国土空间用途管制的宪法规范分析

唐如冰

摘 要：我国国土空间用途管制作为一种重要的国土空间治理手段，是在生态文明建设的时代背景下，以“山水林田湖草是一个生命共同体”理念为指导，由土地用途管制逐步演变而来的。我国宪法有关国土空间治理的规范，经历了从1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法再到1982年宪法及其嗣后五次修正的历史嬗变，已经日臻完善，为国土空间用途管制提供了基本的宪法依据，但在新形势下，需要通过宪法解释或修正以及宪法的立法转化，在宪法规范的指引下，实现国土空间用途管制的法治化。

关键词：宪法;生态文明;国土空间;用途管制

[中图分类号] D911 [文章编号] 1673-0186（2022）002-0116-012

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.002.009

以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度是构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系的重要保障。从现阶段来看，国土空间用途管制的制度依据主要表现为政策性文件和各单行法中的相关规定，存在着缺乏权威、统一的法律规定以及碎片化现象比较明显、相关规范之间不协调、不衔接甚至冲突等问题。宪法作为根本大法，具有最高法律效力，若能在宪法上寻找到相关的规范依据，就可以为国土空间用途管制的法治化提供坚实的宪法支撑。为此，本文拟通过对我国宪法中有关国土空间治理的相关规范的历史演进进行梳理，分析国土空间用途管制的宪法依据及其规范意义，以期厘清国土空间用途管制的宪法渊源，并以宪法规范为指引，提升国土空间用途管制的法治化水平。

一、国土空间用途管制的概念界说

严格意义上讲，“国土空间用途管制”这一概念在我国学术和官方话语体系中正式出现和被广泛使用的时间并不长，迄今在宪法和相关单行法律中也并未使用这一概念。20世纪80年代初，我国开始从经济学或经济地理学的角度对国土问题展开研究，当时“国土”一词多出现在国土资源开发、利用、保护、改造的相关国家政策中。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》中明确提出“国土空间”这一概念，并将其界定为国家主权与主权权利管辖下的地域空间，涵盖陆地空间和海洋空间，是国民赖以生存和发展的场所和环境[1]，也是各类自然资源和建设活动的载体。2012年党的十八大报告中明确指出“国土是生态文明建设的空间载体”，要“建立国土空间开发保护制度，并将国土空间划分为生产、生活、生态空间（以下简称“三生”空间），不同空间类型发挥不同的功能作用，注重经济、社会、生态效益的协调统一”①。而“管制”一词在法学上被普遍认为是政府机关及具有独立法律地位的社会组织，为了实现社会公益，按照法律的明确规定，采取限制、激励等方式约束和指引市场主体相应活动的行为，立法表现为限制市场主体权利、加重其义务或不对称配置其权利义务[2]19。从世界范围来看，19世纪末开始，管制作为一种强制性管理手段开始应用于土地利用规划、城市规划和管理等空间治理领域，目的在于对开发建设加强监管、维护公共利益、保护自然资源、改善生态环境[3]23。

在我国，随着城镇化和工业化的快速推进，对空间资源的竞争在20世纪90年代中后期愈演愈烈。为应对市场失灵，矫正市场配置中产生的负外部性，国家开始重视空间资源的用途管制。自1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中首次提出土地用途管制以后，国家初步建立了土地用途管制制度及其配套措施。由于土地用途管制突出的是对耕地的保护，而地方经济发展的需求与耕地占补平衡目标之间的矛盾，使得地方政府开始挤占绿色生态空间，从而导致区域生态环境的破坏。因此，2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出要解决优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。同时将国土空间用途管制扩大到所有自然生态空间。但此时仍是以各生态要素分部门管理的形式开展用途管制。随后，为贯彻山水林田湖草生命共同体理念，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，并在6个省市开展试点[4]，正式将所有生态要素视为不可分割的整体统一进行用途管制。为更好地协调城镇空间、农业空间、生态空间三者的关系，防止过度倚重生态空间用途管制，2017年党的十九大报告提出，要“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，……统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”②。“国土空间用途管制”这一概念正式出现在党的全国代表大会的报告中，意味着国土空间用途管制在整个国土空间治理体系中的重要地位和作用受到了前所未有的高度重视。随后，在2018年国务院机构改革中，新组建了自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，通过规划编制、实施、监督等管理事权的整合，实质性地构建起了具有中国特色的统一国土空间用途管制的职能体系[5]。2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出要“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制……对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。”①同年，党的十九届四中全会出台了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度”②。至此，全域统筹的国土空间用途管制局面基本形成。

然而，迄今为止，国土空间用途管制虽在一系列政策性文件中被频繁提及，但这些文件却均未就这一概念进行释明，更谈不上对这一概念的法律界定。目前，学界对国土空间用途管制的研究存在于不同学科，也未能就“国土空间用途管制”的概念作出统一的界定，可谓众说纷纭、见仁见智，例如：林坚等认为，“国土空间用途管制本质是政府为保证国土空间资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和生态环境的协调发展，编制空间规划，逐级规定各类农业生产空间、自然生态空间和城镇、村庄等的管制边界，直至具体土地、海域的国土空间用途和使用条件，作为各类自然资源开发和建设活动的行政许可、监督管理依据，要求并监督各类所有者、使用者严格按照空间规划所确定的用途和使用条件来利用国土空间的活动”[6]。严金明等认为，“国土空间用途管制的本质是政府使用资源管理权和空间治理权对自然资源利用进行管理的行为，是以行政许可为主的管理方式。国土空间用途管制立足于自然资源的空间载体监管，是空间治理体系的逻辑起点和自然资源生产监管的重要基础，是国土空间规划的落实手段与保障机制”[7]。杨壮壮等认为，“国土空间用途管制以国土空间规划为前提，是对各类空间资源要素准入、转用、实施等环节的监督、管理，对所有国土空间范围内的开发利用与功能提升活动所进行的管制行为”[8]。田双清等認为，“国土空间用途管制是对空间利用行为主体可能产生的一切空间利用行为进行的管制活动，是一个复杂的多维系统。国土空间用途管制是在确定空间用途及开发利用条件的基础上，通过国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域等所有国土空间用途或功能进行监管。换言之，国土空间用途管制是对国土空间资源的‘定性、定量与定位’，即对用途、规模、强度以及地域国土资源可用性等行为的约束和管制”[9]。

我们认为，纵然以上这些定义各不相同，但都肯定了国土空间用途管制本质上是一种国家公权力的行使，其以空间规划为前提，对国土空间进行分区分类，以此明确每一具体空间的资源状况和使用条件，并对在此基础上所产生的所有开发利用、用途变更行为进行监督管理。如若进一步分析“国土空间用途管制”的内涵，可以发现：国土空间用途管制的目的是统筹推进“五位一体”总体布局，实现“三生”空间的均衡发展，达到经济、社会、生态效益协调统一，它是生态文明建设的现实需要和重要支撑;管制的主体（即管制者）是行使国家管理职能的中央人民政府和地方各级人民政府;管制的对象是“国土空间”，既包括国家的领土、领海等主权空间，也包括附载于国土空间上的各种自然资源要素;管制的内容包括确定用途和规模、用途转变、强度变更等，是一种全方位、全过程的管制;管制的手段主要是国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等;管制的法律性质属于政府的行政管理行为。

二、国土空间用途管制宪法规范的历史嬗变

中华人民共和国成立至今，先后有过1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1982年宪法又历经了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修正。回顾我国宪法的变迁历程，在多数情况下都包含了国土空间治理相关宪法规范的变化，而这些变化的背后都有着深刻的时代背景和深层次的经济社会原因。

（一）1954年宪法至1978年宪法：以土地和其他自然资源权属确认为中心

1954年宪法作为中华人民共和国第一部社会主义性质的宪法，担负着从法律上确认生产资料社会主义公有制的重要使命。第六条规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，确定了关系全民利益的重要自然资源的所有权。彼时土地改革使农民分得了土地，实现了耕者有其田，为确认和保护农民利益，第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，这既可以理解为城乡土地和其他生产资料权属变更的规定，也可以理解为是关于城乡土地和其他生产资料用途转用的规定。

第六条中首次使用了“海陆资源”这一概念，意味着国家已经意识到海洋是国土空间的重要组成部分，海洋资源是国家重要的自然资源，并把海洋和海洋资源纳入国土空间治理的范围。同时，第十一条第三款规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这标志着环境保护已经列入了国家的议事日程，并且作为宪法原则确认下来，为后来的环境保护和自然资源立法以及强调生态空间保护、注重生态效益的国土空间用途管制奠定了宪法基础。毫无疑问，这是我国环境保护和生态文明建设史上的一个明显进步。

从1954年宪法到1978年宪法，我国正处于社会主义革命和建设时期，因此该阶段主要以土地和其他自然资源（特别是关系全民利益的重要自然资源）权属确认为中心，用途管制方面基本处于空白状态。虽有环境保护的概念提出，但仅为宪法条文之下的一款，似作为经济建设的补充而存在，并未彰显其独立性。

（二）1982年宪法及其历次修正的相关规定：用途管制的逐渐形成与不断完善

1982年宪法是在我国改革开放后制定的，它科学地总结了我国社会主义革命和建设的丰富经验，是一部适应社会主义现代化建设和改革开放需要的、有利于发展和稳定的、具有强大生命力的社会主义宪法[10]468。第九条首次划分了国家所有和集体所有的自然资源范围，并且同此前的历次宪法文本相比，新增了“山岭、草原、滩涂等自然资源”。在第十条中首次对城市的土地权属、农村和城市郊区土地的权属以及农村宅基地、自留地、自留山的权属作出了较为完整、系统的规定，至于对土地实行征用的条件，则恢复了1954年宪法“为了公共利益的需要”的规定。可以说，这是中华人民共和国成立以来第一次对土地问题作出全面而系统的宪法规定。此外，在这部宪法中还首次规定“国家保障自然资源的合理利用”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”等内容。这些规定意味着，国家作为政治实体负有保障自然资源合理利用、保护和改善生活环境及生态环境的职能职权和职责，而社会组织和公民个人则负有合理利用土地、不得侵占和破坏自然资源的义務。

1988年宪法修正案第二条把宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这样的修正顺应了社会历史发展潮流，适应了发展市场经济和推进工业化、城镇化进程的需要，为后来的土地管理制度改革提供了宪法保障，也为土地用途转用提供了宪法依据。

1993年宪法修正案第六条把宪法第八条第一款：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这一修正改变了我国政社合一的人民公社体制，减少了农村政权机关对农业生产经营的行政干预，增强了广大农民群众的生产积极性。[10]477这样的修正意味着农民对集体所有的土地享有了使用权和经营权，土地所有权与使用权及其经营权的分离进一步促进了农业生产和农村经济的发展[13]。

1999年宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为新的奋斗目标，写进了宪法第五条。这为国土空间用途管制的制度化、法治化进一步夯实了宪法基础。宪法第八条第一款又修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”宪法对农村集体经济组织双层经营体制的确定，对农村土地和其他自然资源的合理利用，对农村、农业的稳定发展都有着极其重大的意义。

2004年宪法修正案把宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地的征收和征用是两种不同的土地权属变更和用途转用形式，土地的征收不仅是土地用途的改变，而且要转移土地的所有权。而土地的征用在不改变土地用途的同时，只转移土地的使用权。因此，这样的修正完全符合我国土地权属变更和用途转用的实际情况。

2018年宪法修正案把宪法序言第七自然段中“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。这是“生态文明”这一概念第一次出现在我国的宪法文本当中，体现了我们党和国家对生态文明建设的认识达到了一个新的高度，也为生态文明的相关制度建设提供了更为明确和直接的宪法依据。第八十九条“国务院行使下列职权”中第六项“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，这样的修改赋予了国务院领导和管理生态文明建设的职权。从国土空间治理的角度看，国土空间用途管制属于生态文明建设的重要一环，由于行使管理生态文明职权的是我国最高行政机关，相应地也就明确了国土空间用途管制在法律性质上是属于行政管理行为。

从1982年宪法到2018年宪法修正案，土地和其他自然资源的权属已经得以系统性地确定，且国家所有的自然资源范围得到了进一步拓展，意味着更多重要的自然资源需要在国土空间用途管制中受到关注。环境保护作为一个独立条文被提出，自然资源保护的具体内容也逐渐丰富和完善。从过去关注农业和农村经济发展，在空间治理方面重视耕地保护，再到生态文明入宪，生态空间保护这一时代需求为国土空间用途管制明确了功能定位。同时，国务院也被赋予了生态文明管理职能，为国土空间用途管制明确了管制主体和管制性质。而土地所有权和使用权的分离不仅丰富了国土空间用途管制内容，也对管制手段提出了更高的要求。至此，历经长时间探索后，与国土空间用途管制内涵相关联的宪法规范最终得以形成。

从上述分析可以看出，我国的国土空间用途管制并非一开始就有充分、直接和明确的宪法依据，而是经历了由以确认土地和其他自然资源权属为重心，到土地用途管制，再到国土空间用途管制这样一个发展变化的过程。这个过程从根本上讲，是由特定历史时期我国经济社会发展所处的阶段和水平决定的，特别是随着生态文明建设的推进，国家环境保护的义务得到确认，政府领导和管理生态文明建设职责被写入宪法，国家所有的自然资源范围得到进一步拓展，集体所有的自然资源也通过宪法确立下来，土地等自然资源的所有权和使用权转变条件逐渐清晰，这些规定都为国土空间用途管制的法治化提供了宪法支撑。

三、国土空间用途管制现行宪法依据及其规范意义

宪法作为国家的根本大法，在中国特色社会主义法律体系中具有统帅地位，任何违反宪法的规定都会因此被排除于实在法体系之外。国土空间用途管制这一在生态文明建设中被作为重大战略部署的制度，关乎着国土空间生产、生活与生态多重功能的有效发挥，也成为确保今生后代的人类以及各种地球生物都能有一个良好生存环境的基础[2]70。虽现行宪法中并无“国土空间”“用途管制”等相关概念的直接规定，但若以国土空间用途管制的意蕴在宪法上能够找寻到相应的精神和原则依托，那么该制度存在和施行的正当性就不言自明了。这里，我们谨以前述论及的国土空间用途管制的具体内涵为标准，将相关宪法依据按其规范意义大致分为以下四类。

（一）国土空间用途管制的理念指导

如前所述，现行宪法在序言中规定，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。生态文明入宪标志着我们党和国家对生态文明建设的认识达到了一个新的境界，同时也为国土空间治理提供了理念指导。

首先，在价值理念层面，要求我们要牢固树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的思想，在国土空间用途管制的每一个环节都要遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律。要以空间均衡为指導，把握人口、经济、资源环境的平衡点，推动区域发展，实现空间正义。要通过科学有效的用途管制促进国土空间得到合理高效的利用，最终实现生态文明建设的既定目标。

其次，在方法论层面，生态文明建设对国土空间用途管制提出了四个方面的要求。其一，于功能定位而言，要强调功能的复合性，“三生”空间不是隔绝独立的，而应当体现相互融合，特别是在生态文明建设中，农业空间要鼓励生态耕种，城镇空间也要营造生态宜居环境，以使经济发展、生活需求与生态保护之间达到一种利益平衡状态。其二，于管制对象而言，要在目前相对成熟的土地用途管制基础上，更加注重对生态空间的管控，进而逐步实现将所有国土空间列为管制对象的目标。要对国土空间用地用海类型进行科学划分，并进行分层分级管理，合理利用和保护自然资源。要针对不同区域自然资源的区位条件、社会经济发展水平以及资源禀赋不同而体现出管制的差异性。其三，于管制手段而言，要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性“双评价”为基础，实行“国、省、市、县、乡”五级国土空间规划体系。要合理划定规划层级，为用途管制打牢基础。要健全各类非建设空间用途“占、转、用”政策，统筹利用陆海空间、地上地下空间。要探索建立统一明晰的国土空间用途管制监管体系，以保证国土空间用途管制的有效实施。其四，于管制内容而言，要改变过去重利用方式与数量、轻利用强度与结构的现状，就管制内容提出全方位、全过程的系统要求，不仅要明确允许、限制、禁止的利用方式，还要规定利用的强度[12]。

（二）国土空间自然资源要素的权属确认

在国土空间治理的语境下，广义的国土空间包括了附载于国土空间上的各种自然资源要素，而自然资源的所有权是对自然资源的占有、使用、收益和处分的权利，它与自然资源用途的界定有着直接的关系，因此，自然资源所有权问题是国土空间用途管制的先决性问题。

自然资源是人类社会生存和经济发展的物质基础，不论从资源利用和管理还是从生态保护需求的角度出发，实现国家对自然资源的所有权和控制权，对于减少资源开发利用过程中的负面影响，维护国家和区域的生态安全有着不可替代的作用[3]25。现行宪法第九条和第十条的规定明确了土地及矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的权属，对于这些自然资源要素实行的是公有制，即全民所有或集体所有。首先，这些自然资源是对国民经济起着决定性作用和具有重大战略意义的生产资料，宪法通過确立自然资源公有制以防止其过度非全民化，否则，基于自然资源的稀缺性和昂贵性，它的私有化可能会导致少数人剥削大多数人自我发展能力与高质量生活的情况出现，最终损害资源共享网络的建立[13]。因此，前述自然资源在国土空间用途管制实施过程中无疑成了主要的关注对象。再者，通过权属确认厘清生态本底和自然资源本底有助于在用途管制前期进行科学规划，以规划为前提，结合各项资源实际情况及地区发展目标，对自然资源开发及载体使用权实施许可（包括国土空间开发许可、用途变更许可等）也将更为合理。最后，过去对前述自然资源实行的分散监督管理已经为统一用途管制后的监管体制积累了可资借鉴的经验，统一确权、统一监管既有必要，也是可行的。

当然，现行宪法关于自然资源权属的规定仍然存在一些值得进一步探讨的问题。一是，宪法第九条对于国家所有的自然资源采用的是“列举+概括”式表达，其中“等”字应作何理解？在国土空间用途管制对象扩大到所有自然资源的情况下，能否通过对“等”进行扩大解释，从而将海域、野生动植物资源、无居民海岛等宪法未能列明的自然资源囊括其中？二是，诸如《野生动物保护法》《海岛保护法》《海域使用管理法》等法律规定了宪法列举事项之外的自然资源国家所有权，那么，自然资源国家所有权到底应该由什么位阶的法律来规定？对宪法中“等”的理解应在什么边界范围内通过法律的具体规定来实现？三是，宪法中的“水流”一词应作何理解？《辞海》对“水流”的定义是自然界连续流动的水。规模较大的水流形式有河流（包括地下暗河）、洪流、海流、洋流、潮流等。而对“水资源”的解释有广义和狭义之分，广义的水资源指的是地球上所有的气态、液态、固态天然水;狭义的水资源指的是便于人类利用的淡水，即一个地区逐年可以恢复和更新的淡水，包括河川径流和深层地下水①。从《辞海》对该两个概念给出的定义来看，广义的水资源包括了三种形态的水，其外延明显要大于水流。从法条表述看出，宪法第九条和《民法典》第二百四十七条使用的是“水流”这一概念，但对其涵义未作界定;《水法》使用的却是“水资源”这一概念，并规定水资源包括地表水和地下水。以宪法为统领的同一法律体系中，不同法条所表述的“水流”和“水资源”究竟有无区别？有何区别？二者应在何种法律语境下使用？前述这些问题究竟是通过宪法解释来加以廓清，抑或通过宪法的修正来予以明确，也是需要再作深入研究的。

（三）国土空间用途管制的权力授取

从近代保障人民自由的“法治国家”，到现代实现社会正义的“给付国家”（社会国家、福利国家），再到保障人类生存的“环境国家”，现代社会越来越复杂的政治经济形势，各类社会主体价值判断的多样性，必然引起一系列的矛盾冲突以及不确定性，这就要求政府承担越来越多的公共任务，也使得政府拥有越来越广泛的合法权力。因此，通过实施国土空间用途管制，建构起一个秩序框架，使有限的资源能够在经济发展与生态保护之间妥当分配，确保今生后代的人类以及各种地球生物都能有一个良好的生存环境，乃是“环境国家”和“行政国家”的当然使命[2]70。现行宪法第九条第二款前半句规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”。第二十六条又规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。从该两条文本表述可看出，首先，由于资源的利用和环境的保护对于国家发展不可或缺并具有多重价值，基于它们典型的公共性和公益性特征，务必要由国家作为环境保护义务主体;其次，“自然资源的合理利用”强调的是自然资源的经济价值，但“环境”又被具体分为生活环境和生态环境，表明宪法中所指的“环境”是由人和自然共同构成的，维持人的尊严是现代宪法的核心价值，而自然环境是维持人的尊严的生活的物质条件[14]，缺一不可，由此可以看出，宪法所确定的国家环境保护义务是需要兼顾经济利益、生活需求、生态保护三者之间关系的，这一点当然也应当作为国土空间用途管制的功能定位和理念指导予以体现;再次，国家保护环境的手段较为多元，从“保护”“保障”“改善”“防治”等词的使用可以看出环境保护囊括了正面和反面手段，这反映出国家应当根据实践中的具体情况而采取不同的环境保护措施[15]。这体现在国土空间用途管制手段和内容上，国家不仅要运用正面手段，通过开发许可直接设置空间准入条件，同时也要运用反面手段，通过监管督察和行政处罚，减少开发建设活动等对公共利益、生态环境的损害。

现行宪法第八十九条还赋予了国家最高行政机关——国务院领导和管理生态文明建设的职权。在国务院的职权中增添此项，不仅是在具体的国家机构规范中呼应生态文明入宪这一国家目标规范的变化，更强调领导和管理生态文明建设的本质是公权力的行使。聚焦到国土空间治理方面，我国于2018年组建自然资源部，作为国务院组成部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。这在体制上为国土空间用途管制的制度建设奠定了基础——确定了“实际负责人”，有助于改善当前“相互重叠交叉，重部门需求，轻统筹协调”的用途管制现状。

这里，需要特别指出的是，宪法于2018年修正时，仅在第八十九条对国务院职权新增了“领导和管理生态文明建设”一项，第一百零七条并未对地方各级人民政府领导和管理生态文明建设的职能作出规定。然而，“十三五”规划建议中要求“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”①，意味着县级以上地方各级人民政府对于生态文明建设实则需要承担相应责任。《若干意见》中提出要“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”②，也印证了赋权给地方政府根据本地实际情况实施用途管制的必要。我们进一步注意到，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第五十九条第（五）款规定“县级以上的地方各级人民政府对于本行政区域内的环境和资源保护有权行使管理职权”。《地方组织法》作为全国人大常委会制定的法律，法律效力位阶处于宪法之下，且就环境和资源保护的管理职权而言，其外延明显要小于“领导和管理生态文明建设”。因此，宪法关于地方政府领导和管理生态文明建设职权规定的缺失恐会在一定程度上影响到国土空间用途管制宪法依据的完整性和充分性。

（四）国土空间用途管制的私权限制

诚然，现代宪法是以维护人的尊严为核心，但为了确保社会共同体拥有井然有序的共同生活，同时也为使社会共同体中的每一个人都能有相同的机会和条件行使个体的基本权利，基本权利的行使就必须顾及社会共同利益的需要，在期待个人基本权利受到保障的同时也当然不能侵犯到他人权益。没有限制的基本权利行使无异于基本权利的相互妨碍。行政管制从根本上讲是国家为了调和群体生活与个人自由之间的关系，从而对个人基本权利进行适当性限制。国土空间用途管制同样如此，它是国家行政机关为了生态文明建设和环境保护，防止私人因对空间资源的争夺产生负外部性导致资源配置失灵，而对社会组织和公民个人对国土空间开发利用的权利加以限制的一种措施。我国现行宪法第九条第二款后半段规定，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。该条第五款还规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此款规定从文字表述的顺序来看，把限制和禁止性规范置于授权性规范之前，表明国家优先保护国土空间资源的基本态度和价值取向。该条第五款还规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。这些规定意味着一方面国土空间上的自然资源是可以被私人开发利用的，但另一方面这种开发利用是有条件的、受到限制的。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》指出，“在生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动”①。这其中便涉及通过国土空间用途管制来对私权进行必要的限制。

通过对现行宪法相关规范的上述分析，我们认为，现行宪法基于生态文明建设的价值理念和总体要求，直接或间接地对国土空间用途管制的功能定位、主体、对象、手段、内容及法律属性等作出了相应的规定，为国土空间用途管制提供了基本的宪法依据。

综观全文，虽然自2015年以来，“国土空间用途管制”被党和国家一系列重要文件所反复确认和强调，但始终侧重于政策性指导，未能建立起比较完善的法律制度体系，国土空间用途管制的法治化还有很大的提升空间。为了制度建设的整体化、系统化，也为了增强制度的稳定性和可操作性，将政策性约束转化为法律约束无疑对国土空间用途管制的有效实施是必要的。从国土空间治理的角度来审视，我国宪法作为根本大法，在长达数十年的演进历程中，从未缺失对国土空间治理的规定，只不过在不同的历史时期，这些规定对国土空间治理关系的调节重心是有所不同的。先后以1978年“环境保护”入宪和2018年“生态文明”入宪为标志，我国宪法逐渐为国土空间用途管制確立了一系列的宪法精神和宪法原则。但是，我们又必须看到，一方面，宪法的某些相关规范还需要通过宪法解释甚至修正来加以完善或者廓清;另一方面，由宪法自身的法律属性所决定，它不可能对国土空间用途管制作出更为详细的、具有可操作性的规定，需要通过制定和实施相关的法律，实现宪法规范的立法转化，以保证这些宪法精神和原则得以落实。总之，我们应当以宪法为最高指引，不断提升国土空间用途管制的法治化水平。

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Analysis of the Constitutional Norms of Territorial Space Use Control

Tang Rubing

（Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072）

Abstract： As an important means of spatial governance， territorial space use control in China has gradually evolved from land use control under the background of ecological conservation and guided by the concept of "mountains， rivers， forests， farmlands， lakes and grasslands as a community of life". China's constitutional norms on territorial space use control have undergone historical transmutation from the 1954 Constitution， the 1975 Constitution， the 1978 Constitution to the 1982 Constitution and its five subsequent amendments， and have been perfected to provide the basic constitutional basis for territorial space use control. However， in the new situation， it is necessary to realize the rule of law in territorial space use control under the guidance of the constitutional norms through constitutional interpretation or amendment and legislative transformation of the Constitution.

Key Words： Constitution; Ecological civilization; Territorial space; Use control.

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