政策网络视域下的老龄政策体系研究

○范娟娟

《中华人民共和国老年人权益保障法》将老年人界定为60周岁以上的公民。第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口为2.64亿人，占全国人口的18.70%，其中65岁及以上人口为1.91亿人，占比13.50%。与第六次普查相比，60岁及以上人口的比重上升5.44%，65岁及以上人口的比重上升4.63%。中国人口老龄化进程明显加快，老龄化趋势不可逆转。积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。党中央、国务院高度重视老龄工作，积极推进老龄事业发展，各地政府和相关组织也积极落实相关政策，老龄事业和产业取得了长足的发展和进步。

20世纪70年代以来，政策网络逐渐成为西方政治学和政策分析领域的主流话语和研究范式，广泛应用于政治科学和公共政策等领域。政策网络研究的代表人物R.A.Rhodes将政策网络界定为“国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同”。政策网络包含政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五种类型。这五种类型依据关系的紧密性形成一个谱系，关系紧密的政策社群和关系松散的议题网络分别处于谱系的两端，两者之间存在众多其他的网络类型。文章基于政策网络的相关理论对老龄政策体系进行分析。

一、老龄政策网络

（一）数据来源

文章以关键词“老年”“老龄”在“北大法宝法律法规数据库”中精确搜索相关文章，截至2021年12月22日，共查询到与老年群体相关的政策4413篇，其中包含中央法规351篇、地方法规3823篇、立法资料34篇、法律动态197篇、澳门法规2篇、台湾地区法规3篇、中外条约3篇。

在政策数据信息采集时，我们对法律法规的发布部门、发布日期、实施日期、时效性、效力级别、法规类别等信息进行了统计。

表1 数据库统计结果

（二）政策网络分析

1.政策社群。政策社群成员主要是由掌握一定政治资源的政府及各职能部门中工作的人员构成。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院各机构及其他机构作为中央法规的发布部门，在政策制定过程中具有高度权威性，在政策执行中发挥着主导作用。

351篇有关老年人的中央法规共涉及63个发布部门（其中9个部门已经撤销）。发文数量最多的三个部门分别为全国老龄工作委员会、民政部、国家卫生健康委员会。全国老龄工作委员会作为主管全国老龄工作的部门，其发布的老龄政策数量最多，共计188篇。民政部贯彻落实党中央关于民政工作的方针政策和决策部署，发布的政策数量共计67篇。国家卫生健康委员会贯彻落实党中央关于卫生健康工作的方针政策和决策部署，发布的政策数量共计42篇。

图1 中央法规的发布部门

2.府际网络。府际网络在政策网络系统中具有承上启下的作用。地方政府及相关部门根据中央政策，结合地方实际情况，进一步明晰老龄政策内容，推进老龄政策落地。地方法规中有关老年人的法规规章共计3823篇，发布省份涉及31个省、自治区、市（如图2）。

图2 地方法规的发布省份

中国四大经济区域中，东部地区省份发布的老龄政策总量明显多于中部、东北地区和西部地区。东部地区中，山东省、福建省、江苏省发布的政策数量最多。西部地区中，四川省、广西壮族自治区、陕西省发布的政策数量较多。东北地区的辽宁发布的政策数量最多。中部地区的湖北省、山西省、安徽省发布的政策数量较多。

3.效力级别。每一部规范性法律文本在法律体系中都有不同的纵向等级。在我国，按照宪法和立法法律法规规定的立法体制，法律效力位阶共分六级，依次为根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。

表2 法规效力级别

法律是由全国人民代表大会及其常务委员会发布的规范性法律文件。统计数据显示，发布的中央法规中共有7篇法律，这7篇都是围绕《中华人民共和国老年人权益保障法》展开的。老年人权益保障法于1996年公布，后历经3次修正及1次修订（2009年修正、2012修订、2015修正、2018修正）。另外2篇是全国人民代表大会常务委员会发布的关于修改法律的决定。

行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。有关老年群体的行政法规共发布了19篇，涉及老年群体生活的各个方面，如《国务院办公厅印发关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》（2020.11.15发布）、《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（2017.06.06发布）、《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016-2020年）的通知》（2016.10.05发布）、《国务院关于成立全国老龄工作委员会的通知》（1999.10.20发布）、《国务院办公厅转发民政部关于开展国际老年人年活动意见的通知》（1998.09.07发布）、《国务院办公厅转发国家体育运动委员会关于成立中国老年人体育协会的报告的通知》（1983.06.28发布）等。

地方性法规是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限在宪法、法律和行政法规不相抵触的前提下制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。与老年群体相关的地方性法规共计125篇，其中数量最多的是各地制定和颁布的本行政区域范围内的《中华人民共和国老年人权益保障法》实施办法。

二、分析与讨论

（一）发布年份

从年份统计图中可以看出，随着我国老年人口数量的不断增加和老龄化程度的不断加深，国家及地方政府出台的应对政策也不断增加。从中央法规和地方法规的涨幅曲线可以看出，两者的涨幅曲线基本一致。中央法规发布数量最多的是2021年，共计35篇。其次为2018年和2015年，分别发布31篇和30篇。中央法规颁布之后，地方法规会紧随其后制定适合当地的地方性政策法规。

图3 中央法规、地方法规的发布年份统计

地方法规颁布数量总体趋势也呈现递增状态。图中的第一个峰值是2008年，共发布208篇。2008年，全国老龄委办公室、国家发展和改革委员会、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部人口计生委、国家税务总局联合发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。各地政府及相关部门积极落实，加强老年人优待工作，引发了老龄政策颁布的第一个高潮。2012年为第二个峰值，共发布283篇。2011年，国务院发布《中国老龄事业发展“十二五”规划》；随后，各地相继出台本地的“十二五”规划及其他相关政策，老龄政策发布达到了第二个峰值。2017年发布数量不断攀升，多达289篇。2018年达到第三个峰值，共发布344篇。2016年，国务院办公厅发布了《老年教育发展规划（2016—2020年）》；2017年，国务院办公厅发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》。各地政府积极贯彻执行，制定适应本地的实施办法，这也引发了后续政策发布的高潮。

（二）涉及领域

按照《国民经济行业分类》标准，我国的全部经济活动共包含20个门类。老龄政策涉及到其中的8个行业，分别为建筑业，交通运输和邮政业，信息传输、软件和信息技术服务业，商务服务业，金融业，教育，卫生和社会工作，文化、体育和娱乐业。这些都是与老年群体生活密切相关的行业。

《住房和城乡建设部、民政部、中国残联、全国老龄办关于加强村镇无障碍环境建设的指导意见》（2015.02.04发布）、《住房和城乡建设部、国土资源部、民政部、全国老龄工作委员会办公室等部门关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》（2014.01.28发布）、《民政部、国家发展改革委、财政部等关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》（2020.07.10发布）等政策的发布，体现了我国在无障碍环境建设、养老服务设施规划建设、居家适老化改造等方面所做的工作。

《交通运输部办公厅关于印发2021年便利老年人打车出行等5件更贴近民生实事工作方案的通知》（2021.03.19发布）、《国家邮政局关于〈国际老年人日〉纪念邮票图稿的批复》（2018.08.14发布）反映了交通运输和邮政业老龄政策的制定。

《工业和信息化部关于切实解决老年人运用智能技术困难便利老年人使用智能化产品和服务的通知》（2021.02.10发布）、《全国老龄办关于开展加强老年人防范电信网络诈骗宣传教育活动的通知》（2017.01.13发布）为信息传输、软件和信息技术服务业所涉及的政策。

《司法部、民政部关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知》（1996.10.23发布）、《国家税务总局关于关心关爱老年人和残疾人等特殊人员做好纳税缴费服务工作的通知》（2021.12.09发布）、《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（2000.11.24发布）等政策，属于商务服务业中的法律服务及税务服务。

金融业方面的政策多体现在保险方面，如《全国老龄办、民政部、财政部、中国保监会关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》（2016.04.14发布）、《中国保监会关于印发〈老年人住房反向抵押养老保险试点统计制度〉的通知》（2015.01.04发布）等。

《中组部、文化部、教育部、民政部、全国老龄工作委员会办公室关于做好老年教育工作的通知》（2001.06.22发布）、《民政部办公厅关于印发〈养老院院长培训大纲（试行）〉和〈老年社会工作者培训大纲（试行）〉的通知》（2020.10.23发布）、《教育部办公厅关于召开老年教育工作座谈会的通知》（2016.12.12发布）等为教育行业的相关政策。

《国家卫生健康委办公厅关于实施进一步便利老年人就医举措的通知》（2021.06.15发布）、《国家卫生健康委办公厅、国家中医药管理局办公室关于加强老年人居家医疗服务工作的通知》（2020.12.17发布）、《国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组关于做好新冠肺炎疫情防控一线医务人员老年亲属关爱服务工作的通知》（2020.02.21发布）等为卫生和社会工作方面的老龄政策。

《文化部办公厅关于举办“永远的辉煌”——第十二届中国老年合唱节有关事项的通知》（2010.07.09发布）、《全国老龄办关于举办纪念改革开放40周年全国老年人书法绘画摄影大赛的通知》（2018.08.03发布）、《国家新闻出版广电总局办公厅、全国老龄工作委员会办公室综合部关于公布2017年向全国老年人推荐优秀出版物的通知》（2017.10.25发布）等为文化、体育和娱乐业的老龄政策。

（三）热点分析

北大法宝数据库搜集了各大报刊、新闻网站中关于老年群体的时政要闻、立法动态等内容。这类内容反映了社会所关注的热点话题。通过分析关键词发现，社会民生、法制建设、劳动与社会保障、交通运输、行政法律、互联网、医药卫生、疫情防控等词汇都是热议话题。

老龄社会、养老等问题是摆在我们面前的社会现实，“中度老龄化”“老龄工作”“老龄化”“老龄化危机”“老龄社会”“老龄事业”“人口老龄化”，这些因人口结构变化而引发的现实问题需要引起我们足够的关注和重视。“养老产业”“养老服务”“养老体系”“老有所依”“养老机构”“养老机构管理办法”“老年公寓”“老年餐桌”“入狱养老”“家庭养老床位”“养老护理员”“住房反向抵押金融服务”“商业养老保险”，养老话题成为社会各界共同关注的热点内容。

图4 法律动态关键词分析

特殊老年群体、医疗、科技、法律、交通出行、教育、服务业等话题受到了社会的广泛关注。“空巢老人”、“农村籍”老人、“贫困老年家庭”、“特困老年人”、“外地老人”、“重度失能”、“80 岁以上老人”等，这些特殊群体受到了社会的关注。随着人口老龄化程度不断加深，“老年健康服务”“医养结合”“老年人医疗保障服务”“老年医疗护理”“老年医学科”“老年医院”“老年护理标准”“病房建设”等医疗需求不断扩大。“健康码”“移动支付”“网约车”成为“智能时代”摆在老年人面前的一道“数字鸿沟”，急需“网络适老化”等方面的改造。“老龄法制建设”“新老年法”等为老年人提供“法律服务”，提高老年人“防范意识”，保障老年人的权益。“全国老年大学”“老年教育”“社区教育”等继续教育，丰富老年群体的生活，使得老有所学、老有所乐。随着“老年消费者”数量的增加，“老年消费市场”逐渐引起社会关注，“老年用品产业”不断发展。

三、思考与建议

依据老龄化社会的划分标准，65岁及以上老龄人口占比超过7%、低于14%，属于轻度老龄化；占比超过14%、低于20%，属于中度老龄化；占比超过20%、低于40%，属于重度老龄化。第七次人口普查结果显示，我国65岁及以上人口占比13.50%，仍处于轻度老龄化。但相比于其他国家而言，我国老龄化情况更为复杂，呈现出老年人口规模庞大、老龄化进程明显加快、老龄化水平城乡差异明显、地区差异较大等特点。

我国老龄人口规模庞大。据国家卫健委老龄健康司2021年发布的《2020年度国家老龄事业发展公报》，全国各省份中，16个省份的65周岁及以上老年人口超过了500万人，其中有6个省份的65周岁及以上老年人口超过了1000万人。我国人口老龄化进程明显加快。自2000年步入老龄化社会以来的20多年间，老年人口比例增长了8.4个百分点，其中，从2010年“六人普”到2020年第七次全国人口普查的10年间升高了5.4个百分点，后一个10年明显超过前一个10年。老龄化水平城乡差异明显。乡村的老龄化水平明显高于城镇。乡村60周岁及以上、65周岁及以上老年人口占乡村总人口的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇60周岁及以上、65周岁及以上老年人口占城镇总人口的比重分别高出7.99个百分点、6.61个百分点。我国不同省份的老龄化程度差异较大。第七次人口普查中，辽宁（17.42%）、重庆（17.08%）、四川（16.93%）、上海（16.28%）、江苏（16.2%）等12个省份中，65岁及以上老年人口比重已超过14%，达到了中度老龄化程度。西藏（5.67%）、新疆（7.76%）、广东（8.58%）、青海（8.68%）、宁夏（9.62%）等省份的老龄化比重均不到10%。

我国老龄政策网络虽基本建立，但仍存在一些问题。

（一）政策变化协调不同步

老龄化程度不断加深，随之而来的社会问题也不断凸显。面临日益严峻的人口老龄化问题，不同地区、不同部门的政策变化的速度和程度并不一致。从不同主体所发布的政策可以看出，经济发达的东部地区发布的老龄政策更多，而中部地区和西部地区则相对较少。同一经济分区中不同省份的发布数量也存在较大差异。法制建设、劳动与社会保障、医疗卫生、保险、公共交通等相关部门的政策变化较为及时，而其他部门的政策变化并不同步。政策发布地区、政策发布部门的不同步，在一定程度上反映出我国老龄政策网络体系的系统性、协调性仍有待增强。

（二）政策网络多元主体

目前，我国老龄政策网络基本建立，但政策网络主体仍以政府及各职能部门为主的政策社群、以地方政府及相关部门为主的府际网络为主，政策网络主体还需要多元化发展。积极开展应对人口老龄化行动，推动老龄事业全面协调可持续发展，仍需要政府部门、社会各界的共同努力。

专业网络的主体包含不同领域中深耕老龄化相关研究的专家学者、社会组织、科研机构及高等院校。这些专业网络主体具有丰富的专业知识、深厚的研究功底、高效的团队合作，可从各自擅长的领域对老龄政策的制定和实施提供决策和建议。生产者网络主要以资源提供者为主，成员包括老龄产品的制造商、老龄服务的提供者等。生产者网络直接为老年人提供产品和服务，直接关系到老年消费市场的多样性和品质化。另外，社会公众、新闻媒体工作者及其他各种关心老龄化问题的社会团体也可以广泛参与到老龄政策的制定和实施推广的过程中来，推进政策制定的科学化，监督政策执行效果。

（三）政策网络合作机制

为应对人口老龄化问题，以全国老龄工作委员会、民政部、国家卫生健康委员会、住房和城乡建设部、教育部、司法部等为主的政策社群，地方政府及相关部门组成的政府网络，专家学者、社会组织、科研机构及高等院校组成的专业网络，老龄产品的制造商、老龄服务的提供者等组成的生产者网络以及其他社会主体共同参与，构成复杂的政策网络，通过规则联络各类主体，以网络形式进行主体互动，共同应对人口老龄化问题。

1.政府导航。政府在政策制定和实施过程中，承担的主要职责是“导航”，松开具体事务，更专注于战略目标规划与构建相应的政策网络。通过构建、调节和激活网络，可以最大限度地鼓励资源的相互交换。政府应高度重视，加快建立健全相关政策体系和制度框架，明确权责分工，推动制度落实与监督，推进优质资源共享，鼓励多元主体积极参与。

2.网络主体联合互动。政策社群、政府网络、专业网络、生产者网络及其他政策网络主体围绕共同的政策目标，积极应对人口老龄化。政策网络的多元主体之间并不是传统意义上的权力支配关系，而是协调互动关系。网络参与主体按照一种能力互补性的原则进行合作，发挥各自所长。政策社群发挥财政和资源动员优势，政府网络执行和推广，专业网络及志愿组织、媒体、公众等主体建言献策，生产者网络提供服务，以此形成政策网络多元主体共同参与机制，为老龄群体提供互补型资源与服务的格局。