政府机构改革“化学反应”的结构逻辑与推进策略

2022-03-12杜倩博

理论探索 2022年1期

杜倩博

〔摘要〕借鉴物质化学反应的一般规律，从政府部门辅助类内设机构、业务类内设机构的组织设置和职能配置实践可知，政府机构改革“化学反应”可以看作一个政府部门内部的结构问题。政府机构改革“化学反应”建立在部门内部结构及其组成元素的基础上，旨在实现部门内部元素的有效衔接与深度融合。政府机构改革“化学反应”应遵循部门内部结构元素的制约共变逻辑，基于内设机构的正式自主性与事实自主性形成纵向上的制约共变关系，在辅助类内设机构与业务类内设机构之间形成横向上的制约共变关系。同时，也应遵循部门内部结构元素深度融合逻辑，形成纵向上内设机构与领导班子之间、横向上内设机构之间的职能协同关系。因此，推进政府机构改革“化学反应”，应采取部门内部组织结构优化的方式，通过内设机构职能优化协同，完善内设机构组织运行的结构性机制。

〔关键词〕机构改革，“化学反应”，政府部门，内部结构，内设机构

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2022）01-0092-09

长期以来，政府机构改革关注较多的是机构外延式整合，而内涵式的政府部门机构建设尚待继续大力推进。习近平总书记强调：“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做。”〔1〕106因此，实务界如火如荼地推进着机构改革“化学反应”，并形象化地称之为机构改革“后半篇文章”。其中一条重要思路是重视部门内设机构改革。例如：探索内设机构综合设置，将部门职能细化分解到内设机构〔2〕，科学设定部门内设机构职能清单、编制、岗位、领导职数，实现部门、内设机构、岗位的职能有效衔接〔3〕;在部门内部强化“分解反应”方程式，将部门内设机构职能分解为若干工作任务，并对每项工作制作流程图〔4〕;运用工业互联网思维优化政府流程，促进部门内部数据融合〔5〕。这些举措旨在实现机构、职能与人员的有效匹配和深度融合，最终推进机构改革“化学反应”取得成效〔6〕。

与实务界如火如荼的改革实践形成鲜明对比的是，理论界对这一问题尚未引起足够重视，特别是从部门内设机构改革视角进行的研究还明显不足。相关研究体现在早些年的内涵式大部门制改革、机构合并诱发的新问题、大部门制组织模式与权力结构、部门内设机构设置与整合等研究当中。因此，从部门内设机构的视角，探讨政府机构改革发生“化学反应”的逻辑与途径，是当前政府改革领域的重要问题。

一、政府机构改革“化学反应”的概念与结构逻辑

政府机构改革“化学反应”研究，可借鉴物质世界中化学反应的基本规律，从而对机构改革“化学反应”产生思维上的启发。基于此，应从部门内设机构改革的视角回答如下两个问题：什么是政府机构改革“化學反应”？机构改革“化学反应”总体上遵循着哪些组织结构及其运行的基本逻辑？

（一）何谓政府机构改革“化学反应”

“化学反应”指的是物质发生化学变化而产生性质、组成、结构与原来不同的新物质的过程。物质在发生“物理聚合”之后，不同物质的结构组成元素之间会发生相互作用与共同变化，并且通过新的“化学键”将各种物质组成元素紧密连接、融合在一起，形成新物质的稳定结构状态，从而完成物质的化学反应过程。

物质化学反应规律为本文研究政府机构改革“化学反应”提供了重要启示。完成了机构整合的“物理聚合”之后，政府机构改革“化学反应”应关注如下三个层面的含义：其一，机构改革“化学反应”建立在政府部门内部结构及其组成元素的基础上，应积极探明政府部门内部结构及其组成元素。机构改革遵循着结构与流程两条道路之间的辩证逻辑：结构关注的是元素之间的关系问题，为流程和功能设定基本的排列组合;流程关注过程和组织运行，能够为结构的形成与发展提供资源。因此，政府机构改革“化学反应”首先是一个结构问题。从实践情况来看，政府部门内部结构元素主要包括领导班子成员、内设机构等，其中的领导班子成员是政府机构改革的首当其冲者，内设机构设置也会随着部门职能的整合进行优化。其二，部门内部组成要素之间发生相互联系的共同变化，部门内设机构在相互制约与依存的关系中实现各自的职能优化。内设机构以静态的职能配置为基础，在行使职能的过程中会与其他内设机构发生关联，从而形成相互制约与依存的动态运行机制，而“化学反应”恰恰发生在这种动态的运行机制当中。其三，部门内设机构之间应形成有效的职能协同与深度融合，使得机构的运作方式、机构内部各要素的配置以及相互关系都形成新的稳定状态。政府机构改革“化学反应”就是在促成内设机构与其他主体之间新的制约与依存关系后，在组织运行的过程中形成彼此之间稳定而有效的衔接、协同、融合。在此基础上，改革后的机构在性质与功能上才能发生改变，部门内部职能划分与相互联系更加合理，机构在动态运行上更加具有效能，更能体现公平性与民主性。

（二）政府机构改革“化学反应”结构逻辑的分析框架

对政府机构改革“化学反应”进行分析，应该明确政府部门的组织结构及其内部元素之间的关系框架（如图1所示）。笔者对H省37个省直单位（包括H省政府办公厅、政府组成部门、政府直属机构、政府直属特设机构）的内设机构进行综合考察后看到，除领导班子以外，每个政府部门的结构元素主要包括两类内设机构，即业务类内设机构和辅助类内设机构，这体现着组织内部直线职能和参谋职能相区分的组织规律。业务类内设机构主要负责处理部门内与机构职能息息相关的各种业务，直接与部门服务或管理的对象相关联，制定与业务相关的各项制度并监督实施。辅助类内设机构主要为领导班子服务，起参谋、协助作用，对业务类内设机构的工作进行监督、协调、综合或服务。

其中，业务类内设机构依据各部门职能细分而设置与配备，辅助类内设机构可以根据工作性质不同划分为如下三类（具体设置情况如表1所示）：一是决策支持类内设机构，主要负责机关内部政策研究、起草重要文件文稿、规划制定、信息处理等决策支持性工作;二是管理服务类内设机构，主要负责机关内部的行政服务、机关管理等工作;三是监督类内设机构、纪委派驻机构，其主要职能是对部门管辖范围内的各项工作进行监督，以提升工作效率、保障各项政策的落实、预防与惩治腐败。需作出特殊说明的是，纪委派驻机构的性质并不属于内设机构，而是隶属于纪委、独立于部门的反腐败机构。但是，由于纪委派驻机构驻在部门工作，是部门内部组织良性运行的关键力量之一，因此本文将其与监督类内设机构一同讨论。

以上述结构元素为基础，政府部门内部存在着结构元素之间如下两个方面的“化学反应”逻辑：一是基于内设机构职能优化的结构元素制约共变逻辑。“‘结构’是一个完整的整体，它虽然由许多元素组成，但这些元素间是紧密相互制约的，以致其中的任何一个都无法独自发生变化。”〔7〕80各元素之间通过互相影响的共同变化来实现事物结构性质的转化，即实现结构的“化学反应”。政府部门内设机构处于纵向与横向的两种制约共变关系当中：从纵向看，领导班子与内设机构的权力此消彼长、相互制约，内设机构职能优化相应带来领导班子权责的变化，进而带来部门组织中纵向关系上的变化，促成部门结构转化、性质转变和功能优化的“化学反应”;从横向看，辅助类内设机构与业务类内设机构均需进行自身的职能优化，将各自的职能与优势限定在合理范围内，形成二者之间的良性关联与制约。二是基于内设机构职能协同的结构元素深度融合逻辑。结构元素之间只有形成稳定的相互协同关系与深度融合，才能在化学反应的基础上形成稳定的、具有约束性的物质新结构。政府机构改革“化学反应”同样需要内设机构之间形成深度融合状态，这主要基于内设机构之间的职能协同。辅助类内设机构与业务类内设机构之间的职能协同逻辑，根源于二者之间存在着潜在的冲突性：辅助类内设机构的性质本质上是组织领导者的参谋助手而非实际控制者，但是“帮助和控制的界限常被打破，‘纯参谋’作用常掺杂着发布命令和提供建议的成分，甚至辅助单位的明显谦虚也会被认为是权力的运用”〔8〕106，从而牺牲业务类内设机构的自主性。然而，如果辅助类内设机构缺乏相应的控制手段，其建议也往往难以被业务类内设机构真正接受。此外，领导班子与内设机构之间需要等级型职能协同，单个内设机构之间同样需要平行的职能协同。

二、结构元素制约共变逻辑：部门内设机构的职能优化

政府机构改革“化学反应”，一部分任务就是通过纵向上领导班子与内设机构之间的职能制约共变、横向上两类内设机构之间的职能制约共变，形成内设机构较为清晰的职能界定，形成纵向与横向的制约关系，实现部门内部职能结构的平衡与稳定。我国政府机构改革和职责体系建设更重视组织横向之间的关系优化，而纵向的组织层级之间职能关系并未同步得到优化〔9〕。即使在对机构横向关系较为重视的情况下，也并未对政府部门内设机构之间的横向关系予以足够考察。

（一）内设机构职能自主性：结构元素纵向制约共变逻辑

在组织结构的纵向关系中，下级自主性是一个重要维度。自主性是指组织内的人员在何种程度上需要将决策向更高级别汇报，高层管理者何種程度上将一些事务决策权下放给下属。在部门的直线职能制组织结构中，内设机构的自主性与领导班子的监控反映着二者之间的纵向制约共变关系。这种纵向制约共变关系主要体现在如下两个方面：

1.基于部门内设机构正式自主性的纵向制约共变关系。内设机构获得的由法律明确设定的正式自主性并不强，在法律地位上仅为领导班子的辅助机构。一般而言，部门内设机构除办公厅外不能对外正式行文，无行政主体资格和民事主体资格，不能以自己的名义作出行政行为。内设机构只有得到法律法规的授权才具备行政主体资格和民事主体资格，例如，H省市场监督管理局的内设机构——标准化处，由于获得《地方标准管理办法》授予的对地方标准起草中的调查分析、论证、意见征集等职责，才可以用自身名义就上述工作内容对外发布通知，具备相应工作的正式自主权。

对业务类内设机构的正式自主性进行严格限制有其积极意义，可以将政府部门内部大部分事务的最终决定权统一归属部门领导班子，使政府部门的行政行为更具统一性、权威性，防止产生内设机构行政行为脱离部门控制、相互扯皮打架等问题。同时，业务类内设机构正式自主性不足也容易产生相应的负面问题，大大减弱部门纵向上的制约关系。主要体现为：一是从制度安排上强化权力集中结构，加重首长负责制的行政集权体制与中国历史传统中的官僚文化相互叠加;二是由于部门领导班子成员并不能成为每一个内设机构职能领域内的专家，外行管内行问题难以避免;三是从H省各部门权力清单中的数百项权力来看，这些具体行政行为的最终决定必须留有领导审批环节和时限，即使最终审核毫无悬念与修改必要的情况下亦是如此，从而影响行政效率。在机构与职能整合形成大部门的情况下，部门内设机构数量增加，这些问题会得到进一步强化。

2.基于部门内设机构事实自主性的纵向制约共变关系。在正式自主性不足的同时，内设机构则拥有较强的“事实自主性”。例如：内设机构具有领导班子决定事项的“承办权”，将领导班子的宏观行为意向进行具体化、操作化;内设机构对政策制定的“建议权”，部门领导成员不便对其合理化建议进行否定;内设机构具有具体行政行为的“前定权”，在领导班子成员最终决定的前置环节具有重要影响力;部门领导班子及其成员的管理幅度较大，其控制能力无法遍及内设机构的所有事务，客观上为内设机构提供了自主性空间;在一些专业性较强的领域，业务类内设机构通过在事实上垄断技术专长对信息进行筛选，影响部门领导的决策，并具有在政策执行过程中对领导意志进行过滤的空间。

应当承认，内设机构在事实上具备的自主性具有合理性，能够对领导班子及其成员客观上产生自下而上的制约作用，在客观上能够缓解部门权力过于集中的结构弊端。但是，如果内设机构专业化水平高、事实自主权大，不易被领导班子、其他内设机构以及外部非专业人员监督，那么政府权力部门化的趋势就会向内设机构蔓延，造成政策歪曲执行、形式主义、“处长治国”、政策“中梗阻”等问题。李克强总理也曾对此进行过批评，认为领导层讨论通过的政策在处长层面被卡住，是程序上的颠倒〔10〕。因此，应当通过内设机构事实自主权的规范化，理顺部门内部的纵向职能关系，实现政府机构“化学反应”的目标。同时，内设机构事实自主权的规范化，还需要各种辅助类内设机构分别在决策、监督、管理过程中，发挥对其他内设机构的制约作用。

（二）两类内设机构相互制约：结构元素横向制约共变逻辑

在横向上，辅助类内设机构与业务类内设机构之间是一种相互制约的结构共变关系。一方面，由于业务类内设机构往往从自身的局部专业职能出发看待问题，并且可能利用业务活动掌握的资源对组织高层领导产生抵制，因此辅助类机构需发挥整体研究、辅助与控制、密切联系部门领导等作用，对业务类内设机构形成有效制约。另一方面，业务类内设机构凭借自身的信息优势、业务活动直接作用优势、资源优势、声誉和影响力优势，可以对辅助类内设机构的政策建议和监督检查形成反向约束。在当前辅助类内设机构职能相对弱化的背景下，在这种横向的制约共变关系中更应着重强化辅助类内设机构的职能。主要表现为如下三类辅助类内设机构的制约作用及职能强化诉求：

1.决策支持类内设机构的政策制约作用及职能强化诉求。从H省各部门来看，普遍存在决策支持类内设机构与职能弱化的情况。主要表现在：以政策研究为主责的内设机构配置率较低，大多数的部门将政策研究职能分散到法规处、办公室、规划处等内设机构，或者仅仅被赋予“写材料”的职能，甚至有的部门在内设机构设置上遗忘政策研究职能;对部门决策起到重要支持作用的信息搜集与处理职能并未引起足够重视，仅19%的部门成立信息处或信息中心，大多数部门将信息搜集与处理职能置于办公室中，甚至无法保证有一名专职信息员;与此相类似，大多数部门政策过程中的政策评估与跟踪、发展规划及其实施、意见搜集、决策听证等职能并未得到应有的重视。

决策支持类内设机构弱化，造成了两个方面的组织内部运行问题：一是部门内部决策支持机构无法对部门重大决策形成可靠的决策信息基础、建议支持机制与决策咨询路径，在公共事务管理专业化、精细化的背景下缺少部门内部专业化的政策建議力量，对领导班子、其他内设机构都无法形成政策影响力和约束力。二是决策支持类内设机构与领导班子、其他内设机构之间的联系纽带被弱化，决策支持类内设机构并未真正融入部门内部运行过程当中。这样，部门内部的决策辅助者与领导成员在信息占有、时间约束、行动逻辑等方面调和难度较大，构成了“专家—决策者非协同行动”〔11〕状况。因此，提高决策支持类内设机构的专业化水平、优化决策支持类内设机构的职能，是政府机构“化学反应”的重要内涵。

2.管理服务类内设机构的管理制约作用及职能强化诉求。办公室、财务处、人事处等管理服务类内设机构具有部门内部的综合管理与协调职能，对部门内部结构元素融合发挥着不可替代的作用。从H省各部门的情况来看，现有的政府组织机制并未赋予管理服务类机构充分的协调职权。例如：仅有两个部门设立了综合协调处，专司部门内部的综合协调事务;未设立综合协调处的部门，办公室本应具有综合协调职能，但实际上它们更多地只是承担一些机关办文办会、日常督促、政务公开、信访接待、保密保卫、行政后勤等日常管理工作，其综合管理和业务整合的功能并未得到有效发挥，甚至有的部门在对办公室的职能配置中未提及综合协调。办公室、财务处等部门承担的机关事务管理与服务职能制度化程度有待提高，制度供给数量不够、权威性不足，不能对其他内设机构的正常运行、自身建设管理与保障、机关运行成本控制等形成有效的约束〔12〕。

3.监督类内设机构、纪委派驻机构的监督制约作用及职能强化诉求。综合监督、机关纪委等部门内部监督机构，其作用是辅助领导班子对内设机构政策执行的过程与结果进行监督，并对部门内部的各种违法违规行为进行诫勉与惩处。纪委派驻机构（非内设机构）既具有纪委分支机构的监督权威，又能够发挥熟悉政府部门业务活动的优势，增强了部门内部监督的独立性和便利性。然而，从H省各部门的实际情况来看，部门机关虽然成立了机关纪委、综合监督处等内设监督类机构，但其独立性还有待提高、机构地位仍然相对弱势、监督作用尚未充分显现。各部门的纪委派驻机构已设立至少四年，机构独立性和监督效能得到提高。但派驻机构的监督标准尚未系统化、明确化，干部在纪委与派驻机构两个机构中的发展空间均感到不容乐观，派驻机构因参加部门的议事协调机构可能成为部门“挡箭牌”，获得的部门业务信息仍然难以满足监督工作需要，这些问题都制约着派驻机构监督效能的提高。合理设定与强化监督类内设机构、纪委派驻机构的职能，是促进部门内部权力制约的关键环节，由此促使部门内设机构组织运行朝着廉洁高效的方向发生共变。

三、结构元素深度融合逻辑：部门内设机构的职能协同

通过机构整合，政府各行业领域“统一决策权”初步形成，大大缓解了部门间协同的压力。然而，“组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性”〔13〕195。并且，部门间的职能整合与协同取得一定成效后，部门领导职数、内设机构设置数量膨胀，领导之间、内设机构之间的职能协同压力随之增大〔14〕234-239。由此决定政府机构改革“化学反应”遵循结构元素之间深度融合逻辑，表现出内设机构纵向与横向的职能协同诉求。

（一）辅助类内设机构与业务类内设机构之间的职能协同诉求

辅助类内设机构与业务类内设机构的划分虽然是组织管理职能日益专门化的结果，但这种划分也会带来这两类内设机构之间的职能交叉。管理人员对业务活动的影响力职能本来属于内设业务机构职能，但是由于利用辅助类内设机构专门知识、采取部门统一行动等需要，辅助类内设机构也就会拥有这些本身属于业务机构的职能〔15〕64-65，从H省各部门来看正是如此。例如：综合监督处除监督政策落实外还承担一些市场监管等业务职能，办公室承担个别非常规性的综合业务工作，政策法规处承担行政体制改革和专门行政审批机构的系列工作，等等。因此，辅助类内设机构与业务类内设机构也会面临业务工作的协调需求。

除此之外，两类内设机构在组织运行过程中同样需要进行职能协同。具体表现在：一是当面临某些牵扯到多种内设机构共同完成的特殊任务、政策制定、制度设计时，很容易因为对各自职能不熟悉或部门利益的牵扯，导致不同类型内设机构之间职能相互碰撞;二是管理服务类内设机构作为领导班子及其成员的辅助机构，对业务类内设机构相关业务进行综合协调、上传下达、信息汇总，因此办公室、政策法规、体制改革等辅助类内设机构就会与业务类内设机构产生职能衔接与协同需求;三是监督类内设机构需要对其他机构的政策执行效果以及违规行为进行监控，因此就需要在保持相对独立的基础上审视、检查、督促各业务机构的工作，需要与各类内设机构就相关问题进行有效协同。

（二）业务类内设机构之间的职能协同诉求

业务类内设机构之间的职能协同诉求，主要来自于如下两个方面的问题：一是实践中的政府部门在对各业务类内设机构具体划分职能时，或多或少存在职能重叠与交叉的情况，这是由组织职能交叉属性决定的，是难以完全避免的。例如，H省文化和旅游厅的旅游推进处和产业发展处职能差异较为明显，分别设立这样的两个内设机构也是合理的。但这两个内设机构都具有一定的旅游产业发展职能，由此产生的职能交叉问题更多地应依靠两个内设机构之间的职能协同来解决，而未必需要进行内设机构合并。二是部门机构合并或整合时，原来各部门的业务类内设机构往往被“拼凑”起来，改革后的部门领导班子成员、内设机构数量大大增多，原来部门之间职能交叉、职能不清的外部矛盾转移到部门内部，业务类内设机构职能协同的压力和难度都随之加大。这种情况在H省新组建的市场监督管理局中表现得比较明显。该局领导班子成员达到18名之多，其中实职领导成员9名，总工程师、巡视员共9名;内设机构数量达到27个。机构改革前的工商、食品、质监等各部门内设机构虽然在改革后有所整合，但知识产权职能仍分散在3个处，食品监管职能分散在5个处，不正当竞争管理职能分散在3个处，职能配置仍然显得分散、交叉。在这种情况下，如果组织内部协同不到位、组织运作不流畅、内部推诿扯皮情况频繁，部门就需要投入更多的资源来进行内部机构事务综合管理。

（三）辅助类内设机构之间的职能协同诉求

三种辅助类内设机构辅助领导班子履行部门决策、组织控制的职能，实际上是将组织的监督、决策、控制职能在横向上的分散化，是一种横向分权的组织结构设计模式。这将给部门内部运行带来两个方面的结构性影响：一方面，行政決策、组织控制与监督的职能被分散到内设机构中，就会导致这些辅助类内设机构部分职能的重叠与交叉，辅助类内设机构之间协同机制的重要性由此得以凸显。另一方面，部门内部监督、决策支持等辅助职能和权力也越来越得到加强，承载这些职能的机构种类和数量也不断增加，并且这些辅助类内设机构都需要更多的相对独立性，辅助类内设机构之间职能协同的难度也随之加大。表1中所列的H省各部门设立的辅助类内设机构，在实践中往往称之为“综合处室”，顾名思义可知这些机构行使综合管理、协调、决策、监督等职能。然而，目的在于促进职能综合性的机构在设置上呈现出分散性，各部门虽然并未全部设置表1中所列机构，但每个部门辅助类内设机构职能协同的需求都是比较庞大的，这就为组织带来了更多的职能协同任务。

（四）领导班子对内设机构进行等级型协同的诉求

由于内设机构同样具有自身的部门利益，各内设机构的人、财、物资源往往较难形成有效联动，这就呼吁形成一个可以实现利益整合、科学民主、公平公正的大部门内领导班子统一行使的决策权、监控权，形成依赖于领导班子的等级型协同权。这首先是因为，“纵向干预在中国是促进协作机制深化发展的必要因素，它能够强化参与者间的横向互动，而非只是自发协作动机不足时的补充”〔16〕。这种自上而下的等级型协调方式可以利用层级结构发挥监督、协调、指挥的作用，更有效率地统一组织力量，重塑内设机构之间的协作意愿，基于制度建立起内设机构之间稳定的信任关系，提供必要的合作资源与协同能力支持，化解部门内设机构之间利益的矛盾冲突。第二个原因是，等级型协同追求纵向等级间达成共识，这种等级间共识依赖于上级决策的合理性、下级执行的可操作性、上下级之间的交换机制，能够在纵向上对委托—代理结构与压力型体制形成有益补充。

另外，实践中普遍实行的分管副职分工惯例，也为部门内部领导班子的统一协同带来挑战。从目前流行的部门副职分工安排策略来看，他们的分工往往以内设机构任务、资源的多寡为主要考虑因素，并不是按照职能类别进行分管，以保证部门领导副职的分管职责大体均衡。这就造成了同一位副职领导分管的内设机构间职能关联度不大，同一职能领域的多个内设机构由不同的副职分管。例如，各地卫健委副职领导的分管部门往往交叉涉及卫生、计生、食品安全等不同领域，食品安全、计生等本属同一类职能的内设机构又由不同的副职领导分管。因此，本来负责职能协同的分管领导，同样需要他们之间的职能协同。

四、内设机构视角下政府机构改革“化学反应”的推进策略

在明确政府部门内部结构元素的基础上，应当着眼于部门内设机构，遵循结构元素制约共变逻辑、深度融合逻辑，实现部门内设机构的职能优化与协同，在政府部门内部的整体结构中推进政府机构改革发生“化学反应”。内设机构视角下推进政府机构改革“化学反应”，应基于组织机构载体的机制建构，整体作出政府内部结构元素相互连接与协同的结构性安排。

（一）推进政府部门内设机构的职能优化

根据政府机构改革“化学反应”的结构元素制约共变逻辑，应采取如下四个方面的内设机构职能优化策略。

1.推进内设机构职能自主性的规范化，进一步细化、具体化“三定”规定中的内设机构职能。完善部门内部的正式授权机制，以审批专用章、财务专用章、处罚专用章、征用专用章等形式为内设机构授予相关事项的最终决定权，并通过内设机构权力清单的形式加以明确界定，相关事项范围内的常规性职权由内设机构自主行使，不需向领导班子汇报、审批。以部门权力清单制度为基础，认真研究制定部门各项行政权力运行流程中的内设机构职能，发挥权力清单和权力运行流程在组织纵向关系上分配职能的作用。逐步建立完备的岗位说明书，明确规定内设机构各级工作人员的岗位决策职能，并将岗位决策职能与岗位绩效评价紧密结合起来，发挥岗位职能说明书的组织设计功能。在内设机构政策草拟过程中，建立健全社会力量制度化参与的机制与平台，规范社会力量在专业知识、民意反馈、技术平台等方面对内设机构的支持作用。

2.优化监督类内设机构和纪委派驻机构职能，配齐行政投诉、绩效评估、责任追究等内设机构或相关职能，通过决策程序监督、合法性审查、决策效果评估、绩效监管等机制进行政策监督。强化纪委派驻纪检组对派驻部门党组提出廉政意见的职能，并具体履行廉政风险点研判、廉政制度建设建议、督促驻在部门党组整改、接受重大决策与大额资金使用过程中的廉政举报等职能;强化内设审计机构或财务机构的审计职能，加强对可能存在廉政风险的内设机构进行内部审计的职责;优化配置纪委派驻机构对中层以上干部的问责职能强化机关纪委对普通干部的问责职能，重视综合监督处室对政策执行不力问题的问责职能，详细规定问责主体、内容、流程与方法。

3.优化决策支持类内设机构职能，强化政策研究、政策法规、政策评估、信息搜集与处理、综合协调、发展规划、对外联络、听证等决策支持类内设机构设置或职能配置。提升政府部门内部决策支持机构人员的学历层次、研究素质与能力，形成内设政策研究机构调研的方法、步骤等指导标准;健全决策咨询程序、决策方案拟订程序等制度，切实履行决策支持类内设机构的政策合法性审查职能;强化部门内部信息管理职能，健全部门决策过程中的信息搜集、报送、处理和采纳机制;加强信息系统的整合和互动信息的搜寻，建立部门内部业务流程集合系统，建立部门内部协同的信息互动平台，在内设机构之间通过内外网实现信息网络互联互通、信息交换共享，实现业务办理过程留痕化管理。

4.优化管理服务类内设机构职能，发挥内设财务机构的资源调配中枢作用。以后勤服务社会化等方式发挥机关经费管理中的市场化机制作用，建设机关内部经费管理信息平台，为交通、会议、乘车、调研、访谈等各种“元动作”（不同类型机关运行所必须开展的共同活动）制定机关经费管理标准，达到机关运行经费管理职能优化重塑的目标〔17〕。基于内设机构各岗位职责建立机关经费绩效考核机制，切实履行管理服务类内设机构的绩效标准设定、结果评估与鉴定等业务控制职能;强化管理服务类内设机构的目标审查与目标管理机制，在充分吸收业务类内设机构及其人员意见的基础上设定合理的业务目标。

（二）推进政府部门内设机构的职能协同

政府机构改革“化学反应”的最后一步，就是理顺内设机构之间、内设机构与部门领导之间的职能协同，达成结构元素之间相互融合、相互促进的稳定形态。

1.促进业务类内设机构与辅助类内设机构之间的职能协同。建立业务机构定期向纪委派驻机构汇报预算执行情况、督查事项要求执行情况等制度，建立针对业务类内设机构的纪检监察专员制度，强化对纪委派驻机构人员的部门相关业务培训，促进业务类与监督类内设机构、纪委派驻机构之间的信息交流与沟通;建立更具业务针对性的决策支持团队人才选拔机制、培训培养机制，鼓励决策支持机构人员参加业务实践，鼓励业务实践人员加入政策研究团队，促进业务机构人员与决策支持机构人员直接对接，为决策支持人员尽量提供政策研究所需业务资料，以促进业务类与决策支持类内设机构之间的职能协同;建立业务类内设机构与管理服务类内设机构之间的人员定期轮岗交流制度、意见双向反馈机制、绩效结果双向评价机制，以促进业务类与管理服务类内设机构之间的相互理解与职能协同。

2.促进业务类内设机构之间的职能协同。完善部门内临时工作小组制度，具体包括：设置临时工作小组的组建方式、权责分配、注意事项与阶段性目标，构建和完善小组内部的沟通机制与信任机制;建立并完善内设机构间联席会议、工作组等机制，详细规定联席会议或工作组的牵头机构、成员机构确立方式，明确牵头机构、成员机构的具体职能配置与联络员设置的方式，定期召开成员机构间例会，建立业务信息通报制度;完善联席会议或任务组的牵头内设机构及其职能协同机制，明确牵头内设机构的职能、成员内设机构的工作重点与配合方式，赋予牵头内设机构对各成员内设机构参与协同过程的贡献认定职能，完善成员内设机构对牵头内设机构的信息反馈机制;明确成员内设机构在事务的决策、执行、监督各环节中的具体职能，通过人员与业务的融合推进政府机关内部的“化学反应”〔18〕;完善内设机构的行政协助制度，以规范性文件的方式规定各内设机构的行政协助责任与义务，完善行政协助的启动、流程、费用、争议及处理等多方面的程序与机制〔19〕250。

3.促进辅助类内设机构之间的职能协同。在决策支持方面，以部门重大政策草拟过程为依托，建立办公室、政策研究、法律法规、体制改革等内设机构之间的工作小組、协商研判、调查研究等机制，建立整合化的档案存放调取、信息收集、合法性论证、政策效果评价等机制。在内部监督方面，形成纪委派驻机构（非内设机构）、综合监督机构、机关党委、机关纪委的监督合力，强化人事处、财务处对监督类内设机构的职能配合，制定定期监督与专项监督制度。在管理服务方面，赋予业务类内设机构建立管理服务协同机制的职能，由与业务直接相关的内设机构根据业务需要，发起包括办公室、人事、财务、政策法规等内设机构在内的联席会议，成立工作小组。

4.促进领导班子与内设机构之间的等级型协同。健全部门内部“领导小组”工作机制，建立领导小组具体运行的规章制度，促进部门内部领导小组的“机构设置制度化、机构运行程序化、机构职能规范化、机构权力法治化”〔20〕;建立健全部门内部的等级间协商沟通机制，寻求部门内部的层级间共识;建立基于业务领域的分管领导等级协同机制，按照内设机构的类型、业务领域相似性进行副职领导的分管职责分配，保证每一种辅助类内设机构均由同一位副职领导分管，每一类业务领域的内设机构亦由同一位副职领导分管，以更有利于在副职领导层面实现部门内部同类职能的统一指挥。

综上所述，在进行政府机构与职能整合的外延式改革的同时，应加强政府机构的内涵建设，实现政府机构改革的“化学反应”。在物质化学反应普遍结构规律的启发下，应遵循政府部门内部结构元素纵向、横向制约共变的逻辑，推进部门内设机构的职能优化;按照政府部门内部结构元素纵向、横向深度融合的逻辑，推进部门内设机构之间的职能协同。通过这样的部门内设机构职能优化与协同，在纵向、横向两个方面实现政府部门内部结构元素的有效衔接与深度融合，才能真正巩固机构改革成果，提升政府机构的治理效能。

参考文献：

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〔5〕逯鹰.运用工业互联网思维推动政府流程再造以新思路做好机构改革“后半篇文章”〔J〕.中国机构改革与管理，2021（09）：19-21.

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