国家重点生态功能区产业准入负面清单制度配套人口政策研究

吕 晨， 彬迪雅

(中国科学院大学 公共政策与管理学院， 北京 100049)

建设中国特色社会主义总任务中提出构成“经济-政治-文化-社会-生态文明”五位一体的总体布局原则，在继续突出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念的前提下，首次把“国土”作为生态文明建设的空间载体，把“优化国土空间开发格局”作为生态文明建设的首要任务[1]。主体功能区是生态文明建设的重要手段之一，而重点生态功能区是国家主体功能区的四大类型区之一，是优化国土资源空间格局、推进生态文明制度建设所划定的重点区域。该区域的发展与保护已成为国家环保战略的重中之重[2]，对于国家生态安全具有重要意义。

按照国家对于重点生态功能区的定位，该类型区属于主体功能区中的限制开发区，需要采用集约、低碳的发展思路，应限制工业化城镇化的大规模开发。因此重点生态功能区对人口城镇化的发展形成了一些特殊的限制性条件和要求。例如在人口城镇化发展过程中应确保生态保护红线、永久基本农田不受侵占，把发展范围严格控制在允许或适宜建设的范围内，合理确定城市开发边界和增长边界，优化城镇空间格局。因此，该区域空间管制要比其他各类地区更加严格。其次,由于城镇化发展中人口、经济、空间等各方面的发展会对区域生态环境造成一定的破坏，而区域生态环境质量下降会导致城镇吸引力的降低，因此人口城镇化发展应与区域生态功能相协调[3]。应对区域进行生态分区管理，人口城镇化的产业驱动力益以区域自身的自然条件和人文风光为依托，发展文化和生态服务业和现代化农业等产业，不发展环境污染严重的、自然资源消耗过大的能耗型重工业。同时人口城镇化发展的规模要控制在资源环境承载力范围内，城镇化发展规模应该既不破坏生态系统，又能适应当前城镇的承载能力。

为了确保发挥国家重点功能区的主体功能，国家发展改革委于2015年和2016年印发和出台了《关于建立国家重点生态功能区产业准入负面清单制度的通知》[4]《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》[5]。要求地方政府制定形成不同类型国家重点生态功能区的产业准入负面清单并对于清单编制实施程序、规范要求、技术审核等方面作出了明确规定。产业准入负面清单制度的顺利实施需要多个领域的政策配合，负面清单制度与各项政策有机结合是促进中国重点生态功能区实现发展与生态保护双赢的有效途径[6]。合理的人口政策不仅有利于减轻产业准入负面清单落地时对于相关从业人员的冲击，减少政策实施的阻力，而且可以调整劳动力素质和人口城镇化方向，为确保生态功能的发挥、寻找新的人口发展路径提供支持和保障。然而目前中国尚缺乏针对重点生态功能区这一类型区的人口政策，尤其对于产业准入负面清单制度如果进行相关人口政策的配套是亟待回答的问题。基于国家重点生态功能区的定位以及产业准入负面清单制度的要求，本文从重点生态功能区的人口政策现状、产业准入负面清单对人口发展的影响、人口政策的核心和工具3个层面探讨相应的人口政策改革路径。

1 重点生态功能区相关人口政策现状

1.1 以计划生育为核心的人口政策

目前中国重点生态功能区的人口政策仍为全国性的政策，并且以计划生育为核心，管理政策随国家发展环境在不断调整和变化。1978年第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”。计划生育第一次以法律形式载入中国宪法。到2012年由于全国人口老龄化、人口结构失衡等问题突显，人口政策逐渐放开，“双独”夫妻可生二胎。2013年十八届三中全会决定提出启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2015年十八届五中全会决定完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。在中国人口老龄化和人口红利逐渐消失的形势下，国家不断调整和放开生育政策[7]。但是中国重点生态功能区的生态功能定位要求减少人类活动对于生态环境的扰动，逐渐放开的生育政策不利于人口数量的控制。中国目前尚未有针对重点生态功能区这一特殊类型区的人口管理政策。现行的人口政策未能体现出重点生态功能区的定位要求和发展特点。

1.2 依托于户籍制度基础形成了人口福利制度系统

中国人口管理以户籍制度为核心，与居民日常生活密切相关的社会保障、教育、医疗、住房等社会福利均与户籍制度挂钩。改革开放以来，二元经济结构转换和市场经济体制构建是中国经济社会两大重要改革方向[8]，以人口迁移和户籍利益调整为主线的户籍制度虽然进行了阶段性改革，但城市作为区域管理的重要载体，其所提供的公共服务具有很强的封闭性，外来人口的增多给城市政府提供公共服务带来一定的财政压力和管理压力，使得城市政府不愿意放开户籍管理[9]。重点生态功能区内部的产业发展相对薄弱，人口异地城镇化将是控制地区人口总量、减少人口对生态环境干扰的主要途径之一。目前中国的重点生态功能区是人口净迁出地区，但是由于迁出人口受教育程度低、竞争力相对较弱，在城市地区无法享受与本地城镇居民同等的社会福利。户籍制度的阻隔减缓了人口城镇化进程，不利于区域人口总量控制，对重点生态功能区生态保护功能的发挥造成了负面影响。

1.3 人口管理制度涉及中央和地方多个层级、多个部门之间的协同

中国的人口管理涉及诸多部门。在国家层面，涉及人口管理的部门为国务院、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中华人民共和国公安部、中华人民共和国民政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国国家卫生健康委员会、中华人民共和国教育部等。通过统计各部门网站上公布的人口相关管理文件，仅涉及流动人口管理的文件多达百余份。在中央大政策的指导下，各地区依据实际发展特点和需求又出台了系列文件。部门之间的条块分割式管理给重点生态功能区人口的流动和迁出带来了制度上的障碍，增加了人口迁出和城镇化的成本，减缓了人口城镇化的进程，不利于减少和避免人类活动对于生态环境的扰动，干扰了重点生态功能区生态保护功能的发挥。

2 产业准入负面清单制度对人口发展的影响

2.1 产业准入负面清单制度将改变人口城镇化的经济驱动力

人口城镇化需要产业发展做驱动力。由于产业准入负面清单的实施，地区原有的负面清单中涉及的产业将受到限制，同时具有区域优势且不在负面清单上的产业将获得较大的发展空间，地区的经济格局将发生显著变化，人口城镇化的经济驱动力也将改变。

1)产业准入负面清单之外的加工制造业将获得更大的发展空间。工业对于推进城镇化具有重要的作用。但是由于产业准入负面清单的要求，高污染、高能耗的产业将得到限制且有严格的工业企业准入门槛，上下游相关行业均会受限。但与此同时，负面清单以外的产业将获得更大的发展空间和政府支持，未来这类相对无污染的工业企业将成为地区人口城镇化的主要驱动力。

2)旅游业及服务业将成为区域人口城镇化发展的中坚力量。随着中国社会经济的发展和人群消费升级，旅游业的发展前景十分广阔。重点生态功能区内广泛分布大量的自然风光以及文化底蕴深厚的民族特色文化区，在自然风景和人文景观方面均具有优势条件，并且这类生活性服务业对就业的吸纳力较强，投资少而回报快。在负面清单的影响下，未来重点生态功能区会加快利用自身优势发展旅游等服务业，生活性服务业将对城镇化发展起重要支撑作用。

3)现代特色农业将成为促进人口城镇化的重要途径。重点生态功能区大部分县域的农业产值在三次产业中所占比例较大，农业基础较好且有特色。在高污染高能耗工业受到负面清单限制的情况下，农产品加工制造业以及特色农业将逐渐崛起。顺应发展趋势建设农业科技园、发展设施农业、开展农业观光旅游，将成为区域未来促进农业生产力解放的主要手段，现代特色农业也将成为区域就地城镇化发展的驱动力之一。

2.2 产业准入负面清单制度将改变区域的劳动力市场

产业准入负面清单和重点生态功能区的资源环境承载力限制将直接影响经济发展的规模、速度、结构和空间布局，因此也会间接地影响区域劳动力市场的就业格局、收入水平和劳动力素质要求。

1)产业准入负面清单将影响当地的劳动力市场就业格局。由于产业准入负面清单，地区已有的产业格局和发展计划均需做出调整，进而影响区域劳动力市场相关行业的工作机会。负面清单涉及的产业提供的工作机会将进一步缩减甚至丧失。负面清单以外的产业发展将获得更多的成长空间，与此对应的从业人员需求将进一步增加。

2)产业准入负面清单将改变相关行业人员的收入水平。负面清单涉及产业多为地区利润较好的产业，部分是区域主导产业或者是规划发展产业。对于工业基础薄弱、发展机会和就业机会均相对较少的重点生态功能区，负面清单行业从业人员的收入水平尚可。负面清单实施后，这类人群的收入将受到冲击并且影响整个家庭的经济收入状况。

3)产业准入负面清单将改变对劳动力的素质要求。产业准入负面清单实施后，原有负面清单行业的从业人员需要重新寻找工作机会和重新定位发展方向。然而新的工作机会对于劳动力的年龄、性别、受教育程度、工作技能、工作经验等均有新的要求。由于重点生态功能区人口的受教育程度相对较低，如何寻找并且适应新的工作岗位将是未来人口发展面临的巨大挑战。

2.3 产业准入负面清单制度将加快区域人口的迁移

产业准入负面清单改变了重点生态功能区的经济格局和劳动力就业格局，生存与发展环境的改变将进一步对区域内的人口迁移产生影响。

1)负面清单制度对发展机会的改变和增收期望将进一步促进人口迁移。虽然中国重点生态功能区多数县域第一产业比重较高，但亩均人口数远高于全国平均水平，受到重点生态功能区定位的影响，人口从自然环境恶劣的山区迁移到条件较好的平原区是区域发展的大趋势。同时负面清单改变了就业机会，人口具有向区域外部发展水平较高的城市地区转移的驱动力。一些劳动力密集型行业的兴起也将吸引大量农村剩余劳动力和贫困人口的转移。

2)重点生态功能区移民搬迁工程助推了区域人口迁移。地处山地或者库区的县域需在发展过程中将居住在深山和库区中的人口迁出到小城镇进行异地安置，由此形成了各具特色的移民城镇。移民工程和产业准入负面清单的同时落地将强烈改变居民的生存和发展环境，进一步刺激人口迁移。

3)负面清单制度将吸引一部分异地城镇化的人口返乡贡献。负面清单制度的实施将给重点生态功能区农业和服务业带来更大的发展空间，对于那些到大城市务工赚钱但难以在城市安家成为市民的人口，服务业的兴起将给部分人口的回迁带来了契机。因此，这部分不稳定的异地城镇化人口将回流到迁出地，另一部分在城市工作的迁出人口也会通过汇款等各种途径支持本地人口的发展，进一步促进了区域城镇化进程。

3 重点生态功能区产业准入负面清单制度配套的人口政策

3.1 产业准入负面清单制度配套人口政策的核心与工作抓手

根据环保部、发展改革委、财政部联合印发的《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》[10]，国家重点生态功能区的主要任务包括严格控制开发强度、加强产业发展引导、全面划定生态红线等6条。结合产业准入负面清单的推行，为确保任务实施，需要配套相应的人口管理政策。

3.1.1 严格控制区域人口总量

根据国家对重点生态功能区的定位，该区应坚持生态主导、保护优先。把保护和修复生态环境、增强生态产品生产能力作为首要任务。因此，需要严格管制各类开发活动，严格控制区域人口总量，减少和防止人类生产生活对生态系统的干扰和破坏。在该类型区人口管理政策的核心应该是严格控制人口总量。人口总量包括人口的自然增长和人口机械增长，因此两种人口增长方式将成为控制人口总量的工作抓手。人口的出生和死亡以及人口的迁入迁出将成为人口总量控制的影响因素，也是各部门人口政策制定需要考虑的关键性因素。

3.1.2 促进人口迁移和城镇化

国家重点生态功能区应根据区域资源环境承载能力，坚持面上保护、点状开发，严格控制开发强度和开发范围，禁止成片蔓延式开发扩张，保持并逐步扩大自然生态空间。因此在制定人口政策时需要推进分散布局的人口在资源环境承载能力相对较好的地区集聚，推进生态敏感区和脆弱区的人口迁出工作。推进人口迁移和城镇化的工作抓手在于本地城镇化和异地城镇化。人口的搬迁与安置、工业和服务业对本地城镇化具有拉动作用。人口的劳务输出和异地城镇的融入是异地城镇化的影响因素。因此政府部门出台的人口政策应重视人口搬迁安置工作以及产业对城镇发展的带动作用，同时鼓励劳务输出为人口异地城镇化搭建平台和创造条件。

3.1.3 人口教育与扶贫

根据产业准入负面清单的要求以及地方的发展优势特色，顺应调整人口发展方向。对产业准入负面清单制度可能带来的冲击影响将内力脱贫和外力扶贫作为人口管理工作抓手，对内配套针对性的人口就业培训政策，鼓励迁移人口并配套解决迁移人口住房、子女教育、社会保障衔接等各项政策，培育特色产业以推动地区经济发展并吸纳失业人口。对外积极争取与生态保护功能相适应的公共物品和公共服务，为地区发展争取专项资金和专项建设项目。

国家重点生态功能区产业准入负面清单制度配套人口政策核心如图1所示。

图1 国家重点生态功能区产业准入负面清单制度配套人口政策核心

3.2 产业准入负面清单制度各阶段的配套人口政策

为了确保国家重点生态功能区产业准入负面清单的顺利实施，需要针对清单编制的各个阶段的特点和需求，配套不同的人口管理政策。

3.2.1 在产业准入负面清单编制、审核阶段的配套人口政策

1)出台人口摸底调查办法。在负面清单编制起草阶段，各县(市、区)人民政府依据负面清单产业类型，对限制类产业、禁止类产业负面清单涉及的人口进行摸底调查。确定人口调查的内容并出台相应人口调查办法。摸清涉及人群的收入情况、涉及家庭的基本情况、人口再就业培训愿望、劳动力技能水平与参加技能培训的意愿，以及未来就业创业意愿。

2)出台人口补助管理办法。明确补助资金的对象，区分对于个人的补贴、对于单位的补贴和公共就业服务能力建设的补助。对于个人和单位的补贴管理办法应明确界定人口补助的针对人群、申请条件、申请办法、申请的审核和发放流程，确定补助资金的总体金额、资金来源、补助发放方式以及具体监督措施和执行部门。针对负面清单涉及人口不同类型特点，采取差异化的补助办法。

3.2.2 在产业准入负面清单落地实施阶段的配套人口政策

1)出台促进人口就业和职业技能培训管理办法。鼓励负面清单涉及的失业人员、计划外出务工人员、生态迁移人口和其他进城务工劳动者参加职业技能培训。支持各类职业院校、培训机构和社会组织开展针对性的职业培训。鼓励针对新型服务性和现代农业开展职业培训业务。对培训机构和用人单位实行培训补贴与培训效果挂钩的奖励政策。

2)出台劳务输出渠道建设管理办法。成立劳务输出工作领导小组，通过地方政府进行牵线搭桥，建设劳务输出基地，制定本地区的劳务输出计划，把劳务输出纳入年度考核，实行严格奖惩制度。重视劳务中介的优势，发挥市场的作用推动人口迁移和城镇化。

3)出台人口创业指导意见。建立创业培训机构并与各类型创业孵化器对接，对于因产业负面清单而导致失业的人群，帮助其尽快将培训所学付诸创业行动。鼓励负面清单涉及人口发展适合创业的绿色农产品经营、民族传统手工艺制造、乡村旅游、家庭农家乐等项目。引导帮扶对象结合本地和自身特色从事农村电商等相关行业。加大创业优惠扶持政策的力度，充分发挥各类金融担保平台作用。

4)出台人口政策宣传办法。举办关于生态移民、人口脱贫、产业负面清单人口再就业相关的培训班。在负面清单制度宣传过程中，将一般教育和个别教育相结合，在通过电视、广播、宣传册和展板等多种方式进行一般教育的基础上，针对有威望的人群、年轻人群和有负面情绪的人群等实施不同的政策宣传方式，对于成功转型的原负面清单从业人员采用树立典型的方式进行政策宣传。

3.2.3 在产业准入负面清单实施监管阶段的配套人口政策

1)出台人口帮扶效果调查跟踪办法。建立不同人群的调查表，摸清负面清单涉及人口、迁移人口、贫困人口3类人群在各项帮扶政策实施后的生计改善情况，出台管理细则以跟踪负面清单人口的就业创业过程、迁移人口的生活安置和城镇融入情况、贫困人口的生活提高情况，适当根据跟踪反馈情况调整政策办法，特殊人员以就业援助、公益性岗位兜底等方式进行后续安置。

2)出台人口管理工作绩效考核办法。人口管理绩效侧重于地区人口总量控制、生态敏感脆弱地区人口迁出率、居民生活满意度等方面的考核。人口城镇化绩效侧重于人口集聚式布局、迁出人口社会保障覆盖和支出增长率、迁移人口安置费用占GDP比重等指标。人口教育与扶贫管理绩效侧重于考核负面清单人口收入水平和收入增长率、培训人数占失业人口比、扶贫专项财政经费等指标。将各项任务和考核指标明确下达到各级管理部门，依据考核指标对人口管理部门进行定量的绩效考核。

3.2.4 在产业准入负面清单动态调整阶段的配套人口政策

1)建立人口管理动态进入和退出机制。通过信息调查，建立相应的人口管理信息卡，对负面清单涉及人口、迁移人口及贫困人口实行分类动态管理。在产业负面清单调整时，对识别出来的不同人群的人口信息档案进行动态调查，实时更新人口信息数据库，建立与负面清单相挂钩的人口进入和退出动态管理机制。

2)制定人口信息反馈平台建设管理办法。建立政府与社会合作的人口信息反馈机构，形成人口信息反馈通道。通过反馈平台的建设实时掌握负面清单涉及人口、迁移人口和贫困人口的生活状态、对人口政策的意见和建议、失业人口的思想状态和发展需求，及时发现问题和原因，形成自上而下与自下而上相结合的沟通反馈信息平台。

4 产业准入负面清单制度配套的人口管理政策工具

4.1 产业准入负面清单制度配套的人口政策工具选择标准

参考已有学者对于政策工具的分类和评价研究[11]，针对重点生态功能区的定位和特色，在产业准入负面清单制度背景下，人口政策工具选择以效果、效率、公平性、合法性与可执行性为标准。

1)效果。人口政策工具的选择首先要考虑政策效果，政策效果体现为负面清单涉及人口的就业保障和收入水平、本地生态重要区和敏感区人口的向外迁出和迁移人口的城镇化融入、区域总人口数量的控制以及贫困人口的生计水平3个方面。

2)效率。政策工具的使用效率一方面考虑针对负面清单涉及人口所进行的财政投入和各类补贴对人口就业和生活水平变化的影响。另一方面应考虑特定人群如生态型迁移人口、贫困人口所提供的公共服务和补贴及其对应的生态环境人为破坏、贫困人口生活水平改善和生存能力增长的情况。

3)公平性。公平性意味着负面清单涉及的就业人口享有义务培训和教育的权利，以确保这类人群与非清单人口有同样的生存和发展机会，同时农村迁出人口在进入城镇后，与本地城镇居民享有同样的发展机会和社会福利待遇。生态迁移人口和区域内的贫困人口享有社会补贴和资源倾斜的权利。

4)合法性与可执行性。人口管理政策工具应在合法性的前提下，分析实施该项治理工具涉及的利害相关群体以及社会影响。同时，在选择人口管理政策工具时应将可执行性作为评判政策工具的第一标准，针对不同人群的问题和特点，选择不同的政策工具或者综合使用多种政策工具。

4.2 产业准入负面清单制度配套的人口政策工具

政策工具的匹配、组合与优化受多种因素的影响。它不但与政策目标和政策体系相关,与各政策主体组成的政策网络以及各种政策主体互动的政策过程相关,而且与政策工具本身的性质特点和生效条件相关[12]。针对国家重点生态功能区的功能定位、负面清单制度下人口管理的政策目标、人口政策涉及的主客体及工具的特点，使用多样化的人口政策工具进行治理。

强制性政策工具主要为确保区域人口发展与国家重点生态功能区的主体功能不冲突而制定。包括人口计划生育政策、生态敏感脆弱区的人口搬迁政策、负面清单涉及行业的劳动力清退政策，开放户籍制度的配套政策。这些工具在运用时应注意政府公权力的维护以及与其他政策工具的配套。

激励性政策工具主要为利用经济学原理提供激励性服务进而影响个体的选择，使其符合区域的生态功能定位并有利于负面清单的顺利实施。包括为负面清单涉及劳动力再就业提供就业培训，为生态敏感脆弱区迁出人口提供补贴和保障性住房，为创业人群提供低息贷款和激励性奖励，为城乡之间、区域之间迁移人口的身份转换提供社会保障统筹支持。这类工具在运用时应注意公共财政的投入和引导，注意补贴主体的筛选、补贴方式的选择以及财政效果的监督。

指导型政策工具主要为了减少和避免劳动力与雇佣者之间的信息不对称所带来的负面影响。包括定期向公众公布就业信息、劳动力市场指导价和企业工资指导线，组织以及协调劳资双方就工资及福利待遇进行谈判，对劳资双方的劳动争议进行调解等。这类工具在运用时应注意向负面清单行业从业人员提供针对性的就业指导意见，以降低该人群在劳动力市场中面临的风险。

信息型政策工具主要为了减少和避免政府与公众之间的信息不对称所带来的负面影响。包括宣传国家重点生态功能区的理念、产业准入负面清单的意义和作用，政府为生态型人口迁移、贫困人口提供的福利政策，为负面清单人口再就业提供的机会，政府为农村迁移人口融入城镇所提供的条件。这类工具的运用应注意信息网络的建设及信息服务的可达性。

服务型政策工具主要为提高人口质量、人口城镇化和再就业提供支持。包括为本地人口提供计划生育和生殖健康服务，为负面清单从业人员和外迁人口提供就业岗位搜寻与培训服务，搭建再就业平台，为负面清单再就业人口和生态移民提供劳务输出渠道。这类工具的运用应注意贴近服务对象的需求和供给效率,并配套相应财政体制改革。

国家重点生态功能区产业准入负面清单制度背景下的人口管理政策工具如图2所示。

图2 国家重点生态功能区产业准入负面清单制度背景下的人口管理政策工具