基于治理导向的国土空间规划城镇开发边界划定与调整规则探析

韩科成 罗攀攀 马双 张玲 曹中良

1. 上海上大建筑设计院有限公司 上海 200072；2. 柳州市城乡规划设计研究院有限公司 广西 柳州 545001；3. 国起城市规划（上海）有限公司 上海 200437；4. 西安中策资讯科技有限责任公司 陕西 西安 710065；5. 上海同济城市规划设计研究院有限公司 上海 200092

1 背景与概述

国土空间规划是推进生态文明建设的重要举措，是实现高质量发展、高品质生活、高效能治理和促进国家治理体系现代化的重要手段[1-2]。国土空间规划编制从国土空间开发保护现状问题切入，对省市县发展目标提出战略引领，以资源环境可持续利用为底线确定空间管控和治理策略[3]，由此，国土空间规划编制思路集合了问题导向、目标导向和治理导向三种逻辑。科学划定城镇开发边界是国土空间规划的核心工作之一，是推动城镇由外延扩张转向内涵提升的重要抓手。

城镇开发边界并非一个新概念，早在2006年“城市增长边界”就已写入《城市规划编制办法》，但在实践中面临诸多问题；张兵（2014）梳理了城市开发边界认知的转变历程，基于国家空间治理需要指出城市开发边界需兼具综合协同和底线思维；许景权（2016）认为在空间规划改革背景下，城市开发边界是避免城市无序蔓延、避免开发和保护失衡的政策工具；林坚、殷会良等（2017）对14个试点城市的开发边界内涵、目的做了深入剖析，指出内涵认知多样化、模式设计差别化、应用途径模糊化的特点；桑劲、范梦雪、马淇蔚等结合实践对城镇开发边界划定的难点和技术路径展开研究。本文讨论的重点在于辨析城镇开发边界划定的现实意义，结合实践案例探讨其划定和调整的关注要点。

2 城镇开发边界的划定与实施机制

2.1 城镇开发边界定义与内涵

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》对城镇开发边界给出了官方定义：一定时期内因城镇发展需要，可以集中开发建设、完善功能、提升空间品质的边界。城镇开发边界作为“三区三线”中与城镇乡建设关系最为密切的一条控制线，是引导城镇空间合理有序发展的有效手段，也是国土空间管控和治理的重要切入点。其内涵包括四个方面，一是强化资源配置促进集约发展，二是优化功能推动高质量格局形成，三是塑造特色构建新型程序关系和特色风貌，四是强化弹性应对发展的不确定性。

现阶段，业内对城镇开发边界的内涵理解、划定标准界定、管控方法与思路尚未完全达成一致。笔者认为，城镇开发边界的本质体现的是国土空间开发权的配给，是“一优三高”目标下政府引导城镇发展的规制手段和治理管控的政策工具，其核心目的在于控制城镇无序扩张。

图1 国土空间规划及相关控制性认知差异（谢来荣，2021）

2.1.1 政策边界：侧重空间开发行为管控。城镇开发边界不仅是一条“技术性边界”，更应是政府对城镇空间划定、开发、建设和管控的“政策性界线”，通过它对城镇化区域与生态、农业空间进行区分，是城镇开发建设用地拓展的最大边界。城镇开发边界作为重要的政策工具，约束了城镇规模、保护了永久基本农田和生态空间，发挥着空间开发行为管控治理的作用，背后应形成完善的经济社会产业、财政收支与转移支付、设施供给、社会治理等一系列配套政策和责任机制。

2.1.2 博弈边界：聚焦建设用地规模。国土空间规划分为“五级三类”，其中上下传导是重要的制度设计，省级侧重“定标准、定指标、留弹性”，县市级则为“守底线、优边界、强管控”。国土空间规划体系的上下传导和审批监管原则，可以有效避免一级政府既主导编制本级规划又确定规模边界的悖论。

现实面临的情况是，城镇开发边界“几上几下”过程中矛盾暴露出来但并无很好的解决方案，建设用地指标也成为上下级政府博弈的关键点。上级政府通过三线划定，将下级政府建设开发的“自由裁量权”控制在城镇开发边界以内。同时，考虑到城镇发展的可能，下级政府倾向于面积偏大的开发边界以应对城镇发展的弹性和不确定性。虽然城镇开发边界并不等同于建设用地规模，但围绕城镇开发边界的博弈已然展开。

2.1.3 弹性边界：刚性约束与弹性调整并存。对于城镇开发边界是否为城镇拓展的极限边界问题，业界尚存争议，笔者结合项目实践倾向于前者。根据“七普”数据除特大城市和区域中心城市外，人口普遍呈现净流出态势，若生育意愿不能得到有效改善不得不面对“人口达峰”的窘境；同时，县级城镇通过城市更新内部土地挖潜空间较大，虽然城镇化还有较大提升空间但建设用地不再是发展的核心限制要素；而且，从“弹性发展区”设定上也能体现顶层设计的考虑。因此，城镇开发边界的“刚性约束”体现在拓展极限总量和城镇空间形态方面，与此同时通过“弹性调整机制”应对实际发展的不确定性。

2.2 城镇开发边界的划定与治理

城镇开发边界的划定技术方法分为正向法、逆向法和综合法[4-5]。正向法常用模型包括元细胞自动机（CA）和神经网络（ANN），主要适用资源限制少、城镇相对集约发展的地区，通过POI密度来推演发展潜力和预测合理边界划定弹性空间；逆向法有生态安全格局法和用地适宜性评价法，主要适用资源限制较大地区，通过确定生态保护、永久基本农田、重要林草湿地边线来限定开发建设行为，逆向框定城镇开发边界；综合法集合正向和逆向方法的优势，现实实践中采用较多，核心逻辑是通过对城镇扩张驱动机制进行模拟分析，结合“双评价”在适宜建设空间中确定城镇增长的合理边界，同时扣除基本农田、生态保护红线等不宜或不可建设的空间，倒逼确定城镇开发边界。划定思路分为评估评价分析、基数转换、形态预测、框定规模、协调优化等步骤，城镇开发边界的划定体现的是“生态环境和安全底线约束”对“城镇发展和增长需求”的制衡。

图2 城镇开发边界划定技术路线

“技术指南”明确指出，城镇开发边界内分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区，但对开发边界的管控规则尚未出台。笔者认为，城镇开发边界作为集中城镇建设和非集中建设的治理差异化管控边界。首先，需要严控开发边界以外的建设行为并对城镇建设用地的占比进行严控；其次，适用不同的规划和建设审批程序；再次，采用不同的发展策略，开发边界内强调连片发展、复合利用、节约集约、控增盘存，开发边界外严控农转用，侧重低效盘活、减量提质。现实条件下，城镇发展除受驱动因子影响外还受到政策因素、人为规划和干预的影响，是无法准确预测的，因此各类开发边界划定技术方法更多是为开发边界总量空间、空间形态趋势给出参考和支撑。

2.3 城镇开发边界的逻辑困局

国土空间规划的城镇开发边界被赋予重要使命，既要实现内涵提升和高质量发展的改革目标，又要能适应较长时期的不确定的发展诉求为未来留足弹性。实践中，城镇开发边界经过几轮试划依然有诸多问题需要思考和解决。

2.3.1 城镇开发边界事权不清，限制空间治理能力的提升。城镇开发边界规模是否作为规划传导约束性指标，目前尚存争议。若将城镇开发边界作为约束性指标由上级下达，意味着锁死了城镇建设用地规模和城乡建设用地结构优化的可能，与中央精神背离[6]。根据相关文件精神，生态红线、永农红线和城镇开发边界划定均应按照“自上而下，上下结合”的原则划定，实践中城镇开发边界划定事权都是由县市人民政府行使，笔者认为，城镇开发边界的形状与大小应由县市人民政府自主决定，省部级的关注点应该聚焦划定和管控规则制定上。

2.3.2 划定逻辑框架内部冲突大，陷入“算数规划”怪圈。主流的城镇开发边界划定逻辑多采用综合法，融合正向与逆向两类方法。工作分工过程中，城规背景编制人员依然存在高速城镇化的“发展逻辑惯性”，对资源限制、安全底线等问题认知不足。城镇开发边界试划过程中，尝试过基数1.3-1.5倍的测算方法，加之“双评价”的科学性也存疑，让技术团队自我怀疑边界技术逻辑的合理性，进而进入“算数边界”的逻辑怪圈，后续自然资源部取消预设比例只明确“9条划定规则（自资部国土空间规划局，2021）”，使得部分技术团队缺少了目标方向而无所适从。

2.3.3 管控规则缺位，城镇开发边界划定与管控脱节。截至目前，城镇开发边界的管控规则与实施机制还处于空白，空间绩效评判、激励政策、惩罚规定都未形成。早期开发边界初划盲目求大，划定较多的特别用途区、战略留白，管控规则的不明朗、城市更新相关政策和动力的不确定使得城镇开发边界仅仅“为了划而划”，边界内的提质增效、战略预留、生态廊道控制多停留在粗线条阶段，无法继续下沉形成管控规则。

2.3.4 城镇开发边界的动态调整机制不明确。20世纪70年代，美国为控制城市无序蔓延优化空间资源配置进行的城镇开发边界（UGB）划定，是基于土地私有制背景。我国是土地公有制，城镇开发边界划定使得政府在土地开发上既是“运动员”又是“裁判员”。因此，建立一套调整规则和机制显得尤为重要，一方面保障开发边界的严肃性和有效性，一方面能更好地适应城镇发展的变化。

3 基于治理逻辑的城镇开发边界划定实践

前文所述，国土空间规划“治理导向”是国土空间规划与传统城规土规重要的不同，其划定过程应体现生态为底、安全为限，以“双评价”为支撑、主体功能定位为导向、终极规模为评判的基本原则[7]。结合实践，选择平原案例—河北省广平县、高原案例—青海省甘德县、山地案例—陕西省宁陕县三个县级国土空间规划作为案例，以中心城区城镇开发边界划定展开分析。

3.1 国土空间规划项目实践

3.1.1 平原案例广平县实践。广平县地处河北省南部，隶属华北平原，河流冲积地貌地形平坦宽阔，地势由西南向东北缓慢倾斜，海拔40.00～53.90m，是典型的平原农业型城镇。根据双评价结论，农业适宜性为100%，城镇建设适宜159.15km2，占比50.74%，一般适宜154.50km2，占比49.26%。

平原城镇的典型特点是发展限制因素较少，对于广平而言水资源紧缺是最大短板、粮食安全保障是重要使命。根据“以水四定”原则，考虑广平县浅层地下水禁采等要求，规划缩减地下水开采量并通过外调水保障水资源供需平衡。广平县不涉及生态红线，城镇开发边界的划定主要受稳定耕地制约。根据目前相关规定，为避免城镇开发边界过于破碎，稳定耕地以“开天窗”形式进行标注。

图3 广平县中心城区城镇开发边界（2021-07试划稿）

3.1.2 高原案例甘德县实践。甘德县位于青海、甘肃、四川三省交界的果洛藏族自治州，属国家三江源自然保护区，典型高山山地地貌，海拔高度3680～5200m。生态保护极重要区占比超过80%，农业适宜区占比60%以上，水资源可承载的合理建设规模超过10km2[8]。

生态保护是甘德县最重要的任务，城镇开发边界划定首先是与生态红线和基本草原协调，同时充分考虑地质灾害、现状建设、内部潜力以及未来项目需求设定合理的发展规模。

图4 甘德县中心城区城镇开发边界（2021-07试划稿）

3.1.3 山地案例宁陕县实践。宁陕县位于秦岭南麓，境内山岭纵横、沟壑交错、峭崖壁立，是典型的山地城镇，最高点位于秦岭东梁海拔2965m。生态保护极重要区占超过60%，农业生产适宜区占比不到20%，城镇建设适宜区占比不到5%。

宁陕县城镇开发边界初划过程中，以“生态优先、重视安全、尊重历史、遵循规律”为原则结合“双评价”对多要素叠加分析。县城建设主要制约因素为地形限制、地质灾害与蓄滞洪区，多要素影响下宁陕县沿道路和河流水系发展的趋势较为明显。划定过程中重点解决建设用地与稳定利用耕地冲突、已批未建、低效用地、重大项目需求等。

图5 宁陕县中心城区城镇开发边界（2021-07试划稿）

3.2 城镇开发边界划定五大要点

城镇开发边界划定首先是坚持安全底线，在确保生态安全、粮食安全的底线约束基础上划定，同时确保三条控制线不交叉冲突。其次，开发边界划定过程中，对人口规模预测、城镇建设用地增长（含原拆原建、低效再开发）、历年批供地（含已批未建）、违法建设用地（未批已建）等进行梳理和分析，做实基数转换和存量测算工作，确保城镇建设由“外延扩张”逐步转向“内涵提升”。再次，结合城镇发展规律、地方实际诉求和自然地理格局，以引导结构布局优化、预留合理弹性为原则划定城镇开发边界。城镇开发边界划定过程中关注的要点包括：

3.2.1 尊重自然地理格局守住生态安全边界，避让生态保护红线和集中连片的稳定耕地，发挥生态空间和永久基本农田对城镇无序扩张的约束作用，以山体、河流、高速公路及铁路为界限。

3.2.2 以国土空间开发适宜性和资源环境承载力评价为基础，避开坡度较大、地质灾害、蓄滞洪区，选择道路交通、基础设施城镇能力较好的区域，实体城区范围的城镇建设用地都应划入城镇开发边界。

3.2.3 贯彻“以水四定”原则，以水资源底线确定人口、用地和产业规模。

3.2.4 城镇开发边界内的稳定耕地以“天窗”形式标注，“划入但不计入”城镇开发边界。

3.2.5 基于发展潜力、用地条件和空间分布特点，强调城镇功能的完整性和开发建设活动的关联性，重视挖掘闲置土地和低效用地潜力。

3.3 城镇开发边界调整四类前置

城镇开发边界的调整是应对外部条件的不确定性，预留的政策空间。城镇开发边界的调整需向原审批机关报告，并按照“总量控制不变”的原则进行调整，调整方案应按照审批程序报批通过后生效。当存在如下情况，需要启动城镇开发边界的调整工作：

3.3.1 上级国土空间总体规划发生调整，对本级城镇开发边界提出修改要求的情况。

3.3.2 行政区划调整对城镇开发边界产生影响，经过评估确实需要调整的情况。

3.3.3 因重大基础设施和重大工程、重要产业平台等建设，对城镇开发产生重大影响，经过评估确实需要调整的情况。

3.3.4 地质灾害、自然灾害或突发状况，对城镇安全产生重大影响的情况。

3.4 基于治理导向的城镇开发边界划定和调整规则

任何政策的落实都离不开实施和监管体系，为保证城镇开发边界的严肃性，需明确各级政府在开发边界划定和调整中的职责。

3.4.1 统筹划定，建立统一监管平台。城镇开发边界特殊的“政策边界”与“博弈边界”属性，其科学划定必须体现顶层意志，也就是需要上下级政府共同参与统筹划定。在规划传导过程中，建议将“城镇开发边界中的集中建设区范围”和“新增建设用地指标”作为刚性传导，规模管控边界管控“双管齐下”，一个是“框线类控制要素”一个是“指标类控制要素”。城镇开发边界的划定需要集合上级和本级政府的智慧，先粗略框定再细化优化，确保城镇开发边界切实能实现“防止无序蔓延，促进集约节约”的目标。

积极推动国土空间规划立法工作，赋予城镇开发边界法定效力，只有保证了城镇开发边界的严肃性才能推动“完善功能布局，提升空间品质”目标的实现。在市级建立统一的国土空间管理和监督平台，对国土空间开发保护事权进行细分。市级自然资源主管部门对县级城镇开发边界划定和调整进行监管，县级自然资源主管部门提出开发边界调整的需求并依法上报、论证、审批、公示和实施。

3.4.2 差异管制，用地规划许可和严控农转用。城镇开发边界内外执行不同的管控策略，其核心目的在于“控制引导开发边界内和开发边界外不同的空间利用模式”。城镇开发边界内是城镇集中建设区域，国土空间利用以高强度产业和城镇建设为主导，以外主要是农业空间和生态空间，国土空间利用以生态保护、农业生产、乡村振兴为主导[9]。

城镇开发边界以内可以进行各类公共设施和基础设施建设的完善，鼓励通过城市更新提升城镇空间品质。实行控制性详细规划全覆盖，根据规划的用地性质核发“规划许可证”的方式进行精细管理。

城镇开发边界以外原则上不可以进行城镇集中建设，仅允许道路交通工程、线性市政工程等基础设施以及宗教殡葬、综合防灾、军事项目、乡村振兴项目、郊野公园及风景游览设施的建设。执行“乡村规划许可”制度，对宅基地、村庄公共设施和基础设施、集体经营性项目颁发乡村规划许可证，对生态修复和国土综合整治、水利设施等执行严格的农转用手续。

3.4.3 依法审批，建立完善的划定和调整规则。通过国土空间规划立法明确城镇开发边界划定和调整的法律依据，结合国土空间管理和监督平台建设落实实施细则。

考虑到现有基础资料及技术方法的限制、未来发展的不确定性，城镇开发边界的划定必然会因“阶段性认知局限”而成为一定时期的“阶段性刚性控制”，由此建立严格的城镇开发边界划定和监管规则的同时必须考虑调整规则的设立。

3.4.4 定期评估，建立动态调整机制。城镇建设与发展是一个动态过程，需要设计合理的评估调整机制方能适应城镇发展的变化，逐步实现预设用地结构调整、空间治理提升等规划目标。建议国土空间规划城镇开发边界与国民经济五年规划以五年为一节点实施评估，每年对核心指标进行体检。体检和评估结果作为重要阶段性内容上报原审批机关。对于重大项目建设、重大基础设施、重大战略调整以及行政区划调整等原因导致城镇开发边界不能适应城镇发展需求的情况下，可启动城镇开发边界调整工作，报原审批机关审批，并将调整方案纳入国土空间“一张图”系统。

4 结束语

国土空间规划是我国空间规划和治理体系改革的重要环节之一，城镇开发边界是遏制城镇无序扩张的重要抓手。目前，城镇开发边界划定工作进行了较多探索，然而业内尚未对城镇开发边界的内涵理解、划定标准、管控方法与思路完全达成一致。还需不断研究，首先是破解城镇开发边界的逻辑困局，其次是改善技术方法提高开发边界的科学性，再次是完善相关法律法规明确开发边界的法律地位、审批和调整规则。

城镇开发边界的划定实践中应充分发挥上级和本级政府的智慧，先粗略框定再细化优化，将“集中建设区范围”和“新增建设用地指标”作为刚性传导，实现规模管控边界管控“双管齐下”。最终形成规模合理、布局科学、适度弹性、务实好用的城镇开发边界方案，助推国土空间规划和治理体系改革目标的顺利实现。