我国农村土地流转制度的功能检视及其改革路径

彭小霞

〔摘要〕我国土地流转制度的功能发展变迁与其制度的逐渐完善是同步进行的。当前我国农村土地流转制度的功能异变主要体现在农民合法权益受损、农业生态环境遭到破坏、乡村治理难度加大等方面。分析其原因，主要有农村土地流转法律规范存在不足、土地流转监督管理机制不健全以及土地流转配套制度不完善。未来我国农村土地流转制度改革的功能目标，应突出农村土地流转制度保障农民合法权益的功能、重视农村土地流转制度促进农业生态安全的功能以及发挥农村土地流转制度推动乡村有效治理的功能。为此，应从完善以保障农民合法权益为出发点的农村土地流转法律规范体系、建立以促进农业生态安全为切入点的农村土地流转监管机制、健全以推动乡村有效治理为落脚点的农村土地流转配套制度等方面探索符合我国未来发展需求的农村土地流转制度。

〔关键词〕农村土地流转制度，农民合法权益，农业生态安全，乡村有效治理

〔中图分类号〕F061.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2022）01-0120-09

随着市场经济的发展和城市化的推进，我国农民的生产生活方式以及对土地的经营方式都随之发生了巨大的改变，而土地作为一种资源和生产要素，迫切需要进行合理流动和优化配置。我国农村土地经营权流转早在政策之前即有先例，许多农村地区根据本地实际情况对土地流转进行了形式多样的实践探索。2003年，《农村土地承包法》的出台，标志着我国土地承包经营流转制度在法律上正式确立。土地经营权流转制度的建立，使传统碎片化的经营方式向集约化经营模式升级换代，提高了农地使用效率，为农民收益带来实质性的提升。然而土地流转制度在运行中产生积极社会效果的同时，一些地方实施的不科学不规范也带来了功能的异变，不仅消解了土地流转制度的预期社会效果，还阻碍了农村土地流转的改革和发展进程，更不利于乡村振兴战略目标的实现。现阶段关于农村土地流转制度的研究在不断深入，但学者们的研究主要聚焦于土地流转制度立法存在的问题及其完善对策方面，而对于农村土地流转制度的功能异变问题则缺乏相应的关注。因此，深入审视土地流转制度的功能，阐述其在实践中发生的功能异变表现及其成因，在此基础上分析未来我国对农村土地流转制度改革的功能目标及其改革路径，有着重要的理论价值和实践意义。

一、我国农村土地流转制度的功能发展变迁

我国农村土地流转制度的发展经历了土地流转制度的禁止阶段（1978—1987年）、土地流转制度的逐步确立阶段（1988—2002年）、土地流转制度的逐渐完善阶段（2003年至今）。从其发展历程来看，我国农村土地流转制度的设立过程是循序渐进的，总体趋势是从绝对禁止逐步向完全允许转变，经历了突破、磨合、转型、发展的变革过程。从实践过程来看，我国土地流转制度是随着其功能的逐步外显而不断推动和完善的。换言之，土地流转制度的功能发展变迁与其制度的逐渐完善是同步进行的〔1〕。从制度变迁的动力来看，我国农村土地流转制度的发展是国家发展战略在土地领域的“映射”，不同时期的土地流转制度体现了显著的服务国家发展战略的功能，更确切地说是以农村社会发展内在需要为主要动因推动的制度变革。具体而言，1978—1987年之间，我国将重工业优先发展战略调整为经济高速度增长战略，由于这一时期政府可以通过农村土地征收满足城市建设的需要，而家庭联产承包责任制对农业生产力的推动作用不断显现，這在很大程度上实现了土地制度服务于经济高增长的功能，所以这一时期国家对土地流转的政策总体上是禁止的，土地流转制度的功能未能很充分体现出来。然而，这一阶段土地制度的实施伴随着土地征收制度的推进所带来的种种弊端、农地分散经营带来的劳动生产率低下、农地承包与农民工的权利保障之间的矛盾加剧等问题。基于此，从1988年开始，土地流转制度在我国农村通过法律和政策共同推动的方式逐步确立起来。这一时期，土地流转制度的实施，不仅提升了农业整体效益，而且使农民成为自由劳动者，其收入显著提高，土地流转制度促进农民增收和农业增效的功能逐步显现。党的十八大以来，我国逐步将“快”字当头的经济高速增长战略调整为“好”字当头的经济高质量发展战略。随后，党的十九大进一步提出消除城乡区域发展差距成为解决我国“不平衡、不充分”发展问题的关键。这种发展战略的调整内在地要求农村土地流转制度进行进一步的改革，土地流转方式的多元化、耕地和宅基地的“三权分置”、集体建设用地市场化流转等就是在这种战略调整中形成的。在这一阶段土地流转制度的调整中，土地流转制度的功能发生了转换，从着眼于农民和农业开始更为关注农村社会，其功能更多地体现在推动我国的城镇化进程、实现城乡一体化战略和乡村振兴战略层面。总之，我国农村土地流转制度的发展以不断实现农村经济发展和社会主义市场经济深度融合为目标指引，以不断适应农村社会发展的需要为总体方向。从根本上说，我国农村土地流转制度的发展体现了其改革的功能是服务于“三农”问题的有效解决。

二、当前我国农村土地流转制度出现的功能异变及其成因

农村土地流转制度作为促进农民增收、提高农村土地资源利用效率以及促进农村经济发展的有效制度安排，已为我国农村在不同历史时期的土地流转制度改革的实践所证明。然而，不可否认，一些地方的土地流转背离制度设计的初衷，不但无法发挥该制度应有的功能，甚至可能带来一些负面影响。

（一）一些地方土地流转制度的功能异变表现

我国农村土地流转制度从作用于农民、农业和农村的角度，其功能异变主要体现在农民合法权益受损、农业生态环境遭到破坏、乡村治理难度加大这三个层面。

1.流转过程不规范，农民合法权益受损。农村土地流转制度的核心要义在于农民拥有土地承包权，将经营权分置出去给更有效率的经营者，实现效益最大化。提高农民收入，保障农民合法权益既是该制度设计的初衷，也是该制度运行所要实现的根本目标。然而，一些地方农村土地流转制度在实施中使农民的合法权益频频受损，主要体现为：

首先，土地流转租金偏低，农民收益权受损。由于农村土地流转制度对土地流转价格没有明确规定，实践中大多是以当时的土地产出效益为标准确立固定的农地流转价格，土地流转价格一旦确立之后基本不再调整，农民的土地流转收益没有随着经济的发展不断提高，农民的长远收益会减损〔2〕。同时，由于农业经营面临着制度、技术和市场等多重风险，土地经营者在经营状况较差时，会出现拖欠农户租金的情形，农民的土地流转收益无法保证。

其次，土地流转中农民的自主权、参与权受侵犯。由于缺乏对村集体在土地流转中的违法违规行为的制度约束，一些基层干部在未征得农民同意的前提下强制流转土地;还有部分村干部为谋取私利与承租者恶意串通，虚假招标或在投标中隐瞒重要信息，暗箱操作，村民对土地流入方的经营情况、土地流转的价格和补偿金额、土地流转用途等方面都面临信息不对称的问题。农民无法参与到土地流转的决策过程中，其参与权、监督权难以有效行使，导致农民流转土地的意愿较低，土地流转中的维权抗争行为屡屡发生。

再次，土地流转后部分农民陷入生存危机。土地对于农民而言是安身立命的根本，经营农业的收入保障农民生存权，也为失业的农民工提供就业保障。农地流转后，以务农为生的农民事实上是一种隐性失业状态，尤其是当前农民的失业救济体系不完善，对文化素质不高、生存技能欠缺的农户而言，土地流转后他们很难获得再次就业的机会，土地流转会使其面临失业风险。从实践来看，土地流转的时间周期一般较长，农户在较长时期无法耕种土地，而进城农民工一般工资水平较低、就业稳定性较差、维权渠道不畅，这就造成了农户往往陷入回村无地可种、进城又难以立足的尴尬境地，从而出现生存危机。

土地流转制度实施中出现的一些损害农民合法权益的现象，不仅偏离了该制度制定的初衷，也带来了消极的社会影响。据调查显示，目前农民土地流转维权事件占农村群体性维权事件总量的65%以上〔3〕，不利于农村社会的稳定与发展。

2.农地“非农化”“非粮化”苗头显现，农业生态环境遭到破坏。毋庸置疑，农村土地流转制度的实施有利于促进农业规模化经营，提高农业生产率。然而，必须看到，农村土地流转在提高经济效益的同时，也对农业生态环境带来了负面影响。

一方面，在土地流转制度的推动与引导下，农村土地向具有现代化经营管理能力的新型经营主体流转的比重不断增加。不可否认，在土地的各种用途中，用于工商业、房地产开发的收益远远高于农业用途所能带来的收益，因而土地经营者更愿意将流转来的土地用于非农业用途中，农村土地流转的“非农化”问题便越来越突出。从实践来看，许多农业企业在流转农民的土地后，为了在短期内获得更高的利润，在农业园区违规占用耕地建设商品住宅或直接在耕地上违法建设非农设施，这些违规使用土地的行为改变了农地的土壤结构，破坏了流转土地的生态环境。在流转合同到期后，这些被严重非农化利用的农地难以再恢复到农业用途。更为严重的是，由于生态系统的整体性属性，土地的非农化还会带来一系列的连锁反应，不仅会改变流转土地的周边生态环境，也会使农民对相邻土地形成升值预期，从而粗放经营或抛荒土地〔4〕。换句话说，土地流转中的农地“非农化”对整体农业生态环境带来不利影响。

另一方面，为提高农业规模化经营的效益，土地经营者通常改变传统分散经营的多样化种植，取而代之的是实行单一作物连片大面积种植，而且原来的粮食作物也被能在短期内产生更高经济效益的经济作物所替换。据调查显示，在河南、山东、河北、安徽四大粮食主产区的土地流转“非粮化率”超过60%〔5〕，农地“非粮化”不仅会造成我国的粮食危机，也会使农业生物多样性发展受到威胁。与此同时，在农地的“非粮化”过程中，为提高单位面积产量，土地经营者更倾向于选择工业化、化学化农业生产方式。而大量的化肥、农药不仅破坏土壤有机质，一些有害物质还通过土壤表层、地表径流流入水资源中，造成水污染;同时大面积的机器化耕种，还造成土壤板结，不利于农作物的生长。总之，土地的过度利用，不符合耕地轮作休耕的内在要求，容易导致地力衰退，最终影响农业生态环境安全〔6〕。

3.乡村内部利益分化加剧，乡村治理难度加大。农村土地流转实质上是围绕着地权以及与之相关的资源在不同农村阶层之间的再分配过程，在此过程中，农村各阶层由于不同的利益需求必然会存在各种利益冲突。从这一角度分析，农村土地流转制度是保证土地利益在农村各阶层的公平分配所设置的规则体系〔7〕。因而，土地流转制度的运行，会调整农村的利益关系格局，进而对农村基层治理产生深远影响。一方面，农村土地流转制度的实施，催生了乡村土地利益的分化。随着土地的规模化经营，一批有着经营能力和种植技术的新土地精英开始崛起，新土地精英借助于外来资本，在利益的驱动下，有着进一步扩大土地流转规模的需求，而村集体为发展乡村经济，会尽力满足新土地精英和外来投资者的要求。无论是在土地增值收益的分配还是乡村政治权力的分享中，作为土地流出方的村民与新土地精英、土地经营企业、基层政治精英而言都处于弱势地位，土地流转制度的实施促使农村社会阶层分化。此外，在土地流转中，不仅随着土地占有面积的差异，农户收益差距在扩大;而且由于耕地、林地、荒地等不同的土地利用状态的补偿标准有梯度差，一些谈判能力强、头脑灵活的村民会通过改变土地的利用状态来提高与土地流入方谈判的筹码，从而获得更高的土地补偿费用，这种土地利益的分配差异造成同一区域村民土地流转补偿费用差别较大，加剧了村民的不公平感。总之，土地流转不仅在农村社会产生了新型土地精英、新型职业农民等新的利益群体，也使作为土地流出方的原著村民的利益进一步分化，由此在农村社会形成土地强支配能力阶层和弱支配能力阶层。这两大阶层内不同的利益主体有着更为复杂的利益诉求和利益纷争，对乡村治理的方式、手段和理念等提出了新的挑战。另一方面，农村土地流转制度的实施，在推动土地规模化经营的同时，释放了更多的农村自由劳动力，大量的农民进城务工，造成农村的空心化。受制于落户城市的艰难，我國农村人口向城市的转移仅仅是劳动年龄人口的迁移，年老和年少的非劳动人口留在农村，而精壮劳动力也只是进入城市阶段性就业。一旦这些精壮劳动力出现身体机能衰老、缺乏在城市就业的竞争力时，他们仍然返回农村，而留在农村的人口呈现无劳动能力人口比例过大的特征。依靠这些年迈体弱的无劳动能力人口从事土地经营，农村经济的萧条程度可想而知。农村严重的空心化现象给乡村治理的现代化带来了相当的难度。

（二）我国农村土地流转制度功能异变的成因

1.农村土地流转法律规范存在不足。近年来，国家为了规范农村土地流转出台了大量的法律法规和政策性文件，但总体来看，有关土地流转的立法在农民权益保护方面还是存在诸多不足，体现在：

一方面，在土地流转的立法形式方面，关于土地流转的专门性法律缺位。迄今为止，我国没有制定出台一部专门的《农村土地流转法》，有关土地流转的法律规范大多以某一章节或某些条款的形式散见于《土地管理法》《物权法》《土地承包法》以及大量的规范性文件。上述有关土地流转的法律规范体系中规范性文件和相关政策规定较多，使得土地流转的立法层次较低，从而影响土地流转的规范性实施;而且有关土地流转的法律规范在效力上存在参差不齐的问题，造成在农民权益保障上不同法律规范之间不衔接，甚至存在矛盾，土地流转的立法体系不协调，导致土地流转实践中有关农民的权益保障缺乏明确的法律依据〔8〕。

另一方面，在土地流转的立法内容方面，现行法律规范对土地流转中有关农民权益保障的重要事项上的规定不清晰。一是缺乏对土地流转的程序、流转双方的权利与义务、流转纠纷的处理等事项的明确规定，导致土地流转合同的规范性差、土地流转过程中较为随意，农民权利受到侵害的可能性较大;二是对农民集体的界定模糊，我国宪法规定农村土地属于集体所有，但相关法律对于“集体”的具体形式未作出统一而权威的解释，农地产权主体界定不清晰导致本来应由农民集体所行使的农地处置权由乡镇政府来行使，为某些乡镇政府不顾农民的意愿强制推动土地流转，以及为谋取不正当利益而强行干预土地流转过程提供了机会，而农村集体土地所有权被虚置还导致土地收益分配主体模糊，造成农民的农地流转收益流失;三是缺乏对流入方经营能力评估的规定，现行法律没有为经营者进入土地流转市场设立农业经营能力评估与证明的前置性的限制条件，这无疑会增加农民流转土地的风险，一旦流入方在土地的规模化经营中失败，必然给农民带来经济损失;四是缺乏土地流转收入增长的动态调整方面的规定，无法保障农民的土地流转长远收益。

2.土地流转监督管理机制不健全。我国农村土地流转中的农业生态环境被破坏，主要源于现行土地流转的监督管理机制不健全，难以有效防范土地流转中的环境问题。

首先，在监督管理的理念上，土地流转相关法律未确立“绿色发展”的理念。《农村土地承包法》在立法目标上的表述是“促进农业、农村经济发展和农村社会和谐”，立法目标上缺乏保护农业生态环境的规定，在制度上也就缺少对土地流转中环境问题监管的设定〔9〕;《土地管理法》虽然确立了切实保护耕地的立法目标，并通过土地用途管制、土地利用总体规划等制度对土地利用的环境问题进行规制，但在涉及土地流转的规定时，仅规定了土地流转的主体、方式、期限和保障措施等，未提及其中的生态环境保护问题，相应地导致土地流转中的环境监管缺失。此外，《物权法》关于土地流转的规定较为概括、缺乏可操作性，有关土地流转的内容、程序、立法目标不明确，也不涉及土地流转中的环境监管规定。

其次，在监督管理的主体上，土地流转监督部门众多，降低了管理效率。从土地政策看，有关法律文件虽然规定了各级生态环境主管部门与相关部门共同对土地资源利用进行监管，但主管部门一多就容易出现“均管、均不愿管”的倾向，产生管控主体不明确的问题。在监管的过程中，各管理机构还会为维护部门利益各自为政，出现政出多门、推诿扯皮的问题，既背离农地生态保护整体性要求，更易形成公权力被部门分割、部门权力被利益支配的乱象。由于缺乏统一的协调机制，对于土地流转中环境问题的监管极易出现效率低下的结果，不仅无法预防土地流转中的环境问题，也难以对土地流转中破坏环境的行为形成有效震慑作用。

再次，在监督管理的内容上，一些地方政府为了拉动地方GDP的增长，盲目追求土地流转的经济效益，这使得基层政府为吸引工商资本参与土地流转出台了多种优惠政策，但对流转土地经营主体的资格审查不严，一般只对土地流转主体的合法性资格进行规定，而对市场主体的清洁生产能力、环境保护义务的履行能力、生态修复能力等缺乏实质性限制，甚至有些地方政府与土地规模经营主体在土地流转中结成了利益共同体，地方政府对土地规模经营主体的准入审查就流于形式。

3.土地流转配套制度不完善。农村土地流转涉及的内容多且复杂，实现土地流转背景下的乡村社会有效治理，还需要相关配套制度的改革完善。当下我国农村土地经营权流转配套制度不完善，主要体现在土地流转的利益协调制度缺失、农村社会保障制度不健全、户籍制度亟待改革调整等方面。

首先，土地流转的利益协调制度欠缺。农村土地权益分配主体有作为土地出让方的农民或村集体，作为土地规划方的政府和作为土地受让方的工商业资本，不同主体参与农村土地流转的形式、地位、动机和目标不同，影响着土地权益分配的结果〔10〕。农村土地流转使农地价值得到提升，但由于土地流转中农地产权不清导致农民主体地位不明确，加之存在农地流转政策不透明、信息不公开等主客观因素，使得农民在土地权益的分配过程中缺乏话语权，造成农民土地权益侵占现象时有发生。为有效平衡土地流转中各主体的利益，需要从制度上规范土地流转中各种利益行为和利益关系，统筹兼顾不同群体、阶层的利益要求。然而，当前我国土地流转中利益协调制度欠缺，带来一系列问题，体现在：缺乏有效的农民利益表达机制，农民合理的利益表达受到阻碍;缺乏完善的利益协商机制，利益主体之间的冲突和矛盾难以按照规则和事先约定的程序解决;缺乏公正的利益调控机制，难以通过再分配来调整土地流转中的收益分配不公平的结果，以救助土地流转中的弱势群体。

其次，农村社会保障制度不健全。由于城乡二元经济体制具有明显的偏向性，城乡社会保障体系也呈现二元化，差距明显，体现在：农村社会保障覆盖面窄，保障层次较低，发展滞后，区域间有较大差异;相较于城市居民所享有的“五险一金”的全面的社保体系，农民所享有的社保形式較少，当前大多数农村地区的农民除了享受传统的社会救济、社会优抚以及新型合作医疗保险外，农村养老保险尚处于探索之中，其他有关农民的就业、教育、住房等方面的社会保障体系缺乏。完善的社会保障制度有利于增加土地流转的供给，为推进土地流转提供有力支撑;反之，农村社会保障体系不健全，土地流转后农民的基本生存问题难以保证，会削弱农民土地流转的意愿，制约土地流转的实施效果。

再次，户籍制度亟待改革调整。作为二元经济发展的产物，现行户籍制度的实质是确保我国城乡二元经济的稳定，故而户籍制度强化了城乡发展的不平衡性。对进城的农民工而言，现行户籍制度既提高了城市行业就业门槛，又对农民存在待遇歧视。具体而言，土地流转使大量农村劳动力转移到城镇，在现行户籍制度下，他们大多在有劳动能力的年龄从事的是工资待遇较低的基础服务业及工作环境较为恶劣的建筑行业，在务工中常常出现“同工不同酬”现象，又由于农民不享有与户籍制度相挂钩的城市各种福利待遇，在年老丧失劳动能力后为了生存必然要回归农村。当前城乡二元户籍制度弱化了农民的土地流转意愿，阻碍了城乡一体化进程。近些年来，不少地区曾经尝试户籍改革，二元户籍制度有所松动。但这些由地方政府主导的户籍改革，从规模上难以适应土地流转改革背景下农村人口向城市转移的需求。

三、未来我国农村土地流转制度改革的功能目标

土地问题关系到国家和社会的稳定，土地制度改革是事关农民、农业和农村发展的根本问题。土地流转制度作为农村土地制度的核心，评判该制度的科学性、合理性与有效性的关键在于其是否符合“三农”发展的需要。随着全面深化改革的不断推进，土地流转主体的独立性和自主性将不断提高，特别是随着土地经营权流转的放开，农村经济发展的自由程度也会进一步提升。因此，逐步破除阻碍农村发展的桎梏，充分发挥土地价值，在土地流转中更好地保障农民合法权利、促进农业生态环境改善以及推动乡村有效治理，以激发乡村发展活力，将是农村土地流转制度未来改革的主要方向。

（一）突出农村土地流转制度保障农民合法权益的功能

农民是现代农业生产的主力军，维护农民的土地权益不仅是解决“三农”问题的重要突破口，也是推进城乡一体化应该遵循的基本原则。实践证明，在土地流转制度的发展变迁中，只有维护农民的合法权益，制度才能良性运行并产生积极的社会影响，反之，制度运行效率就会降低，出现制度功能的异变。回顾历史，1952年農村土地改革运动的完成，随即建立了农民的土地所有制，极大地解放了农村生产力。随着农业合作化运动的开展，农民的土地所有制转化为以服务农民为宗旨的农业生产合作社，在该组织中农民自愿加入、退出自由，享有表决权、知情权、土地的处置权，尤其是农民享有盈余收益的分配权，从而赋予了农民土地产权，调动了农民带地入社的积极性。人民公社时期，政社合一的体制加速了土地公有化的进程，也让农民失去了土地产权，农民的劳动投入和利益分配严重不对等，农村经济发展停滞。家庭联产承包责任制的实施，打破了人民公社制下的“大锅饭”状态，实现了集体土地所有权与经营权的分离，经营权又重新回到农民手中，生产效率也得以迅速提升。现阶段，国家推进农村土地“三权分置”的改革，促进农村土地的有序流转，最根本的落脚点在于切实维护农民的利益，而维护农民的利益不仅要求不与民争利，更重要的是要通过发展改善农民的生活，实现乡村的全面振兴。新一轮的土地制度改革要借助土地流转壮大集体经济，通过探索农村土地适度规模化经营，促进农村经济的发展，让土地流转制度的改革成果惠及广大农民。这就要求政府出台多种优惠政策，吸引工商企业投资农村，引导外来投资者将土地流转效益按合理比例与农民分享，这不仅关系到土地流转的价格，更涉及由土地规模经营所带来的就业岗位增多、土地价值提升等红利。当前，全国各地在土地流转过程中探索出多种各具地方特色的流转模式，不同流转模式各有利弊，土地流转到底应采用何种模式，不管在实践中还是理论上都存在争议，但保障农民在土地流转中的合法权益应该作为基本导向，以此为基础推动农业现代化的进程。

（二）重视农村土地流转制度促进农业生态安全的功能

农业生态安全是指农业赖以生存和发展的生态环境系统始终保持一种不受或少受生态破坏和环境污染的健康状态。在该状态下，农业有稳定和充足的自然资源可利用，能够生产出健康安全的农产品，并实现经济和社会的可持续性。农业生态安全是农业资源合理利用与保护的重要目标，也是农业可持续发展的基础。农地是农业生态系统整体结构中重要的环境资源要素，农地利用的方式和空间格局不同，农业生态系统中所包含的各种资源及其相互之间的物质能量交换方式也不同。因此，农业生态安全要求人类合理开发和利用农地资源，在发挥土地利用的经济功能的同时，维护土地的生态功能，使二者保持一定的平衡。随着我国农业现代化的发展和农业物质技术水平的提升，发展适度规模化经营已经成为农业生产发展的必然选择。实践证明，加快推动农村土地流转已成为发展现代农业、保障农民权益、维持农村稳定的内在要求〔11〕。农业生态安全要求实施兼顾农地经济效益和生态效益且能推动农业适度规模经营的农村土地流转模式，然而土地流转实践中却出现盲目追求农业规模经营的经济效益而忽视其生态效益的行为，造成农业生态环境的严重破坏，这就需要加强土地流转制度建设，要求土地流转法制建设中确立农业生态安全的理念，以发挥土地流转制度促进农业生态安全的功能。从制度实施的作用来看，发挥土地流转制度促进农业生态安全功能，不仅能够遏制土地流转中违规改变土地性质和用途的行为，消除土地流转中农地“非农化”“非粮化”所引发的粮食危机和环境污染、生态退化等不利后果，还能提升土地流转制度的整体社会效应。

（三）发挥农村土地流转制度推动乡村有效治理的功能

当前，扶贫攻坚在我国取得决定性胜利之后，提高乡村治理能力和水平，推动乡村治理有效的实现已成为新时代解决“三农”问题的必然选择。毋庸置疑，促进乡村治理有效不仅能有效维护农民的合法权益，而且有利于实现乡村振兴的战略目标。然而，不可否认，现阶段我国乡村治理存在一系列问题，体现在：传统乡村价值体系衰落;部分乡镇基层政权悬浮、村民自治水平较低以及市场乏力;各治理主体之间的利益冲突加剧;制度供给与公共服务供给失衡;乡村治理中的精英俘获、强人政治、权力腐败等方面。从根本上说，乡村治理中的种种问题实质上是国家、社会、市场三方互动博弈的治理过程中出现的问题，而土地流转作为国家、社会、市场三方的博弈场，土地经营权流转中出现的问题是乡村治理问题的缩影，土地流转中的乡村治理的效果随土地流转中国家、社会、市场三方力量参与和作用的程度差异有所不同〔12〕。也就是说，土地流转中乡村治理的不同方向和效果与土地流转的方式、类型有着紧密的关联性。从土地流转的实践来看，土地流转采用何种方式、类型、模式取决于土地流转制度的功能定位。换言之，要实现土地流转中乡村有效治理的目标，则要求土地流转制度具有推动乡村有效治理的功能。发挥土地流转制度推动乡村治理有效的功能，在宏观层面，有利于实现乡村治理的方式、资源、能力、方向等由管理向服务、由汲取向给予、由被动向主动、由分配向契约等方面转变，从而带动乡村治理机制与治理模式的现代化转型和升级;从微观层面，有利于规范新土地精英的农业生产活动和工商企业的农业投资行为、制止土地流转和土地经营中出现的“马太效应”、平衡土地利益关系，为土地流转营造公平、和谐的乡村环境。

四、符合未来功能目标的我国农村土地流转制度改革路径

（一）完善以保障农民合法权益为出发点的农村土地流转法律规范体系

由于农村土地流转实践中因流转立法不完善导致农民侵权案件一再发生，直接影响了土地流转制度的实施效果，也使农民对该制度的合理性产生质疑。因此，应完善以保障农民合法权益为出发点的农村土地流转法律规范体系。这需要从实体和程序两方面展开：

从实体的层面，建立规范农村土地流转、保护农民权益的法律规范体系。面对当前土地流转法律规范数量众多、效力多层级性所带来的适用上的冲突与混乱问题，在立法上行之有效的方式就是出台《农村土地流转法》，以专门立法的形式明确农村土地流转的交易规则和规范土地流转市场，进一步优化农村土地三权分置的法律框架，对与农民利益密切相关的土地流转的程序、期限、用途、流转主体的责权利等方面作出明确的规定。尤其是应整合与协调各类土地流转的法律规范，进一步增强法律的可适用性。在此基础上，配套农地流转的价格机制、收益分配机制、监管机制以及纠纷解决机制，以规范交易行为，保障交易公平，减少土地流转纠纷的发生。

从程序的层面，对土地流转活动实行全过程管理，并确立与之相对应的程序性规则。基于此，土地流转的程序性规则可以分为土地流转的准入程序、进行程序和退出程序。在土地流转的准入程序中，为了降低农民的土地流转风险和保证土地流转的交易安全，相关部门应对土地流入方的经营资质、履约能力、经营项目的选择等进行审查，只有符合土地流转要求的，才能申请流转土地;土地流转需向集体经济组织提出书面申请，未经其批转私自流转土地的，流转行为无效。在土地流转的进行程序中，强化对土地流转过程中的合同管理以及完善土地流转权属证书的备案、存档、登记和发放管理。在土地流转的退出程序中，即在土地流转期限截止后，由發包方提出申请，经有关部门审核后报县农业农村局确认，由原发证单位注销土地流转权属证。

（二）建立以促进农业生态安全为切入点的农村土地流转监管机制

在促进经济社会全面绿色转型发展的背景下，对农村土地流转中的环境问题进行规制，关键是要建立以促进农业生态安全为切入点的农村土地流转监管机制，这是发展绿色农业经济、平衡土地开发的经济价值与生态价值的必然要求。为此，应在农村土地流转中建立政府主导、各部门协同合作的环境监督机制，以及建立土地流转中环境责任追究机制，以最终实现土地流转中的生态环境保护目标。

1.建立以政府为主导的各部门协作的土地流转监督机制。为维护土地流转中的生态安全，应成立以地方政府为主导的各环境资源主管部门共同参与的专门机构，即土地流转环境规制委员会。该机构主要承担土地流转中资源与环境保护的监督管理工作，具体职能有：一是制定确立土地流转中的农业生态环境保护方案和目标任务;二是协调土地流转中的环境污染突发事故的应急、预警工作;三是监督对生态环境有影响的土地规模化经营活动，监督土地流转中的水、土壤、空气等的污染防治情况，组织协调土地流转中的生物多样性的保护工作;四是指导、参与和监督土地流转中的生态环境损害赔偿、生态补偿和生态修复工作;五是开展土地流转中环境问题专项执法检查活动，预防和打击土地流转中的各类环境违法行为，有效解决土地流转中的环境侵权纠纷。在明确土地流转环境规制委员会职责的基础上，需要打破各主管部门之间的壁垒，加强各主管部门之间的衔接、协调，做到有领导、有监督、有协作，促进各部门对土地流转中环境问题的协同治理。

2.建立土地流转中的环境责任追究机制。对政府在土地流转中违法或不当行使环境职权造成环境损害的，撤销或变更违法行为并对造成的环境损害进行赔偿;对政府未能及时制裁土地流转中的环境违法行为造成严重后果的，一律严格问责，建立环境责任终身追究机制;对环境保护和治理中权力寻租、玩忽职守、徇私舞弊等职务违法行为，由所在单位或上级部门给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，对于土地流转中经营主体的环境违法行为的追责而言，根据“谁污染、谁治理”的原则，由生态破坏主体限期恢复原状、承担恢复原状的费用或者对环境损害予以赔偿等责任形式，对造成严重环境污染后果的，由环境保护主管部门对责任主体处以较大数额的罚款、责令停产整顿、暂扣或吊销许可证等环境行政处罚，以提高其环境违法的成本。

（三）健全以推动乡村有效治理为落脚点的农村土地流转配套制度

在统筹城乡发展、人地流动的背景下，迫切需要改变传统的封闭和排外的乡村治理体制，建立新型的开放、多元的乡村治理机制。而土地流转制度促进了乡村人地的流动，打破了村庄的地域边界与人口边界，推动了乡村社会治理体系的深刻变革。因此，土地流转制度的实施与乡村治理目标的实现具有一定的契合性，土地流转只有融于乡村治理体系中，以乡村有效治理为落脚点，才能更好地发挥其制度优势。而以推动乡村有效治理为落脚点的农村土地流转，除了完善土地流转法律规范体系和监管机制，更需要健全相关配套制度。

1.建立土地流转的利益协调制度。土地流转中的利益协调制度要着眼于土地流转中的多元利益冲突，在制度设计上应包含以下内容：第一，建立农村土地流转的利益表达机制。由于农民在土地流转中的经济地位、流转信息以及谈判能力等方面都处于劣势，要提高利益表达的能力，必须建立组织化的农民利益表达机构，以增强农民在土地流转决策中的影响力;此外，还应充分利用互联网+时代的短视频、微博、微信朋友圈和公众号等新媒体的作用，增加农民在土地流转中的利益表达渠道，使农民能通过多元化渠道表达自身的利益诉求。第二，建立农村土地流转的利益协商机制。土地流转中各主体利益协商的前提是形成稳定的利益共同体，因此，应支持“农民以土地、劳动力分红，企业以资金、技术入股”方式，使农民与土地经营者形成互助共生的利益共同体，在此基础上，对土地流转的方式、规模、期限、用途以及土地增值收益的分配比例等事项建立常态化的协商机制。第三，建立土地流转的利益调控机制。土地流转中的利益调控机制能保证土地增值收益分配的公平性，特别是能保障土地流转中弱势农户的利益。主要包括完善土地流转中的农民参与机制，保障农民在土地流转中的知情权、表决权、质询权与否决权;建立土地流转利益分享增长机制，将土地流转收益按经济发展水平合理调整的规定纳入流转协议之中，保证农民土地流转长远收益;建立长效的土地流转纠纷化解机制，综合运用仲裁、调解、诉讼等多种纠纷化解形式，以有效解决土地流转纠纷。

2.完善农村社会保障制度。农村社会保障制度的完善程度直接影响着土地流转的进程，制约着土地流转制度功能的发挥。为发挥土地流转制度推动乡村有效治理的功能，防止农民在土地流转后陷入生存困境，应从如下几方面完善农村社会保障制度：一是拓宽农村社保范围。社保范围应将因土地流转而失去土地的农民纳入其中，同时规定参保自愿的原则，为提高失地农民参保的积极性，应降低农民参保的缴费基数、缴费年限。二是优化农村社保的结构，創新覆盖多重风险的社会保障体系。农民除了享有最基本的医疗和养老保障外，还应享有生育、教育、就业、贫困、伤残、灾害等贯穿全生命周期的社会保障体系，积极探索试点土地承包经营权换城镇社保、宅基地使用权换城镇住房保障的“双置换”工作〔13〕。三是促进农村社会保障资金来源多元化。除财政全方位支持农村社会保障资金之外，可运用土地资本收益充实社保资金以及健全集体、个人缴费机制，还可以通过发行福利彩票和募捐、服务收费、征收社会保险税等形式拓展社保资金的来源渠道。

3.改革户籍制度。在现有农村集体产权体制框架内，户籍制度依然是农村土地流转的制度性障碍。从实践来看，农村土地流转会带来人地分离，人地分离在现行城乡二元户籍制度的作用下会带来农村人口空心化问题，这种情况下必须加快户籍制度改革，其关键是取消户籍制度的社会资源分配功能，使户籍制度作为单一的人口登记制度。此外，在完善农村社会保障制度的前提下，还应出台促进城乡一体化的社会福利政策，实现城乡社会保障体系的对接和统一，以留住农村人口。同时，在土地流转中尝试建立“荣誉村民”制度，赋予城市户籍的投资人以“农民身份”，保障参与土地流转的城市户籍投资者的合法权益。

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责任编辑 于晓媛