我国地方政府债务的区域差异比较及影响因素分析

朱文蔚，陈蕾兰

（1.湖南科技学院经济与管理学院，湖南永州425199；2.桂林理工大学商学院，广西桂林541004）

一、引言

截至2020年末，我国政府性债务共计46.55万亿元，其中地方政府债务余额25.66万亿元，中央政府债务20.89 万亿元，政府债务余额占GDP 的比重为45.8%①数据来源于《财政部：截至2020年末全国政府债务余额与GDP比重为45.8%，低于国际普遍认同的60%警戒线，风险总体可控》，http://finance.eastmoney.com/a/202104071875093254.html.，远低于60%的国际警戒线。但是，从2014年全国政府性债务审计及2015—2019年公布的政府性债务数据来看，各省市地方政府负债规模和债务指标存在很大差异。比如，2013年，贵州省的负债率曾高达79%，重庆、云南和青海的负债率也在50%以上，接近国际警戒线。2019年，青海的负债率上升到了70.88%，重庆和云南的负债率已分别降至23.74%、34.91%，贵州的负债率虽有所下降，为57.68%，但仍在国际警戒线附近②上述债务数据仅仅是官方披露的显性债务，不含隐性债务，若包含隐性债务，上述列举的省市负债率会更高。另外，文中所有各省市和全国的政府债务性数据由财政部对外发布的2015—2019年《地方政府一般债务余额情况表》《地方政府专项债务余额情况表》《地方政府专项债务余额决算表》整理得到，GDP、人口数、财政预算收入和预算支出等指标来源于历年的《中国统计年鉴》，相关指标如负债率就是根据当年相关省市的政府性债务除以该省市当年GDP得到。。这些数据表明，虽然我国总体债务水平不高，债务风险总体可控，但是我们仍不能忽视个别省市的地方政府债务风险。

长期以来，我国地方政府债务风险受到社会各界的关注，中央政府也非常重视对地方政府债务风险的防范，出台了一系列制度文件以约束地方政府的举债，或通过各种会议传达中央政府控制债务风险的决心。2014年修订的《中华人民共和国预算法》明确要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。2016年11月，国务院办公厅发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》。2017年4月，财政部又发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。2017年7月，地方政府债务被中财办明确列为中国经济发展中需要警惕的五头“灰犀牛”之一。党的十九大报告将防范化解重大风险列为三大攻坚任务之首。2018年12月，中央经济工作会议又强调“要稳妥处理地方政府债务风险”。2019年12月召开的全国财政工作会议上，财政部提出要规范地方政府举债融资行为，防范化解地方政府隐性债务风险。2020年10月，财政部再次强调要“完善规范、安全、高效的政府举债融资机制”。这一系列政策信号凸显了中央高层对地方政府债务风险的高度警惕。

与此同时，区域发展不平衡已成为长期制约我国国民经济持续健康发展的重要因素，党的十九大报告明确将“发展不平衡”列为当前我国社会的主要矛盾。随着国际经济环境的日趋复杂与严峻，尤其是新冠肺炎疫情在全世界的蔓延，全球经济形势复杂多变，我国国内经济发展也面临多重挑战和困难。由于不同地区处于不同的经济发展阶段，地方政府债务形成的历史背景、举债原因、累计的债务存量压力以及偿债能力等方面也可能存在差异，从而导致不同地区在“稳增长”与“防风险”目标上有着不同的政策选择偏好。在这一背景下，为了推动区域经济平衡发展，守住“稳增长”与“防风险”的政策底线，我们必须从区域差异的视角来比较与分析地方政府性债务的空间分布及演化特征，客观理性地审视不同地区的政府债务风险，从而从宏观层面把控地方政府债券的发行、债务资金的调配和使用，因地制宜地制定地方政府债务风险防范与化解的应对政策。

二、区域划分及区域经济发展比较

我国的“十一五”规划提出了“西部大开发、振兴东北、中部崛起、东部率先发展的区域发展总体战略”，继而从国家层面将我国划分为东部地区、东北地区、中部地区和西部地区四大经济区域①东北地区：辽宁、吉林、黑龙江；东部地区：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。。这一划分方法影响深远，国家区域政策的出台以及很多重大战略的谋划，几乎都以此为依据。换言之，处于不同区域的省（区、市），其社会经济的发展可能会得益于或受制于不同的区域发展政策或国家战略，对于地方政府的举债需求或监管可能也会如此。因此，本文也以此划分为依据，来比较与分析我国地方政府债务的区域差异。

区域经济发展的差异，其外在特征主要表现为经济发达程度和人民生活水平之间的差异，而反映这一差异的主要经济指标通常采用的是人均GDP 或人均收入。考虑到统计口径的一致性，我们基于《中国统计年鉴2020》，采集了全国31个省（区、市）2019年GDP数据、当年的人口数和按区域全国居民人均可支配收入等数据，并计算四大经济区域2019年省域GDP均值和省域人均GDP均值，得到表1。

从表1数据可以看出，四大区域经济发展差距仍然比较明显。东部地区是四大区域经济最发达的地区，东北地区是经济最落后的地区。从2019年省域GDP 均值来看，东部10 省市2019年GDP 均值达到51116.12 亿元，东北地区3 省GDP 均值为16749.65 亿元，不及东部地区的三分之一；从2019年省域人均GDP均值来看，东部地区为101485.44元，东北地区人均GDP均值仍是最小，只有45701.83元，不及东部地区的一半；但是从2019年居民人均可支配收入来看，东北地区位居第二，为27370.6元，而东部地区达到39438.9元，仍遥遥领先其他三大地区。另外，我们比较中部地区、西部地区和东北地区，可以看到，中部地区省域GDP（36456.30 亿元）和人均GDP（58014.74 元）都高出西部地区和东北地区许多，但是居民人均可支配收入相差不大。西部地区省域GDP 均值（17098.77 亿元）和人均GDP（53363.33元）略高于东北地区，但是东北地区的居民人均可支配收入比西部地区高，这说明东北地区经济发展下滑比较明显。

表1 四大区域经济发展比较

三、我国地方政府债务的区域差异比较

对于政府债务风险，一般是通过构建债务指标来测度，其中反映债务风险最重要、最核心的一个指标就是负债率。Rogoff 和Reinhart(2010；2011；2012)[1][2][3]在这方面作出了开拓性贡献，他们以负债率是否超过债务阈值来判断是否存在政府债务风险。在他们的一系列论文中，一致认为政府债务阈值为90%，不过他们的这一结论也曾受到Andrea Pescatori（2014）[4]、Egert(2015)[5]等人的挑战。国内相关研究主要通过构建可以量化的指标体系来评估地方政府债务风险。虽然构建的视角（或维度）不一样，指标赋权的方法各不相同（贾晓俊、顾莹博，2017；夏诗园，2019；高华、张璇，2020；等等）[6][7][8]，但所有的政府债务风险评估几乎都离不开两个重要内容：一是债务规模，二是偿债能力。对于债务规模大的地区或省市，若其偿债能力强，一般也不会爆发债务危机。而那种债务规模小的地区或省市，若偿债能力很糟糕的话，也可能产生债务违约等风险。当然，风险最大的应该是债务规模大且偿还能力又差的地区或省市，其引爆债务危机的可能性最大。此外，财政压力往往是地方政府产生债务需求的直接诱因，是导致政府债务风险的重要因素。基于此，本文着重从债务规模、偿债能力和财政压力三方面来比较和分析我国地方政府债务的区域差异及特征。

（一）债务规模区域比较

由于我国各地区人口规模和经济体量的区域差异较大，对于地方政府债务绝对规模的比较没有多大的实际意义，但通过相对规模的比较，则可以间接地反映地方政府的负债压力，而反映地方政府债务相对规模比较好的指标是人均债务（又称之为债务的承载力）和负债率（债务余额占GDP 的比重）。为此，本文从这两个指标进行比较分析。

1.人均债务比较。依次采集了2016—2019年31个省（区、市）的一般债务和专项债务，并对其进行加总，从而得到每个省（区、市）当年的政府债务总额，然后除以该省（区、市）当年的人口总数，得到每个省（区、市）当年的人均债务余额，最后再计算我国四大经济区域当年人均债务余额均值，结果如下图1所示。

从图1 可见，在2016—2019年间，同年度东部地区人均债务余额均值最大，西部地区略低于东部地区，东北地区又比西部地区略低，而中部地区则明显比其他三个地区的人均债务均值低很多。以2019年为例，人均债务最高的东部地区为19408.84 元，而人均债务最低的中部地区只有11638.44 元，两者相差7770.41 元。但从同一地区的不同年度来看，无论哪个地区，人均债务均值的年度变化特征都呈现逐年增加趋势，说明债务规模扩张具有普遍性特征。

图1 人均债务区域比较

然后，我们对处于同一地区的省（区、市）进行区域内比较，并筛选出2016—2019年期间各地区人均债务最高和最低的省（区、市），得到表2。

基于表2 数据，我们可以得出以下结论：四大区域人均债务差异最大的是西部地区，全国人均债务余额最高和最低的省份也在西部，其中青海的人均债务是全国最高的，而西藏的人均债务则是全国最低的，人均债务差异最小的是中部地区。

表2 人均债务区域内比较（单位：元）

2.负债率比较。我们将每个省（区、市）当年的政府债务余额除以该省（区、市）当年的GDP，得到每个省（区、市）当年的负债率，然后再计算各区域内省（区、市）的当年负债率均值，结果如图2所示。

从图2 可以看出，2016—2018年期间，同年度东部地区负债率均值在四大经济区域中是最低的，不到19%，2019年中部地区则稍低于东部地区。西部地区在2016—2019年明显是最高的，均超过了32%，差不多是东部地区的两倍。东北地区的负债率逐渐接近西部地区，在2019年与西部地区相差不足一个百分点。东部地区和中部地区的负债率均值是比较接近的，负债率均值每年相差不到一个百分点。从不同年度来看，无论哪个地区，负债率均值的年度变化特征都呈现逐年微幅增加趋势，这一特征和人均债务余额均值的变化是一致的。

根据前面的分析，若以人均GDP来衡量地区经济的发达程度，经济最发达的是东部地区，其次是中部地区和西部地区，东北地区则是最不发达的。而图2反映出来的负债率的区域特征与区域经济的发达程度呈现比较明显的负相关，换言之，经济越发达的地区，负债率越低，从图2所得出的结论与前者一致。然后，我们对相同地区的省（区、市）进行区域内比较。筛选出以2016—2019年各地区负债率最高和最低的省（区、市），结果如表3。

从表3 中数据可以看出，在不同年度，东北地区负债率最高和最低的省发生改变，吉林由负债率最低变为负债率最高，西部地区负债率最高的省由贵州变为青海。具体以2019年为例，东北地区负债率最高的是吉林，其负债率为37.05%，负债率最低的是黑龙江，其负债率为34.88%，两者相差2.17%；东部地区负债率最高的是海南，其负债率为42.02%，最低的是广东，其负债率为11.10%，两者相差30.92%；中部地区负债率最高的是湖南，其负债率为25.60%，最低的是河南，其负债率为14.58%，两者相差11.02%；西部地区负债率最高的是青海，其负债率为70.88%，最低的是西藏，其负债率为14.81%，两者相差56.07%。

表3 负债率区域内比较

基于以上数据，可以得出以下结论：四大区域负债率差异最大的是西部地区，其中青海的负债率是全国最高的，差异最小的是东北地区。对负债率进行区域内比较，其结果和人均债务区域内比较的结果略有不同（人均债务差异最小的是中部地区）。此外，对于反映政府债务相对规模的两个指标，通过区域间比较，我们发现其结果略有不同，人均债务最高的是东部地区，而负债率最高的是西部地区。不过，仔细推敲，实际上这一结果并不矛盾，因为西部地区人均债务接近东部地区，东部地区人均GDP 最大，西部地区人均GDP 最小，而负债率是债务余额与GDP 的比，分子接近，分母太小，故西部地区的负债率就远高于东部地区了，而东部地区尽管人均债务最大，但负债率却成了最低。另外，基于2016—2019年的债务数据（图1和图2）显示，四大区域无论是人均债务还是负债率，都有逐年上升的特点，这也就意味着我国地方政府债务规模呈现普遍上升趋势。

图2 负债率区域比较

（二）偿债能力区域比较

地方政府债务的偿还，依赖于地方的财政收入，而财政收入最终又离不开地方经济的增长。因此，理论上来说，只有地方经济增长的速度或财政收入增长的速度快于地方政府债务规模增长的速度，其政府债务偿还才有保障。由于新预算法从2015年才实施，考虑到地方政府债务数据的发布时间、统计口径和数据的可比性等因素，我们依然以2016至2019年的数据来剖析偿债能力方面的区域差异。

下面我们分别以债务余额、GDP 和财政预算等指标的2019年数据减2016年数据，最后除以2016年数据得到各省（区、市）2016—2019年相应指标的增幅，并计算各区域省（区、市）均值，得到表4。

表4 2016-2019年各省（区、市）债务余额、GDP和财政预算收入增幅

2016—2019年，从债务余额的增幅来看，增长最快的是西部地区，其增幅均值达到66.24%，东北地区增幅最低，其增幅均值为35.47%；从GDP 的增幅来看，增长最快的是中部地区，其增幅均值为36.12%，西部地区（30.08%）高于东部地区（23.80%），GDP 出现负增长的是东北地区，其增幅均值为-6.73%；从财政预算收入增幅来看，增长最快的也是中部地区，其增幅均值为22.39%，东北地区增幅最低，其增幅均值为6.29%。整体来看，四大经济区域债务余额增长幅度均快于GDP 增长幅度和财政预算收入增长幅度，说明整体上我国地方政府债务偿还能力有下滑风险。

然后，我们进行区域内省际比较。从债务余额增幅来看，西部地区省际差异是最大的，西藏债务余额增幅在西部地区是最高的，在全国也是最高的，达到334.48%，而贵州增幅只有11.06%，不过全国债务余额增幅最低是东北地区的辽宁。从GDP增幅来看，东部地区省际差异是最明显的，增幅最大是福建，为47.15%，最小是天津，为-21.14%，是全国GDP降幅最大的省级地区。

理论上，我们可以用债务余额增幅和GDP增幅的比值来衡量地方政府债务的偿还能力（地方政府债务的偿还最终依赖于地方经济的增长），那么意味着该比值越低，其偿还能力就越有保障。为此，我们计算了各省（区、市）和四大区域债务余额增幅与GDP 增幅的比值，并按照该比值从小到大进行排序（由于吉林、天津、黑龙江、内蒙古该值为负数，放置于省份中最后位置）得到表5。

从表5 中数据可以看出，中部地区债务余额增幅与GDP 增幅的比值最小，为1.33，说明其偿债能力是最强的，东北地区该比值为-5.27，这是由于其GDP 增长幅度为负值，说明其偿债能力最差。而从省域层面来看，由于吉林、天津、黑龙江、内蒙古GDP 增长幅度为负值，导致该比值也为负值，说明这几个省（区、市）的偿还能力是比较弱的，偿债能力表现较好的是贵州和辽宁，其比值都很低。

表5 各省（区、市）和四大区域债务余额增幅与GDP增幅的比值

（三）财政压力区域比较

地方政府之所以举债，其直接原因是地方财政收入满足不了地方的财政支出。反映地方政府财政压力的一个最核心的指标是财政赤字率，该指标值越大，财政压力越大。我们依次采集了2016—2019年31 个省（区、市）的财政预算收入和财政预算支出，分别计算其当年财政赤字率（财政预算支出-预算收入）/GDP，然后计算区域内省（区、市）均值，结果如图3所示。

从图3 中数据可以看出，全国各区域预算的财政支出都要比财政收入高，财政赤字现象非常突出。财政压力地区分布特征由小到大依次是东部地区、中部地区、东北地区和西部地区。东部地区财政压力最小，财政赤字率的均值在6%左右，西部地区财政压力最大，2016—2019年该值都在30%以上。除东北地区2019年财政赤字率增幅较为明显之外，各地区财政压力年度变化特征不明显，年度差异不到一个百分点。也就是说，财政压力与经济发达程度呈现比较明显的负相关。经济越发达的地区，财政压力越小，偿债压力也就越小。然后，我们进行区域内比较。筛选出以2019年各地区财政赤字率最高和最低的省（区、市），得到表6。

图3 财政赤字率均值区域比较

从表6中数据可以看出，以2019年为例，东北地区财政赤字率最高的是黑龙江，其财政赤字率为27.53%，最低的是辽宁，其财政赤字率为12.42%，两者相差15.11%；东部地区财政赤字率最高的是海南，其财政赤字率为19.67%，最低的是上海，其财政赤字率为2.66%，两者相差17.01%；中部地区财政赤字率最高的是江西，其财政赤字率为15.75%，最低的是湖北，其财政赤字率为10.00%，两者相差5.75%；西部地区财政赤字率最高的是西藏，其财政赤字率为115.78%，最低的是重庆，其财政赤字率为11.49%，两者相差104.29%。因此，四大区域财政赤字率差异最大的是西部地区，其次是东部地区，差异最小的是中部地区。西藏的财政赤字率是全国最高的，而上海的财政赤字率则是全国最低的。

表6 2016-2019年各区域财政赤字率最高和最低的省（区、市）

综上所述，我们可以得到以下基本结论：从债务规模来看，东部地区的政府债务绝对规模最大，但由于其经济体量大，其政府债务的相对规模反而是最小的，而西部地区则刚好相反。从偿债能力来看，中部地区表现最好，主要得益于其较快的经济增速和较低的负债，东北地区表现最差，主要缘于近几年经济增长乏力。从财政压力来看，东部地区财政压力最小，西部地区财政压力最大。

四、影响地方政府债务区域差异的因素分析——基于宏观经济视角

通过债务规模、偿债能力、财政压力三方面的区域比较，我们发现，我国地方政府债务无论是区域内还是区域间都存在较大差异。那么，这是什么原因造成的呢？

关于地方政府举债融资的原因，可谓错综复杂，众说纷纭。不过梳理相关文献发现，大部分研究主要从制度性因素或体制性因素来分析。概括起来主要有三种观点：一是政绩观的驱动。长期以来，我国地方官员的晋升与GDP 政绩密切相关（缪小林、伏润民，2015）[9]。地方政府官员为了获得稀缺的晋升机会，通过大量举债以加大基础设施投资，拉动当地经济增长，彰显亮丽政绩，导致地方政府债务规模快速膨胀（贾俊雪等，2017；刁伟涛，2020）[10][11]63-65。二是权责不对等的财政制度缺陷。权责不对等主要源于我国的税收制度，尤其是自1994年分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重远低于其财政支出占全国财政支出的比重，这种财权与事权的不对等，是地方政府疯狂举债的背后推手（缪小林、伏润民，2015；刘尚希等，2018；朱文蔚，2020）[9][12]13]。三是预算的软约束。Wildasin(2004)、Fromaget（2008）先后分析了当一个国家或地区的财政纪律约束有限，或金融制度发展滞后就会产生预算外活动，就有过度支出和举债的激励。[14][15]姜子叶、胡育蓉（2016）、周航、高波（2017）、冀云阳、付文林（2018）等则主要分析了我国预算软约束的形成机理以及怎么诱发我国地方政府的债务融资行为。[16][17][18]

上述研究能从制度或体制层面对我国整体的地方政府债务形成及规模膨胀在一定程度上进行解释。但是，对于我国地方政府债务的区域差异，尤其是近几年的地方政府债务的时空演变，我们不能总停留在从制度或体制等方面来剖析地方政府的举债动机①实际上，过去影响地方政府债务形成的因素正随着经济社会的发展发生变化，如政绩考核内容，正逐渐弱化经济因素。而形成的空间差异。实际上，无论是制度或是体制原因，还是影响地方政府债务形成的其他因素，都最终会影响当地经济的发展。换言之，我们也可以基于这些因素作用的最终结果（即区域经济发展的实际情况），从经济学视角，通过一些经济指标的比较来探究影响地方政府债务空间差异的经济因素，分析其与地方政府举债融资之间的内在逻辑和呈现的一些特征，从而从宏观经济视角来解释我国地方政府债务区域差异的形成原因。

1.区域经济体量是影响区域债务绝对规模的重要因素。理论上来说，经济体量越大，能承载的债务规模也越大。现实情况也确实如此。无论是从经济区域，还是从省域层面来看，经济区域或省域的经济体量与其债务规模呈现较高的一致性。我们通过计算2019年四大经济区域省域GDP均值和地方政府债务余额省域均值得到表7。

从表7中数据可以明显看出，2019年各地区省域GDP均值从小到大的排序分别是东北地区、西部地区、中部地区和东部地区，2019年债务余额的省域均值的排序分别是西部地区、东北地区、中部地区、东部地区，2019年债务余额省域均值和GDP 省域均值的比（也可以理解为政府债务的相对规模）则呈现与省域GDP均值排序相反的变化。其中，东部地区债务余额的省域均值是东北地区的1.5倍左右，但其省域GDP 均值是东北地区的三倍左右。因此，尽管东部地区债务的绝对规模较大，但由于其经济体量也很大，其相对规模反而小，东北地区则恰好相反。

表7 2019年各地区债务规模比较

2.落后地区的经济追赶是其债务规模快速增长的根本原因。经济越落后的地区，快速发展当地经济、缩短与经济发达地区差距的愿望越强烈。由于发展资金的限制，举债融资发展往往成为这些地区的一种快捷有效的方式。从债务余额的增速来看（详见表4），2016—2019年西部地区是四大区域增长最快的，其增长幅度为66.24%。并且由于西部地区部分省（区、市）前期负债过高①如2013年负债率超过50%的省市都集中在西部地区，分别为贵州、重庆、云南和青海。，加之国家层面债务政策的限制，这些省（区、市）的债务增长速度在一定程度上得到了控制，否则西部地区债务余额的增速估计会更快。庆幸的是，个别省域举债发展经济的效果还比较明显。以西部地区的贵州省为例，在我国审计署2013年公布的地方政府债务审计报告中，贵州省负债率高达79.0%，位居31个省（区、市）之首，直到2019年其负债率仍有57.68%，仍排在全国第二位（位居第一位的是青海，该省2013年负债率为50.3%，2019年为70.88%），但我们看到贵州省GDP年增长率自2014年以来一直位列31 个省（区、市）的前三名，其中2016年和2017年位居我国省域排名榜首，2018年和2019年位居第二。虽然我们不能把这种快速的经济增长完全归功于地方政府的举债，但是也不可否认，个别省市的经济快速增长是由大规模政府举债推动的。

3.财政赤字率过高是导致西部地区地方政府债务快速增长的直接原因。从我国经济发展呈现的区域特征来看，经济越发达的地区，其财政收入水平越高，区域内各项基础设施、公共服务等日趋完善，财政支出相对稳定，因此地方政府债务融资的需求较小。而经济发展水平越低的地区，财政收入水平越低，同时对于发展经济、追赶发达地区、加强基础设施建设、完善公共服务等方面的需求却很强烈，财政支出庞大，从而导致财政压力越来越大。在本地财力紧张且获得中央政府转移支付有限的背景下，地方政府都倾向于通过大规模举债来缓解地区财政压力。[19][20]从之前对财政压力的地区比较分析我们也可以看出，西部地区财政赤字率2016—2019年都在30%以上，差不多是东部地区的五倍、中部地区的三倍。西部地区这种过高的财政赤字率在一定程度上也能解释为什么该地区的地方政府债务余额增长是四大区域最快的。

五、主要问题与建议

通过本文以上研究，我们还发现以下问题：

1.西部地区举债促增长的效应不明显。根据前面表1中的数据分析，2019年西部地区人均GDP均值位于四大区域倒数第二位，大约只有东部地区的一半。一般来说，经济落后的地区为了追赶经济发达地区，往往都会选择举债发展。事实也确实如此。2016—2019年，西部地区债务余额的增幅均值是四大区域增幅最大的，达到66.24%。但是，从经济增长的效果来看，西部地区经济增速表现却并不抢眼。2016—2019年，西部地区经济增幅均值比中部地区低了六个多百分点，而中部地区债务余额的增幅低于西部地区近十八个百分点，但GDP 增幅反而比西部地区高了近六个百分点，四大地区的债务余额增长速度都远远快于其GDP增长的速度（详见表4）。这足以说明，政府债务的增长与经济的增长之间不存在明显的正相关性，举债促增长效应并不明显。

2.经济落后省（区、市）的债务风险日益显现。我们将全国按照人均GDP 从小到大的顺序对我国31个省（区、市）进行排序，并将人均GDP前十位的省（区、市）、后十位的省（区、市）以及处于中间的11个省（区、市）划分为三个区间，然后依次计算每个区间GDP、人均债务、负债率、财政赤字率、2016—2019年人均债务增长幅度，2016—2019年债务余额的增长幅度等指标均值，得到表8。

表8 债务压力区间比较

按照人均GDP从小到大的区间顺序，来观察表8中三个区间的各个指标数据，我们可以发现以下基本规律：人均GDP 越小的区间（经济越落后），人均债务均值越小，其负债率均值越高，其人均债务增长的幅度、债务余额的增长幅度和财政赤字率等指标的均值也越大，而这些指标值越大，意味着其债务风险也越大。

3.东北地区的债务偿还能力堪忧。2016—2019年，东北地区债务余额增长幅度虽然最小，其均值为35.47%（主要得益于辽宁债务增长速度控制得好，债务余额增长幅度只有4.20%，大大拉低了东北地区债务余额增长幅度均值），但负债率接近西部地区。尤其是东北地区近些年经济增速下滑明显，2016—2019年，其GDP增长率均值为负值，是四个区域中唯一出现负增长的区域，导致反映政府债务偿还能力的重要指标（即债务余额增幅/GDP 增幅的比值）为-5.27。虽然东北振兴战略已实施十多年了，但仍然起色不大，其债务偿还能力令人担忧。

基于上述问题，本文提出如下建议：

一是要彻底转变举债促经济增长的发展理念，加强对地方政府债务资金使用绩效的考核。理论上通过举债并转化为投资，能增加社会需求，从而拉动经济增长。但事实上，正如我们前面的分析，举债促增长的效应并不明显，这说明很多地方政府债务资金使用绩效较低，没有产生明显的经济效益。从我国发行地方政府债券披露的信息来看，地方政府债务资金主要用于基础设施建设和民生工程等方面，这些建设所需资金多，回收周期长，若全依靠政府债务融资，债务偿还难以保障。应以政府债务资金为引导，充分发挥债务资金的杠杆作用，积极吸收社会资本的参与，拓宽投融资渠道。地方政府在举债融资前，应科学论证债务资金使用可能带来的经济效应和社会效益，强化债务资金使用的绩效评估及结果运用，通过提高债务绩效来稀释累积的政府债务风险。

二是要以区域经济协调发展战略为导向，对地方政府债务风险管控实行差异化政策。东部地区经济发展水平高，债务承载和消化能力强，保持较高的债务规模并不会有太大的债务风险。中部地区崛起势头明显，经济发展大有可为，当前人均债务水平在四大区域中是最低的，可以适当提高其债务融资限额。西部地区经济发展仍比较落后，对债务融资需求较大，债务规模增速也快，但经济增长效应不明显，应加强对其债务资金使用的绩效管理。东北地区人均GDP 低于中部地区，经济振兴乏力，还债能力堪忧，要严控债务规模。同时，在中央财力允许的条件下，可以通过加大对西部地区和东北地区的财政转移支付力度，以降低这些地区的政府举债诉求，化解其偿债压力。