监察权的权能划分与性质界定＊

郭世杰

提 要：中国国家监察制度改革的直接目标，是塑造一种集中统一和权威高效的新型国家权力。应运而生的监察权，集成了监督权能、调查权能和处置权能，打破了原有的权力配置模式和权力体系构成，初步实现了对所有公职人员的监察全覆盖。中国共产党领导下的中国宪制架构和国家权力体系，最终决定着监察权的性质，监察权应当被界定为一种新型、复合、独立、超然的权力。

监察体制改革的核心在于塑造监察权这一新型国家权力，赋予行使监察权的监察委员会不受行政机关、社会团体和个人干涉的相对独立地位，以及在查办职务违法、职务犯罪案件时与审判机关、检察机关、执法部门之间“互相配合、互相制约”的协同运作机制，以打破原有的权力配置架构，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，对监察权的权能划分、性质界定和权力运行界限等问题的研究，就极具理论价值和实践意义。

一、监察权的权能划分

性质，是事物所具有的，能够区别于其他事物的特征；而事物的特征的不同，又在根本上取决于事物的内容。基于此，讨论监察权的性质界定，须先理解监察权的权能划分、权能内容及其每一项权能所具有的自身特性。关于监察权的权能划分，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第4条第1 款规定了“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”，第11 条进一步明确了“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”，由此，监察权在权能内容方面大致可以划分为监督权、调查权和处置权。

（一）监督权能

监督权，是指监督主体根据宪法和法律的授权性规则，依照法定的程序和方法，在某一领域或方面对监督对象的行为进行监督的权力。作为监察权的一项重要权能，监督权也是监察委员会的首要工作职责。事实上，制定《监察法》的目的就在于深化国家监察体制改革，以加强对所有行使公权力的公职人员的监督。基于监察委员会与党的纪律检查机构在反腐败实践中全面推行合署办公，监督权从性质上可以区分为国家监察性质的监督和党内法规性质的监督。并且，《中国共产党党内监督条例》第5 条第2 款规定的“遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况”等8项党内监督事项，同样适用于国家监察性质的监督，只有这样才能通过制度设计实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，补齐国家监察的短板，体现党内监督和国家监察与依规治党和依法治国的有机统一。①参见《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018 年版，第89 页。这种统一，集中反映在“监察”一词的创新性使用：《监察法》第3 条确立了各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关并且有权对所有行使公权力的公职人员进行监察，同时糅合了党内监督和国家监督两种因素。

具体言之，《监察法》第11 条第1 项明确规定，监督权能是指监察委员会有权“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。监察委员会行使的监督权能，依据《监察法》第12 条和第13 条规定，还可以由监察委员会派驻或派出的监察机构、监察专员根据授权并且按照管理权限依法对公职人员行使。除上述条款确立的一般性监督情形外，《监察法》还在留置场所、调查处置工作和自身履职守法等方面规定了特殊情形下的监督。例如：该法第22 条第3 款规定，监察机关对留置场所的监督依照国家有关规定执行；第36 条第2 款规定，监察机关应当加强对调查、处置工作全过程的监督管理，设立相应的工作部门履行监督检查、督促办理等管理协调职能；第55 条规定，监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。这一系列规定，保证了监察委员会能够代表党和国家，依照宪法和法律的规定，行使对公职人员的全面监督，以确保公权力不被滥用。

（二）调查权能

调查权，是监察委员会履行监察职责的有力手段，《监察法》第11 条第2 项将调查权能明确为有权“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。由于作用对象同时涉及职务违法和职务犯罪两类情形，对调查权性质的界定也聚讼纷纭。有的学者在将其解构后认为，“调查”在词义上可涵括于“侦查”之内，调查权与侦查权存在基因上的混同性；调查权包含求刑权，目的在于查清犯罪事实、转入刑事诉讼程序和追究刑事责任；监察委员会享有的“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等具体调查权力，与之前检察机关享有的侦查权力，具有内容上的同质性，因此，国家并没有创制和赋予监察机关一种新型的权力，而只是将之前已经存在的诸多权力进行了新的组合。①参见汪海燕：《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》，《政法论坛》，2017 年第6 期。有的学者则认为，调查权有监督、行政和司法三种属性，监督属性保障了监察机关对所有公职人员的全覆盖，行政属性使监察机关能够继受纪委的党纪监督职能和行政违纪违法的监督职能，司法属性则实现了监察机关的调查与公诉机关审查起诉和提起公诉的衔接。②参见樊崇义：《全面建构刑诉法与监察法的衔接机制》，《人民法治》，2018 年11 期。笔者认为，调查权事实上是一项复合性的权力。因为，从调查权能内容的角度而言，《监察法》赋予监察委员会实施谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、技术调查、限制出境、留置等一系列具体调查权力，全面地涉及财物和涉嫌职务违法、职务犯罪的被调查人员。

1.调查权具有部分司法权力属性

《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第108 条第1 项规定，侦查是指公安机关、检察机关对刑事案件依照法律而进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施，主要包括讯问权、询问权、搜查权、扣押权、勘验检查权、鉴定决定权，等等。而监察机关的调查权，部分地来源于公安机关和检察机关在国家监察制度改革之前所行使的刑事侦查权，它们之间具有实质内容上的同一性，监察机关对职务犯罪的调查权本质上属于侦查权，因而应接受《刑事诉讼法》的相应制约。③参见郭世杰：《论刑事诉讼法和监察法之间的制约与衔接》，《江汉学术》，2022 年第4 期。在刑事诉讼进程上，《监察法》第45 条第1 款第4 项和第46 条规定，监察机关根据监督、调查结果，认为涉嫌职务犯罪且犯罪事实清楚、证据确实充分的，应当制作起诉意见书并连同案卷材料、证据移送至检察机关依法审查和提起公诉；对涉嫌犯罪取得的财物，应当随案移送至检察机关。这就表明，尽管监察机关对涉嫌职务犯罪的行为有调查权，是刑事诉讼程序正式启动的前提，但在调查结束后，是否对犯罪嫌疑人提起公诉、起诉的罪名和量刑的请求幅度均由检察机关决定，是否定罪和判处刑罚则由审判机关决定。在证据适用标准上，《监察法》第33 条明确规定了监察机关依法收集的物证、书证等证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用，其收集、固定、审查、运用证据也应与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，以非法方法收集的证据也应依法予以排除并不得作为案件处置依据。也正是由于这个原因，调查权能的行使，依据和操作规范并不仅限于《监察法》及其实施条例，《刑事诉讼法》及其相关立法解释和司法解释也应当是一个重要的渊源。

例如，调查权所包括的搜查权力就具有鲜明的司法权性质。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第13 条第1 款规定，公民的合法的私有财产不受侵犯；第37 条规定，公民的人身自由不受侵犯，禁止非法搜查公民的身体；第39 条规定，公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。《刑事诉讼法》及相关法律规定，搜查只能由公安机关、国家安全机关、检察机关依法定程序进行；《中华人民共和国刑法》第245 条第2 款所规定的“司法工作人员”滥用职权犯非法搜查罪、非法侵入住宅罪要从重处罚，在刑事司法实践中也仅指具有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。但是，《监察法》第24 条和第41 条规定，监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查，均应出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，由相关人员签名、盖章，并对全过程进行录音录像以留存备查。由此可见，《监察法》赋予监察机关的搜查权力，实质上是仿照刑事法律体系中的搜查权而确立的，具有典型的司法权力属性。因此，《监察法》中的调查权能，不应当仅仅追求调查工作的高效率和打击犯罪的有效性，还应当充分考虑对人权的保障，恰当地处理监察程序中的搜查证签发主体与权力监督制约之间的关系，合理地解释“可能隐藏被调查人或者犯罪证据”中“可能”的判断标准，等等。

值得注意的是，尽管调查权在实质内容上包含了大多数的具体侦查权力，但却并没有涉及拘传、取保候审、监视居住、逮捕等传统意义上典型的刑事强制措施规定。此外，检察机关仍然拥有对监察机关行使调查权能等职责的法律监督权力。①参见郭世杰：《监察制度改革背景下检察权的规范解读》，《新疆社会科学》，2020 年第5 期。例如，《监察法》第47 条第3 款规定，检察机关有权将监察机关移送起诉的案件退回补充调查。

2.调查权具有部分党纪审查属性和行政权力属性

监察委员会调查权的行使，一方面，调查的案件除涉嫌职务犯罪情形外，还包括涉嫌职务违法的情形；另一方面，案件调查终结所获证据，除能证明职务犯罪或者职务违法外，还能够证明只存在党纪违反的情形。此时，对涉嫌职务违法和党纪违反案件的调查，就不可避免地带有行政权力属性和党纪审查属性，而这也正是党内法规与国家法律的衔接和协调在监察制度改革与完善背景下的一种生动体现。②参见郭世杰：《党内法规与国家法律的衔接和协调》，北京：中国民主法制出版社，2021 年版，第113-131 页。

例如，在技术侦查措施方面，《刑事诉讼法》第150 条第1 款和第2 款分别确立了公安机关对危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或其他严重危害社会的犯罪案件，检察机关对利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件，均可根据侦查犯罪的需要且经过严格的批准手续来采取技术侦查措施。而且，在刑事司法实践中，技术侦查措施的批准，并非一律由审判机关出，而更多地是由公安机关和检察机关内部批准，在性质上属于一种内部行政行为。与此相似，《监察法》第28 条第1 款也规定，监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，也可以根据需要且经过严格的批准手续来采取技术调查措施。此外，技术侦查措施和技术调查措施在自签发之日起3 个月以内有效，不需要继续采取时应及时解除，以及特定情形下经批准可以延长有效期且每次不得超过3 个月等方面的规定，也保持着高度一致。可见，《监察法》关于技术调查措施的规定，带有浓重的仿照《刑事诉讼法》相关规定的痕迹，技术调查措施的批准，由此也可以视作在监察机关内部完成，同样应当属于一种内部行政行为，具有相应的行政权力属性。基于此，进一步的推论也能顺理成章地得出，对于技术调查措施的采取，其实施对象基本上无法获得有效的司法救济，而只能诉求于行政权力主导的行政复议、申诉等救济渠道。

（三）处置权能

处置权，是指监察委员会对涉嫌职务违法或职务犯罪的案件作出处置决定，从而履行监察职责的重要保障。《监察法》第11 条第3 款将处置权能区分不同情形表述为监察机关有权“对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议”。由于在权能内容方面同时涉及作出政务处分决定、问责领导人员、移送审查起诉和提出监察建议四项内容，处置权的性质界定也因而变得异常复杂。例如，不乏有观点认为，在被调查人涉嫌职务犯罪的情形下，处置权能主要表现为将案件移送至检察机关，是刑事诉讼程序转入审查起诉和审判阶段的必要前提，具有司法权力性质，但不具有终局性，而只有审判阶段的判决和裁定才可能具有终局性和权威性；在被调查人涉嫌职务违法的情形下，处置权能则主要表现为作出政务处分决定、问责相关领导人员和提出监察建议，属于行政权力性质，具有终局性。

详细言之，处置权能的性质同样具有复合性。首先，《监察法》第45 条第1 款第4 项规定，监察机关经调查认为犯罪事实清楚且证据确实充分的，应制作起诉意见书，连同案卷材料和证据一并移送检察机关依法审查、提起公诉。由此，在案件涉嫌职务犯罪的情形下，处置权具有司法权的性质，是刑事诉讼程序的一个中间环节，但并不具有终局性。其次，根据《监察法》第45 条第1 款第1 项、第2 项、第3 项和第2 款，监察机关对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，应按照管理权限直接进行谈话提醒、批评教育、责令检查或予以诫勉；对违法的公职人员，依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；对不履行或不正确履行职责负有责任的领导人员，应按照管理权限直接作出问责决定；对没有证据证明存在违法犯罪行为的被调查人，应撤销案件并通知相关单位。可见，在上述四种情形下，处置权能实质上具有行政权力的属性，并且《监察法》没有就此规定相应的行政复议或申诉程序，因而具有终局性。最后，根据《监察法》第45 条第1 款第1 项、第3 项和第5 项规定，对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，监察机关还有权委托有关机关、人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查或予以诫勉；对不履行或不正确履行职责负有责任的领导人员，监察机关还可以向有权作出问责决定的机关提出问责建议；对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等，监察机关还有权提出监察建议。这就意味着，根据监督、调查结果的不同，相应的具体处置决定可能是由“有关机关、人员”或“有权作出问责决定的机关”做出，或者以监察机关提出监察建议的形式做出，而最终做出何种处置、是否采纳监察建议仍是悬而未决的问题，并不具有终局性。①参见莫纪宏：《国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究》，《中州学刊》，2017 年第10 期。也正是基于此，《监察法》第62 条才专门规定了相应的保障措施：在有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定或无正当理由拒不采纳监察建议时，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评且对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。

二、监察权的性质界定

着眼于监察权在旧的《中华人民共和国行政监察法》时期和新的《监察法》阶段的历史沿革、权力来源及变化等角度，或者试图运用当下国家权力体系中的立法权、行政权、检察权、审判权等已有权力性质来界定监察权，均是行不通的。因为，前一种研究路径忽略了与时俱进的思维，在很大程度上会失之偏颇；后一种思考进路则无法摆脱现行国家权力之间的界限本身就不甚明确的羁绊，在一定意义上会失之粗糙。对监察权的性质界定，应当综合运用历史的、分析的、比较的等各种方法小心求证，才能得出一个相对可靠和稳定的结论。

（一）监察权是新型的国家权力

监察体制改革和国家监察立法工作是新时代事关全局的重大战略部署，目的在于采用法治思维和法治方式构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，从而加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。改革所直接催生的新型监察权，必然是基于一种新的使命而设定，以契合监察体制改革的宗旨，满足国家监察立法的目的。

这就决定了监察权的设定要具有特定的目的、职责和任务，也会直接带来国家权力分配体制的变化和国家权力体系组成内容的更新。事实上，为卓有成效地应对严峻复杂的反腐败斗争，监察权被设定为一种新型的国家权力，集聚党的纪律检查机关的党纪处分权、原行政监察机关的行政处分权、检察机关的原刑事侦查权和《监察法》特意设计的留置权等新型权力于一身，与行政权、检察权、审判权并驾齐驱。而根据《监察法》第3 条，行使监察权的权力主体则被界定为“行使国家监察职能的专责机关”，任务就在于依法监察公职人员，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，以及最终维护宪法和法律的尊严。

（二）监察权是复合的国家权力

监察体制改革的“集中统一、权威高效”追求，决定了新型监察权的设定要整合、集成现有反腐败的各种手段、不同力量以及创制新的规制腐败的有效措施，兼具党纪检查、行政监察、犯罪调查3 类宏观职能，具体表现为监督权、调查权、处置权3 种具体权力。这就直接决定了监察权的权力来源具有多样性和监察权的权力内容具有丰富性等特质，从而将监察权整体塑造成为一项复合的国家权力。

考察《监察法》的相关条款，不难发现，监察权整合了包括作为执政党的中国共产党的纪律审查手段、隶属于政府的原监察部门的行政监察手段和具有司法性质的检察监督等手段，权力来源多样，权力内容丰富。例如，在权力来源方面，国家监察体制改革后，监察委员会与党的纪律检查机构开始全面合署办公，实行“两块牌子、一套人马”，从党纪检查依据党章党规条例等党内法规进行、国家监察依据宪法法律法规进行的“泾渭分明”的权力分配和运行模式，变成了“你中有我，我中有你”的交叉混合模式，实质上确立了集中统一的国家监察体制，创制出“党统一领导反腐败的机构”，体现出鲜明的权力复合特征。又如，在权力内容方面，监察权的部分权力内容来源于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防等权力，不仅涵盖了谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、技术调查、限制出境等一系列全面涉及财物和人员的具体调查权力，还包括有留置等新创设的调查权力，同样表现出了权力复合性的突出特点。

（三）监察权是独立的国家权力

监察权的微观运行机制，在塑造自身独特运作流程的同时，也大致廓清了与其他国家机关之间的相互关系，从而决定了监察权是一项独立的国家权力。对此，《宪法》第127 条第1 款和《监察法》第4 条第1 款均作出了明确规定：监察机关依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。尽管《宪法》第127 条第2 款和《监察法》第4 条第2 款还规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件时应当与审判机关、检察机关、执法机关互相配合、互相制约，但就实际运行过程而言，监察权的行使，相对于公安机关的侦查权、检察机关的检察权和审判机关的审判权，具有更多的独立自主性和更大的内部封闭性。实际上，《监察法》第36 条大致确立了监察机关自身内部的问题线索处置、调查和审理各部门之间相互协调、相互制约的工作机制。在监察机关将公职人员涉嫌职务犯罪的案件移送检察机关审查起诉和提起公诉之前，无论是公安机关、检察机关还是审判机关，对监察机关的监督制约均是十分有限的，而更多地体现为应要求配合与协助监察机关。

因此，监察权是与同样产生于人民代表大会之下的行政权、检察权、审判权相互并列且具有鲜明的、高度的独立性的一种国家权力。有学者认为，从监察权在宪制体系中的定位来看，监察体制改革推动了“党纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充，三轨并行、相对独立、分工运作、协作配合”的“三驾马车”模式，转变为以统一监察、独立监察、异体监察为特征的国家监察委员会“一马当先”的模式。①参见秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》，2017 年第1 期。例如：《监察法》第22 条第1 款和第2 款规定，对实质上具有逮捕功能的留置措施，②参见郭世杰：《律师介入留置程序的正当性分析与制度设计》，《河南财经政法大学学报》，2020 年第6 期。仅需“经监察机关依法审批”，就可以将涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪、已被掌握部分违法犯罪事实及证据且仍有重要问题需要进一步调查的被调查人，以及涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员留置在特定场所。

（四）监察权是超然的国家权力

尽管具有相同的名称，但中国宪制体系中立法权、行政权、司法权的划分及其各自的内涵与外延，实质上均不同于西方国家的三权分立体制。基于在中国国家权力体系中的独特定位及其具有的监督、调查和处置权能，监察权实际上无法归入立法权、行政权或司法权。对此，有观点认为，应出于高效反腐的目的而赋予监察机关相对更为超然的政治地位，权力架构也因而转变为“一府一委两院”。③参见焦洪昌、叶远涛：《监察委员会的宪法定位》，《国家行政学院学报》，2017 年第2 期。监察权并不能仅仅简单地界定为一种横空创制的新型国家权力，一种整合了党的纪律检查机关的监督权、隶属于政府的原行政监察权和行政违法预防权、隶属于检察机关的原反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防权的复合型国家权力，或者一种具有更强独立性的国家权力，从国家监察体制改革的时代背景和反腐败的迫切任务来看，监察权还应当是一种超然的国家权力。

监察权的超然性，主要表现在以下两个方面。一方面，虽然监察机关与行政机关、检察机关、审判机关一样，均由人民代表大会及其常务委员会产生并对其负责，但根据《监察法》第15 条第1 款的规定，监察权能够直接监察人民代表大会及其常务委员会机关的公务员。这在监督的维度上就形成了一个“你监督我，我也监督你”的状态，从而违背了监督者应当高于被监督者的监督原理，但也确定无疑地意味着，监察权能够凭借一个超然的监督者地位来监察包括立法机关在内的一切国家机关中行使公权力的所有公职人员，以助力实现监察的全覆盖。而且，根据《监察法》第31 条、第32 条、第42 条和第43 条，基于监察机关在建议从宽处罚、作出留置决定和调查过程中重要事项上的集体决策机制，人民代表大会及其常务委员会实际上也无法通过行使人事任免权的方式来排除监察权的监督。另一方面，根据《监察法》第4 条第3 款的明确规定，监察机关在工作中需要协助时，有关机关和单位应根据其要求依法予以协助。这就意味着，监察权在行使过程中，有权要求有关机关和单位提供协助；有关机关和单位在监察权行使过程中，有义务提供协助。例如，《监察法》第24 条第3 款和第43 条第3 款规定，监察机关在搜查和采取留置措施时，可以根据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助；第34 条第2 款规定，在被调查人同时涉嫌严重职务违法或职务犯罪和其他违法犯罪时，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。

结 语

腐败是人类社会的“政治之癌”，中国的反腐败斗争曾在体制机制上存在着结构安排不合理、权力配置不科学等问题，严重影响和制约了反腐工作的实际效果。2015 年1 月，习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上指出，“反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利”；2016 年1 月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，“反腐败斗争压倒性态势正在形成”。2016 年底启动的国家监察体制改革，直接目标就是在党的领导下，塑造一种集中统一和权威高效的新型国家权力，集成监督权能、调查权能和处置权能，以建立健全统一的国家反腐败工作机构。此后，中国的反腐败斗争一步一个脚印，逐步取得了较为突出的成效。2016 年12 月，习近平总书记在中央政治局会议上指出，“反腐败斗争压倒性态势已经形成”；2018 年12 月13 日，中央政治局会议指出，“反腐败斗争取得压倒性胜利”；2019 年1 月21 日，习近平总书记在中央党校举办的省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班的开班式讲话中指出，“我们取得了反腐败斗争压倒性胜利，但反腐败斗争还没有取得彻底胜利”。①参见朱基钗：《“反腐败斗争取得压倒性胜利”——中央政治局会议释放反腐斗争新信号》，人民网，2018 年12 月14 日。这一过程中应运而生的监察权，在内涵上既包括国家法律性质的监督，又容纳了党内法规性质的监督，并且糅合了党的纪律审查属性和部分司法权力、行政权力属性而分别具有或不具有终局性。监察权权力来源的多样性和权力内容的丰富性直接决定着监察权的内涵与性质，监察权在中国宪制背景下应当被界定为一种新型的、复合的、独立的和超然的国家权力。基于监察权的此种特性，中国监察制度的改革与完善，除应继续保持独立性和专业性外，还应同时兼顾权力制约和公众参与的合理因素。