入发展。践行总体国家安全观至今，加上作为宗旨的人民安全，不断强化的金融安全、粮食安全、生物安全、极地、深海、太空安全、人工智能安全、海外利益安全等的延伸，总体国家安全体系不断延伸扩展，在相应领域负有组织、领导、管理、执法、司法职责的国家机关、企事业单位、人民团体均应属于专门实施国家安全法治机关。《国家安全法》第三十九条规定要求中央国家机关各部门按照职责分工，贯彻执行国家安全方针政策和法律法规，管理指导本系统、本领域国家安全工作。国务院机构改革后的二十二个组成部门，党中央机构改革后的十六个组成机构，都承担实施《国家安全法》的职责，国家安全部、公安部、外交部、国防部等传统国家安全机关承担反间防谍、情报工作等实施《国家安全法》《反间谍法》《保守国家秘密法》等传统国家安全法律的职责，工业和信息化部负责协调维护国家信息安全，实施网络安全、信息安全方面的法律法规，商务部负责制定、实施外商投资审查法律法规，科学技术部负责科技安全法律法规的实施，国土资源部负责土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用，环境保护部负责实施核安全、环境安全法律法规等。地方各级人民代表大会和各级人民政府负责本行政区域内国家安全法律法规的遵守和执行。人民法院与人民检察院负责惩治危害国家安全犯罪。

第三层级是一切公民、企事业单位、社会组织。依据国家安全法，公民和组织在实施国家法律中承担的权利与义务主要包括：第一，遵守国家安全法律，保守国家秘密，不实施危害国家安全行为，不资助、协助危害国家安全;第二，协助支持国家安全工作，如通过举报、提供证据制止、惩治危害国家安全行为;第三，组织国家安全教育，接受国家安全教育，提高国家安全意识与素质;第四，批评建议、申诉、控告检举。

（四）建立中央集权、分工负责的国家安全专门机关体系。纵观世界各国国家安全机构设置，“中央集权”与“分工制约”是普遍适用的两大原则。美国在《1947年国家安全法》建立的国家安全体系基础上不断进行调整、完善最终形成了一个自上而下、相互分工配合的国家安全体制。“以总统为主席的国家安全委员会（简称“国安会”）对整个国家安全情报系统实施指挥和管理，向各个情报部门提出和下达任务;国家安全情报系统各成员单位在国家情报主任（Director of NatioNal Intelligence，DNI）领导下，各司其职，通过国家情报主任向国家安全委员会和总统负责。”〔20〕2苏联时期的克格勃是苏联唯一的国家安全机构，集情报、反间谍、执法、司法于一体，既负责对外收集情报，也负责国内反间谍与执法。“当俄罗斯接管原克格勃机构后，对克格勃系统各国家安全机构进行了多次改组和调整，将原来统一的国家安全体制一分为二，转变成反间谍机构与情报机构分离的体制，最终形成俄罗斯目前的国家安全机构格局，即内外分立的俄罗斯两大安全机构：联邦安全局和对外情报局”〔13〕110，其中联邦安全局职责为：“向总统报告内外威胁情况、查明和制止某些犯罪活动、协调反间谍措施、收集和处理情报信息、保卫国家秘密和国界的安全、保障境外机构和公民的安全等。具备与完成这些任务和相适应的大致三十余项职能。”④俄罗斯对外情报局依据1996年《俄罗斯对外情报法》建立，继承了克格勃对外情报工作的组织和职能，主要从事对外情报活动。

美国与俄罗斯构建的中央集权、层级清晰、分工负责的统一、高效、强力的国家安全体系值得我国借鉴。中央国家安全委员会是国家安全最高領导机构，对国家安全战略、体制、机制进行统筹、决策，同时领导、协调所有负有维护国家安全职责的机构和部门。为体现国家安全体系中的中央集权，负有情报、反间谍、执法、司法职能的专门国家安全机关应当直接接受中央国家安全委员会领导。为实现分工负责、相互配合、相互制约，应分离情报、反间谍、国家安全执法与司法的职能，国家安全机关负责境外的情报收集、反间谍执法、侦查工作，公安机关的国内保卫部门负责境内情报收集、国家安全违法执法与犯罪侦查职能。中央国家安全委员会成立专门部门负责协调、组织非传统安全领域的国家安全管理、监督、执法。各省、直辖市、自治区国家安全委员会在中央国家安全委员会领导下负责本辖域国家安全工作，省级国家安全委员会按照与中央国家安全委员会对口原则设立分支机构，分支机构接受省级国家安全委员会组织领导与中央国家安全委员会业务领导。中央集权、分工负责的国家安全体系是一个统一、高效的集决策、领导、指挥、协调于一体的强力体系，是当今世界各国国家安全体系发展的必然趋势。

（五）严格依法开展各项国家安全工作。当前全面推进依法治国的重点任务是着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。宪法和法律的实施要强调“严”字当头，“必须加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究”〔21〕44-45。在国家安全执法与司法领域，严格执法与公正司法要把握好以下两点：

1.正确处理公开与秘密关系，严格依法开展情报工作与反间谍执法、司法工作。传统国家安全工作法治化是现代国家法治建设的必备内容，各国大都通过法律对从事情报、反间谍工作的机构、活动进行授权、规范、监督与限制。但除开源情报外，大多数情报收集、反间谍工作确实处于“隐蔽领域”。“为了解决国家安全法的公开性与维护国家安全活动隐蔽性之间的矛盾，世界各国的国家安全立法一般都采取了内容规定上比较原则和抽象的立法技术。”〔13〕26对于情报机构组成、人员身份、情报来源、情报收集、反间谍手段等内容基本上进行原则性规定，具体内容不予公开，如我国国家情报法第四条确立了“公开工作与秘密工作相结合”原则，第二十一条明确规定：“国家加强国家情报工作机构建设，对其机构设置、人员、编制、经费、资产实行特殊管理，给予特殊保障。”《国家情报法》第十条规定：“国家情报工作机构根据工作需要，依法使用必要的方式、手段和渠道，在境内外开展情报工作。”其并没有如刑事诉讼法一样对具体侦查措施进行详细规定，只是笼统规定必要的方式、手段和渠道。在需要保密内容之外，各国法律对需要严格依法进行的情报与反间谍工作都进行了严格规定，国家安全专门机关必须严格依法开展相关工作。我国《反间谍法》与《国家情报法》都首先确立了遵守法制原则，并将其作为立法的主线。如《反间谍法》第五条规定：“反间谍工作应当依法进行，尊重和保障人权，保障公民和组织的合法权益。”《国家情报法》第八条规定：“国家情报工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护个人和组织的合法权益。”

传统国家安全领域依法维护国家安全的核心是限制权力，以法治权。传统国家安全领域由于手段、方法的秘密性与暴力性，权力在隐秘的外衣下最容易被滥用，这也是一直以来隐蔽战线最大的隐患。不受约束的权力最易被滥用，因而必须将之纳入法治的轨道。法治通过建立制度来约束权力，规范权力运行，“要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”〔22〕。《国家情报法》建立的权力规范主要包括：依法使用必要的方式、手段和渠道收集情报;依法开展反情报工作;依法要求有关机关、组织和公民提供必要的支持、协助和配合;依法采取技术侦察措施和身份保护措施;依法进入限制进入的有关区域、场所，了解、询问有关情况，查阅或者调取有关的档案、资料、物品;依法优先使用或者依法征用有关机关、组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物。反间谍工作包括反间谍情报收集与反间谍执法与侦查活动，在反间谍情报收集中应遵守国家情报法基本规定，反间谍执法与侦查因涉及事实查明与证据收集，因而还需遵守特定的执法与司法规则，具体要求为：依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权;查验有关组织和个人的电子通信工具、器材等设备、设施，责令整改、查封、扣押;依法查封、扣押、冻结用于资助间谍行为的资金、场所、物资。

严厉禁止权力滥用，是依法治权的关键，因而在《国家情报法》与《反间谍法》中均旗帜鲜明地列明权力负面清单，明确在维护国家安全中不得触碰的红线，即维护国家安全必须“严格依法办事，不得超越职权、滥用职权，不得侵犯公民和组织的合法权益，不得利用职务便利为自己或者他人谋取私利，不得泄露国家秘密、商业秘密和个人信息”。各级党政组织、各级领导干部手中的权力是人民赋予的，不可以为所欲为。在行使秘密权力维护国家安全时必须牢记自己的使命、牢记权力的目的，牢记“任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”〔23〕。

2.重视非传统国家安全，严格依法行政，开展国家安全执法。依法维护非传统国家安全的核心是树立总体国家安全观，切实依法履行职责。“该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服职能错位、越位、缺位现象。”〔24〕依法履行维护非传统国家安全的各级政府、机关、单位应当正确把握发展与安全的关系，要有底线思维与风险防控意识，深刻认识和准确把握外部环境的深刻变化和我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，著力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定;在经济运行领域特别要及时分析、研判、应对重大风险。例如各级政府和人民银行、银监局、证监保监会等金融监管部门，银行、保险公司等金融机构要以维护金融安全为所有工作的出发点。“维护金融安全，要坚持底线思维，坚持问题导向，在全面做好金融工作基础上，着力深化金融改革，加强金融监管，科学防范风险，强化安全能力建设，不断提高金融业竞争能力、抗风险能力、可持续发展能力，坚决守住不发生系统性金融风险底线。“〔25〕

各级政府、行政机关在履行维护国家安全职责过程中，必须严格依法行政。“依法行政是各级政府在党的领导下在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一权威高效的依法行政体制;加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”〔26〕在目前非传统国家安全法律体系下，负有实施法律职责的主体首先应当明确自己的法律义务与职责范围，在日常行政管理、监督、执法中切实履行职责;其次要建立完善的执法程序，《网络安全法》《测绘法》《保守国家秘密法》等现行法律虽然明确授予主管部门在网络安全、测绘等方面执行国家安全监督、管理、执法等权力与职责，但并没有明确执法的程序，各主管部门应当依据《行政处罚法》细化执法程序，严格依据《行政处罚法》收集证据、查明事实作出处罚，既要保证程序合法，也要正确适用实体法律，真正做到“有法必依”“执法必严”“违法必究”，全面、高效、公正履行职责。

注释：

①参见《国家安全法》第五条有关中央国家安全领导机构职责的规定。

②《国家安全法》第七条规定：“ 维护国家安全，应当遵守宪法和法律，坚持社会主义法治原则，尊重和保障人权，依法保护公民的权利和自由。”

③国家安全隐蔽领域是指一个国家的情报、反间谍及安全保卫的特殊领域，即由专门的国家安全机构通过从事情报与反情报、间谍与反间谍等活动维护国家安全的领域。参见李竹：《国家安全立法研究》，北京：北京大学出版社，2006年，第17页。

④参见1998年《俄罗斯安全局条例》第三章联邦安全局的职能。

参考文献：

〔1〕全国干部培训教材编审指导委员会.全面践行总体国家安全观〔M〕. 北京：党建读物出版社，人民出版社，2019.

〔2〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔3〕本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2014.

〔4〕中共中央党史和文献研究院. 习近平关于总体国家安全观论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2018.

〔5〕拉里·埃利奥特，丹·阿特金森.不安全的时代〔M〕.曹大鹏，译.北京：商务印书馆，2001.

〔6〕余潇枫，魏志江.非传统安全概论（第二版）〔M〕.北京：北京大学出版社，2015.