基于内容分析的公租房政策特征与演进研究

张西文， 杨 楠

(西安市保障性住房管理中心， 西安 710089)

随着经济发展，中国城镇化水平不断提升，对基础设施建设、民生保障等提出了需求与挑战。住房保障是关乎经济发展与人民生活的重要问题，也是中国城镇化进程中的关键环节[1]。由于市场需求、社会地位、个人能力等因素影响，人们的生活层次不同，对于住房的需求同样存在差异。国家及地方性政府通过住房保障体系的构建与完善，颁发、出台各类文件，维护不同群体的利益，尤其是建设公共租赁住房，通过公共租赁住房的重要作用保障低收入困难群体，解决部分家庭或群体住房困难问题。“十三五”期间，中国住房保障网越织越广、越织越密，不断完善住房保障体系。西安市是人口流动规模较大、经济稳步上升的重点旅游城市之一，对于中低收入群体或家庭的住房需求和保障问题尤为重视[2]。2021年，西安市建设和筹建公共租赁住房1.2万套、共有产权房1.84万套，其中新增了保障性住房1.5万套。可见，公共租赁住房在住房需求保障方面发挥着重要作用。公共租赁住房政策对其发展具有引领与指导作用，在政策体系[3]、准入与退出[4]、分配管理[1]等方面已有部分研究积累。然而，在政策分析方面，大多基于经验数据，侧重定性分析，基于政策文本内容的量化分析目前运用较少。因此，本文以西安市为例，收集西安市颁布的公共租赁住房政策文件，采用基于文本的内容分析方法，量化分析公共租赁住房政策体系，通过政策力度、政策协同、文本类型、工具类型等分析西安市公共租赁住房政策特征与体系内容，从而为后续政策的发展提供依据和建议。

1 研究设计

1.1 研究方法

文本内容分析法主要侧重于对文献、文本等非结构化数据进行处理，从而实现对定性内容展开定量分析[5]。本文选择文本内容分析方法主要在于：一是研究素材的适配性。本文拟基于西安市有关公共租赁住房的相关政策，对政策文本中获取显性与隐性特征，从而梳理归纳西安市公共租赁住房政策的体系与逻辑。二是通过文本内容分析方法保证研究结果的准确性和客观性。基于政策文本的分析是一种探索性的质性研究，为降低研究者的主观性，力图对政策文本内容提取获得不同的主题或分类，以进行层层推理与归纳[6]。

1.2 数据来源

文本是展开内容分析的核心数据。本文对于政策文本的选择主要是政策文本的先导性、权威性与方位性。公共租赁住房政策主要影响公共租赁住房的发展、建设与推广，不同时期的公共租赁住房需要遵守相应时期的政策文本。同时，国家及不同部门，以及地方性政府文件能够发挥相互补充的作用，并且地方性政策文本能够以多层次全方位的方式更加考虑地方特色。因此以国务院、各部委、陕西省和西安市发布的关于公共租赁住房的政策文本作为研究素材，这是公共租赁住房建设与发展的依据，由此可以窥探不同时期公共租赁住房的发展方向和模式。依据此标准，本文通过线下部门收集与线上官网收集，获得2009—2020年关于公共租赁住房的各级部委及地方性政府政策文本共89份，包括国务院及各部委政策15份、陕西省各部门政策17份以及西安市各部门政策57份。

2 公共租赁住房政策文件的特征测度

2.1 政策力度及演进分析

虽然获取的公共租赁住房政策文件数量不多，仅仅以数量无法准确表示相关政策的力度。不同政策的文件类型所产生的效力有所不同，且政策颁发机构的级别对政策的效力同样存在影响[7]。本文参考彭纪生等[8]、张国兴等[9]、李丽等[10]的做法，同时结合本文所获取的地方性政策文本数据，将政策力度进行量化，具体量化标准见表1。

表1 政策力度量化标准

通过对89条政策进行量化分析，得出西安市公共租赁住房政策的数量、力度、平均力度的演变情况，如图1所示。政策数量与政策力度在2008—2010年有所上升，随之有所下降并趋于平缓，在2016—2018年达到高峰；从平均力度可知，在2010年以前，以国务院及各部委的文件为主，其力度更强，随后省市地方政府开始根据国务院及各部委的文件，结合地方特色，出台相适配的具有一定效力的政策文件。

图1 公共租赁住房数量、力度、平均力度的演变情况

2010年以前为萌芽吸收时期。关于公共租赁住房的政策在数量与力度方面并不高，这时期为一个改革时期，对公共租赁住房的认知还不深入，处于一个萌芽期。然而，这一时期政策的平均力度最高，可见在这一时期，主要以国务院及各部委出台的文件为主，地方性政府还未跟上，处于一个消化吸收的时期，这也是这一时期地方性政府相关政策较少的原因。

2011—2018年为探索发展时期。这一时期陕西省与西安市各部门逐步适应国家战略需求，响应国务院及各部委的文件，认识到公共租赁住房建设与管理的重要性，开始逐步出台地方性的政策文本，包括办法、意见、通知等，尤其是在2018年达到高峰，有效发挥了地方性政府角色，建立地方性的公共租赁住房保障体系，保障低收入群体或困难家庭。

2019年以后为消退平稳时期。在这一时期，从力度及平均力度都可以看出，以省市地方性的政策文本为主，开始出现回落的趋势，表明经过前期的摸索、调整与积累，西安市的公共租赁住房政策体系基本形成，进入一个微调的阶段，对于出现的具体问题，会出台相应的通知或方案进行解决。对于公共租赁住房的市场规制、建设管理、准入与退出、分配管理等问题均有相应的文件予以支撑和解决，或能够依据国务院及各部委的相关政策结合地方性特点出具相应的政策文件。

另外，政策的平均力度整体呈现下降趋势，但政策数量和力度发展趋势基本一致。主要原因在于前期以国务院及各部委的政策文本为主，在后期陕西省与西安市随之发布了大量的政策文本，包括通知、意见、办法、方案等，相比国务院及各部委的政策文本效力要更低。这也可能是数据收集的原因，对于国务院及各部委的政策文本搜索不够。

2.2 政策主体构成与协同分析

2.2.1 政策主体构成分析

政策主体是政策制定、实施与评估的主要参与者[11]。本文梳理了公共租赁住房政策文本涉及的发文主体，如图2所示。依据图2(a)，国家及各部委的公共租赁住房政策主体主要是住房和城乡建设部与财政部，然后国务院办公厅、国家发改委等部门发布的公共租赁住房政策数量相当。结合图2(b)中省市政策主体，可以发现西安市住房保障工作领导小组办公室(简称市住保办)在市级层面的政策文本中参与了大量的政策发布，其次是西安市住房和城乡建设局(早期为住房保障和房屋管理局、城乡建设委)与西安市自然资源和规划局(早期为规划局和国土资源局)；在陕西省有关公共租赁住房的政策主体中，主要是省住房和城乡建设厅参与了较多的政策发布，然后是省财政厅，这与各部委的政策主体相一致，主要是住房和城乡建设部门与财政部门出台公共租赁住房相关的政策文本较多。

图2 公共租赁住房政策主体构成

2.2.2 多部门协作分析

政策的颁布与实施可能由单一部门完成也可能由多个部门协同制定，且联合制定政策是政府进行协同治理的重要手段之一[11]。不同部门之间的合作利于资源的整合，以及不同部门间的合作协调，达到“1+1>2”的效果，因此对发文主体的跨部门协作展开分析。如图3所示，超过50%的公共租赁住房政策文本是由单一部门发布的，有28.09%的政策文本是由两个部门联合发布，如住房和城乡建设部与财政部、陕西省住房和城乡建设厅与财政厅、西安市住房和城乡建设局与财政局等。还有其他的多部门合作模式，其中更多的是三部门间的合作，如住房和城乡建设部、财政部与民政部，西安市住房和城乡建设局、自然资源和规划局与发改委之间的合作。这种合作模式能够促进西安市工程建设与管理、土地资源规划、用地审批等多部门功能间的协调与结合，有利于公共租赁住房政策落地。此外，还有多达6个部门、7个部门乃至8个部门间的联合发布，不仅体现了不同职能部门间的互补，也表征了职能相似部门间合作的特点，如西安市住房保障和房屋管理局、发改委、城乡建设委、财政局、规划局、国土资源局、物价局与民政局协同合作。

图3 公共租赁住房政策主体协同发文结构

2.2.3 政策联合发布的部门协同度分析

从部门总体协同情况可以发现，在2014年出现了第1个峰值，该年西安市有8个部门联合发布了相关政策，结合图1也可知该阶段政策数量较少，还处于不稳定阶段。总协同度与平均协同度在2016年进入低谷，这一时期发布的数量不仅少，且均以单部门为主。第2个峰值出现在2018年，该年的政策数量同样达到顶峰，可见各部门联合发布的合作程度同样在加深，然而在2018年的平均协同度并不高，说明西安市各部门开始寻求协作共同引导公共租赁住房政策的发展，逐步通过跨部门的协作与资源整合，探索公共租赁住房的发展模式。同时在之后，平均协同度有所上升，由此可见各部门也完成了相应的调整或合并，如在西安市即出现了国土资源局和规划局合并为自然资源和规划局。同时，政策制定也结束了探索与调整的阶段，进入稳定的体系形成阶段。

图4 多部门联合发文的总协同度及平均协同度

3 政策文本内容分析

3.1 政策文本关键词分析

对前文收集的政策文本，运用Nvivo 12进行词频统计，并建立停用词表，如包括、以下、年月等，最终生成词云图，如图5所示。图中关键词的字体越大，表明其词频越高，反映了西安市公共租赁住房的政策制定倾向。其中词频较高的有“住房”“保障”“租赁”，这是因为文件都是关于公共租赁住房、住房保障相关的文件，这属于高频次的原生词。除了高频原生词后，频次较高的有“服务”“公共”“租金”，这代表在西安市公共租赁住房政策体系中，地方性政府较为注重租金标准的制定。同时，公共租赁住房政策体系的范围还涉及公共租赁住房的“建设”与“运营管理”，尤其是“申请”与“审核”“房屋维修”“补贴”的制定、“分配”管理等，这些均表明了西安市公共租赁住房政策作用的客体倾向。

图5 西安市公共租赁住房政策文本关键词词云

3.2 政策文本类型分析

通过对获得的89份政策文本的文件类型进行分析，发现所获取的公共租赁住房政策文件多以通知为主，但部分意见、细则、方案、办法等文件会先以通知的形式进行发放，然后以附件的形式同步颁发，对这一类型文件的处理，会记入为通知与相应的文件实质类型。因此，西安市公共租赁住房各类型文件数量与比例见表2。

表2 西安市公共租赁住房政策文件类型

尽管收集的公共租赁住房文件类型多样，但低效力的文件超过50%，占比64.04%，多以通知和公告为主，尤其是各类通知，侧重于说明公共租赁住房相关工作、任务或活动的开展、加强等，或对重要问题的补充解释。中高效力的文件占比35.96%，主要是相关意见(13，14.61%)、管理办法(9，10.11%)和实施细则(6，6.74%)。意见则主要是针对相关活动的开展或加强提供指导性的意见，具有一定的指向性和参考性，如“关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见”。办法则是对相关活动提供规范指导，有利于活动的开展及实施主体的管理开展，如“西安市租赁型保障房建设管理实施办法”。细则是为更好地推动或开展某项工作，而出台的详细具体的解释与补充，如“西安市配建廉租住房实施细则”。尽管如“规定”这一类具有较强约束的高效力文件较少，但在公共租赁住房政策中，“意见”“办法”“方案”等在形式与内容上均具有同等的约束力，且更侧重于具体措施的落地与开展，具有较强的执行力，更利于公共租赁住房的建设与管理。

3.3 政策文本工具分析

政策工具是政策主体为达到预期目标所使用的手段、方法，也是联结政策目标与政策落地实施效果间的桥梁[12]。政策工具有不同的划分类型，如依据其对产业发展的影响力视角，可划分为环境型、供给型和需求型[13]；还可以依据政策涉及的领域分为财政税收、行政措施、人事措施等[8]；或者以政府管制程度进行划分，包括控制型、信息型、市场型等[14]。结合上述分类，本文采用环境型、供给型与需求型的分类。环境型主要指通过标准规范、税收优惠、目标要求等措施提供良好的环境；供给型是指通过资源投入、服务等推动市场发展；需求型则通过推广鼓励、服务强化、人才安居等满足市场需求，拉动市场发展[11]。

结合上述分类及概念界定，对收集的西安市公共租赁住房政策文本进行编码，运用Nvivo软件进行统计分析，建立三大政策工具类型的分析框架，共得到环境型政策文本59份、供给型政策文本19份、需求型政策文本19份，如图6所示。其中环境型政策文本主要涉及资格申请与审核管理、市场规制与发展、价格管理、分配管理、资产管理、准入与退出管理等，其中资格申请与审核管理的占比较重，可见政策文本侧重帮助与管理相应的群体如何进行申请，并如何展开审核，保障相应的困难家庭或群体。供给型政策文本则涉及配建管理、补贴保障、运营服务等，其中配建管理的占比最大，主要侧重与公共租赁住房相配套的项目该如何进行建设与实施。需求型政策文本设计推广鼓励、服务强化、人才引进与安居等，其中推广鼓励、人才引进与安居方面的政策占比较大，侧重如何推广公共租赁住房，鼓励符合的群体或家庭能够申请与参与，并通过不同级别的公共租赁住房吸引相匹配的人才定居西安，扩充人才以及提高知识文化水平。

图6 西安市公共租赁住房政策工具结构图

4 结论与建议

4.1 结论

基于对西安市公共租赁住房政策文本的量化及编码分析，发现西安市公共租赁住房政策体系表征为以下方面：

1)先由国家及部委引领政策，进而省市跟随并不断更新。公共租赁住房政策文本的发布在2010年与2018年出现了两个峰值，且来自国家各部委、省市地方政府及各部门颁布的政策文件同样在2010年与2018年具有较高的政策力度。但在早期，主要是国家及各部委发布的文件，具有较高的政策力度。随着时间的推移，陕西省及西安市各部门在学习政策文本的基础上，开始结合地方特色颁布相应的政策文本。

2)政策主体涉及面广，且跨部门合作现象较为显著。本文调查获取的西安市公共租赁住房政策由单一主体颁布的情况超过半数，单一部门承担了大部分的公共租赁住房政策文本制定。另外有近30%的政策文本由两个部门协作颁布，尤其是住房和城乡建设部门与财政部门。剩余的近20%的政策至少由3个及以上的部门联合发布。政策协同度在2014年与2018年出现两个峰值，各部门之间进行跨部门协作、联合发布政策文件的趋势越来越明显。

3)政策关注点分布存在差异。公共租赁住房政策关注点覆盖“租金”“补贴”“运营”“服务”“分配”“申请”“维修”等对象，尤其是在租金、补贴等保障方面关注度较高，可见已颁布的公共租赁住房政策在住房保障方面，首先考虑从租金补贴的设立与调整方面保障相应的群体；另外会从运营服务、分配管理、资格申请与审核等各方面保障相应群体，公平公正地展开服务。

4)政策类型较为丰富，但高效力文件较为缺少。公共租赁住房政策文本类型涵盖规定、意见、办法、方案、通知、公告等各种类型，但不同类型之间的数量存在差异，主要以意见、办法等中等效力和通知等低效力文件为主，同时也表明西安市公共租赁住房政策文本多侧重执行力较强的政策文本。

5)公共租赁住房政策工具类型侧重环境型，轻供给型与需求型政策工具。现阶段公共租赁住房政策工具较为依赖环境管制型，强调市场规制，规范公共租赁住房市场参与主体行为，维持与促进市场有序健康发展。然而，出台的公共租赁住房政策对于重视资源投入的供给型和重视推广鼓励的需求型则应用较少，在供给型政策方面侧重公共租赁住房配套项目的建设，在需求型政策方面则关注公共租赁住房的推广及适配群体的激励。

4.2 政策建议

政策是政府发挥作用的关键手段，通过对西安市公共租赁住房政策特征、内容等的量化分析，对未来公共租赁住房政策体系的发展与完善提出如下建议：

1)完善公共租赁住房政策体系，匹配住房保障市场需求。尽管公共租赁住房政策覆盖面较广，但平均力度在下降，且多以中低效力政策文件为主，在政策文件类型分布上不平衡，仍需进一步完善公共租赁住房体系，构建以规定、意见等中高效力政策文件为导向，加以通知、公告等执行力较强的政策文件广泛调动建设部门、公众等参与主体，从而满足住房保障的需求。

2)强化跨部门协调合作，整合各部门资源提高政策引领高度和执行力。公共租赁住房的建设与运营涉及多个部门，不仅仅涉及住房与城乡建设、财政等部门，同时牵涉国土资源、发展规划等部门。因此单一部门发布的政策文件通常具有针对性，而多部门的横向联结，有利于将不同部门的职能进行有机结合，调动和整合各部门资源，合理推动公共租赁住房市场发展。

3)丰富发展多种政策工具，优化公共租赁住房政策体系。目前西安市公共租赁住房政策工具倾向于环境规制型，而对于供给型与需求型的政策工具发展与应用较少，未来可以考虑加强资源投入、运营服务、人才集聚等政策工具的应用，从而平衡与丰富政策工具类型及结构，实现公共租赁住房市场约束、资源保障与需求引领相结合的长效机制。