民生“小切口” 立法“大文章”

高强

良法为善治之本，立法乃良法之源。地方性法规是具有中国特色、特征鲜明的制度规范。地方立法特色越突出，针对性越强，就越能解决实际问题，法规的实施效果也越好。近年来，各地以“不抵触、有特色、可操作”为基本原则，紧密结合自身实际，开展了形式多样的“小切口”立法，解决了一批群众关注的民生问题，取得了很好的社会效果。

“小切口”立法的时代背景

当前，中国特色社会主义已进入新时代，为适应国际形势深刻复杂变化、党和国家事业快速发展的需要，立法工作进入了加快发展的新阶段，呈现出覆盖广、数量多、节奏快、要求高的新特点。习近平总书记强调，“治国无其法则乱，守法而不变则衰”，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;要研究丰富立法形式，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。

全国人大常委会党组认真贯彻习近平法治思想特别是习近平总书记关于提高立法质量的重要论述，积极推动“小切口”立法迈出实质性步伐。2020年2月颁布的《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，只用8个条款，规定了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险。2021年4月通过的《中华人民共和国反食品浪费法》不分章节，共32个条款，对社会沉疴陋习“对症下药”，“下猛药下重药”，切口虽小，但功效不小。这样的“小切口”“小快灵”立法形式，成为立法工作新亮点，也为地方立法树立了榜样。

近年来，“小切口”立法在地方人大立法中也应用较多，本着“管用几条就制定几条”“几条有用就保留几条”的原则，聚焦所要解决的问题，突出务实管用。北京、天津、重庆、河北、辽宁、福建、广西、四川、宁夏等20多个省、自治区、直辖市，一些经济特区、设区的市（自治州）、自治县人大常委会也紧密结合当地实际，出台“小切口”法规，为健全完善中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。

“小切口”立法的实践价值

“小切口”立法有别于宏观性立法，它针对的管理事项或者调整的社会关系相对单一、适用范围相对较小、法律责任清晰明了，一般具有内容体量较小、不追求完备章节体例结构、规范具体明确的形式特征。其基本特征主要体现在五个方面：题目小、选题准、内容细、条文少、真管用。

开展“小切口”立法，针对突出问题“对症下药”，根据实际情况“量体裁衣”，能够从细微处解决具体矛盾，重点解决五个方面的问题。

一是解决“水土不服”的问题。有的地方立法照猫画虎，搞“嫁接”和“复制”，过多地照搬上位法和外地经验，脱离当地实际，缺乏可操作性。开展“小切口”立法，按照“不抵觸、有特色、可操作”的原则，寓统一于特色，融特色于统一，把上位法的一般规定与本地实际需要紧密结合起来，把地方立法同解决本地特殊问题结合起来，有利于解决上位法或上级政策在实施中可能遇到的与基层实际“水土不服、特色不明”的问题。

二是解决“华而不实”的问题。地方立法的意义在于对上位法过于原则的规定进行细化，围绕法律实施中的问题来加以破解、完善，着力细化和补充国家相关上位法，缺什么补什么，需要什么就立什么。有的地方性法规，对于一个简单明了的管理事项，都要制定几十条甚至上百条规定，洋洋洒洒，无所不包。开展“小切口”立法，从问题入手，需要解决什么问题，就立什么法;针对重点、难点、热点问题，需要几条就制定几条，有利于解决条文“叠床架屋、华而不实”的问题。

三是解决“指向不明”的问题。地方立法涵盖范围不能过大，不能眉毛胡子一把抓，而要抓住立法的重点领域、重点问题，有的放矢、靶向聚焦，设计精准有效的具体条文。开展“小切口”立法，选取矛盾的一个小切口，选取急需解决的一个或几个重点问题，开展单项立法或者专门立法，有利于解决地方立法“指向不明、分散用力”的问题，有利于解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。

四是解决“尾大不掉”的问题。有的管理事项，上位法已经作出非常全面、具体的规定，地方立法创设的空间非常有限。但有的地方仍然采用大而全的“条例”或者“实施办法”，从制度设计、篇章体例、条文安排上，一味地与上位法对标，臃肿庞杂，费时费力。“小切口”立法往往采取“若干规定或决定”且不分章节的形式，关注的管理事项单一，调整的法律关系较为简单，条文又少，有“船小好调头”的天然优势，如果国家层面的法律法规作出修改或者当地的实际情况发生变化，需要对法规进行修改时，操作起来也比较方便。

五是解决“众口难调”的问题。法律法规是调节社会关系的重要载体和手段。现实当中的各种利益关系错综复杂，立法要确立制度、判断是非、分配权利，就必须站在客观公正的立场上，兼顾方方面面的利益。有的管理事项，由于涉及内容比较宏观，牵涉利益主体众多，在立法过程中协调利益关系难度很大，需要反复磋商、沟通。开展“小切口”立法，不纠结于一次性解决所有问题，而是就社会反映强烈、各方已达成解决共识的内容或部分进行重点突破，有利于解决管理内容过大、利益主体过多诱发的“众口难调”的问题。

“小切口”立法工作的思考

当前，无论是国家层面、省级层面，还是设区的市级层面，都已经尝到了“小切口”立法的甜头，选题精准、简洁明快、务实管用的“小切口”立法模式越来越受青睐。

据统计，2019年至2021年9月，重庆市人大常委会共制定或修改法规37件，“小切口”立法7件，占比为18.9%，“小切口”立法的数量总体偏少。

2020年1月12日，重庆市人大常委会主任张轩在市五届人大三次会议上强调，要坚持行得通、真管用、有效率，着力于“小切口”解决大问题，让立法制度设计与发展需要有效对接。

2021年9月，张轩在《中国人大》撰文指出，要充分发挥人大在立法中的主导作用，坚持“小快灵”“小切口”，突出务实管用，努力提高地方立法质量和效率。

如何进一步做好“小切口”立法工作，笔者结合从事立法工作的体会和思考，提出四点建议。

一是要加强统筹把关。市人大常委会党组要把习近平法治思想贯彻到立法工作的全过程各方面，高度重视“小切口”立法模式的运用和推广，适时出台推进“小切口”立法的指导意见。要在研究五年立法规划、确定年度立法计划时，充分兼顾“小切口”立法项目安排，在数量和比例上予以适当倾斜，确保每年都有一定数量的法规审议通过，充分展示我市地方立法的亮点和特色。

二是要转变立法观念。市人大有关专门委员会和市级有关部门要切实转变立法观念，积极探索“小切口”立法形式和路径。市人大法制委、常委会法制工委要发挥好在“小切口”立法中的主导作用，及时跟进，加强指导，统筹安排和推动落实各单位提出的“小切口”立法建议，确保“小切口”立法工作迈出实质性步伐。特别是在法规二审阶段，要聚焦解决核心突出问题，将有效管用作为衡量标准，切实增強立法的针对性、适用性、可操作性。市级有关部门要校正立法理念的偏差，杜绝宣示性立法、应景式立法以及简单重复上位法、盲目借鉴兄弟省市立法等现象，因时因地因事立法，需要几条写几条，成熟几条立几条，确保起草的法规条文好用、管用。

三是要加强前置指导。市人大专门委员会在立法前期介入阶段，要坚持原则、加强指导。一方面，要切实指导起草部门跳出“部门利益”的小圈子，坚持将有限的立法资源集中在解决关键矛盾上，不搞包罗万象的大立法，从单个行政管理事项这种小切口切入，汇聚力量，精准立法，确保不煮“夹生饭”，不交“次品”。另一方面，用好我市地方性法规结构研究的成果，结合自身对口联系部门和联系领域的实际，就国家机关、财政经济、城乡建设、资源环境、社会建设、科学技术、教育文化卫生体育、民族自治内容，建立8个门类“小切口”立法项目库，努力做到由“等米下锅”向“点菜上桌”转变。

四是要加强立法研究。要提高“小切口”立法质量，突出地方特色，无论是起草部门，还是审议机关，都必须遵循和研究科学的立法规律。一要坚持问题导向、结果导向。要切实加强立法调研，认真研判、论证，对于个别“卡脖子”问题要摸清底数，找准症结。要区分不同情况，梳理问题清单和立法清单，为“小切口”立法打通关节点，填补悬空点，提升立法精准度。二要把握好“小切口”立法的特点和内在要求。在题目选定上，围绕社会反映强烈的具体问题，紧扣人民群众关心的热点问题，找准立法需求，努力使地方立法更务实更接地气;在法规内容上，注重在核心制度设计上科学合理、切实可行，在法规条文上明确具体、严谨规范，尽量避免原则性宣示性规定，努力实现对上位法的“查漏补缺”。三要防止碎片化倾向。“小切口”有可能带来立法碎片化的问题，主要表现在：某一管理事项或者某一领域被分割成若干块，分别由不同的法规予以规范;多个部门分别制定对同一事项或者同一种社会关系调整的法规;将某一事项或某一种社会关系分成不同几个阶段分别制定法规来管理。要杜绝这些问题，就要避免与现行法规适用范围、体系内容的重叠，也要将相近和相关联的“小切口”立法项目进行整合，通过精细务实的立法工作，形成较为系统的有效管用的法规。

（作者单位：重庆市人大社会建设委员会）

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