政务平台个人信息归档保存研究—以江苏政务服务网为例*

2022-03-08张书言王芹

山西档案 2022年1期

张书言王芹

（苏州大学社会学院苏州 215000）

随着电子政务建设的日趋完善，“互联网+”政务服务成为服务型政府转型升级的重要路径，政务平台（全国一体化在线政务服务平台）成为网络空间开展线上审批业务的主要平台。在用户导向的公共服务中，形成了大量有价值的个人信息，对维护企业和群众合法权益具有重要意义。目前国内关于个人信息归档主要着眼于数字时代个人信息的保护问题，多从政策立法、管理机制、技术应用等方面关注，[1][2][3]也有从隐私层面[4]对社交媒体平台中的个人信息展开调查，[5]也有从法理层面对政府信息公开过程中的个人信息深入研究。[6]现有研究表明，政务平台个人信息归档的探讨相对不足，在线政务服务所产生的个人信息往往不在归档研究范围，未能系统地从用户主体视角出发贯彻落实服务型政府“以人为本”的理念。因此，本文从档案记忆观出发，提出政务平台个人信息归档保存的必要性，界定个人信息及其归档保存的范畴，分析我国政务平台个人信息归档保存面临的问题并提出解决策略。

1 政务平台个人信息及其归档保存的必要性

1.1 概念界定

国内关于“个人信息”的认知随着信息网络社会的发展而日益丰富，传统认知上的个人信息一般指自然人的身份信息，然而，数字时代使其具有形式多样性、数据衍生性和边界模糊性，“个人信息”的概念界定更为困难。从相关法规看，《网络安全法》对个人信息的界定强调“可被自然人以个人身份或与其他信息关联的其他方式识别的信息”。[7]《信息安全技术个人信息安全规范》（GB/T 35273—2020）通过识别和关联两条路径来鉴别个人信息。[8]我国《民法总则》等一系列规范文本中对个人信息概念认定主要突出“个人信息的可识别性”。同时，欧盟、美国的法系架构也有对个人信息概念进行表述，总体上与国内法律规范保持相对一致。[9]因此，“可识别性”与“可关联性”成为判断是否为个人信息的关键标准，抓住这两个关键特点，有助于对数字时代个人信息的概念界定。

因此，政务平台个人信息的概念可从多个层次进行界定：（1）身份识别信息，主要是注册账号用于实名认证的用户信息和窗口工作人员信息，如个人的姓名、编号，身份证等；（2）行为背景信息，个人在浏览或使用政务平台时留下的信息行为记录，如 IP 地址、访问次数、频率等；（3）业务申办信息，政务平台业务办理所涉及到的基本个人信息，如行政相对人名称、办件类型、事项编号、版本号等，同时，办理业务支付所涉及的个人资产账号，如支付宝账号，银行密码等；（4）平台交互信息，例如政务平台个人意见征集、问题咨询以及反馈评价。

1.2 政务平台个人信息归档保存的必要性

在信息化背景下，基于数字技术生成的个人信息，变动频繁、良莠不齐，存在归档残缺、信息管理滞后等诸多问题。档案在文化记忆和个人记忆的遗忘、建构和恢复中具有重要的功能，是社会记忆库和知识存储器，是保护过去、记录现在和联系未来的桥梁。[10]档案部门作为建构个人、社会、数字记忆的积极因素，有必要引导政府重视个人信息归档，同时档案工作者要树立“记忆自觉”观念，[11]肩负起数字时代个人信息归档的使命，进而真实展示社会演变历程，传承历史文化记忆。政务平台个人信息是构建个人与社会记忆的重要组成部分，所承载的价值亦不容忽视，对其归档保存尤为必要。

1.2.1 作为个人记忆发挥凭证价值

政务平台作为海量个人信息的聚集地，是个人与政府最直接的沟通桥梁，信息公开、在线办事以及公众互动中积累了大量个人信息。这些信息记录了个人历史的真凭实据，提供了社会大众的集体数据，具有凭证价值与情报价值，不仅在法理角度维护个人切身的合法利益，而且在学术研究中起着基础支撑作用。“档案馆是保存人类记忆的各种表现形式，保存社会记忆、个人记忆的最权威场所。”[12]档案部门应站在全方位的角度来保存个人信息，个人记忆的背后折射出当代的社会现象，汇集成反映历史全貌的集体记忆。每份人类记忆都具独特性，个人信息的归档有利于对价值、事实、历史和记忆的重新塑造。[13]

1.2.2 作为社会记忆记录大众历史

综观历史上的帝国王朝，档案是国家治理下社会进化的产物，在归档过程中必然会受到统治者权力、主流文化等诸多现实因素的影响。[14]档案内容往往以官方叙述占据主导地位，很少存在社会群体的利益诉求，忽视以人民大众为主体的记录也是社会记忆构建中的重要组成部分。集体记忆的缺失必然造成人类文化的裂痕和社会历史的空档。为了弥补“记忆空缺”的遗憾，国家档案局提出建设“覆盖人民群众的档案资源体系”[15]。档案选择的依据逐渐从上层权力转移到下层大众，记忆构建的依据则从狭义的历史角度转向广义的社会视角。如今大众生产实践活动所创造的物质精神财富通常以信息形式编码、存储和重新提取，[16]社会记忆需要借助归档系统来完成大众历史记录。政务平台生成的大量业务活动信息成为社会记忆构建中必不可少的重要支持，这些动态化、细节性的个人信息汇聚成社会记忆，客观地反映一段历史变迁，对还原社会真实历史和提高社会档案意识具有重要意义。

1.2.3 作为数字记忆传承数字文化

在政务新环境下，不同于传统纸质档案对社会发展的被动记载，公众参与在政务活动中处于重要地位，人人可通过信息交流自主形成数字档案，政务平台个人信息归档向多元形成者拓展，弱化了传统的主体边界，数字记忆中归档对象的建构性更加多样化。[17]人人具有传承数字记忆的历史使命，在线政务服务个人信息不仅属于数字记忆，也是数字遗产的重要组成部分。2003年，联合国教科文组织公布了《保存数字遗产宪章》，正式将数字遗产纳入保护范围，并明确指出：“任何形式的遗产的消失都是全人类遗产的损失……如果不着手解决目前所面临的有关威胁，数字遗产将会迅速丢失。”[18]由于数字作为记忆载体不可避免地产生脆弱性，政务平台的个人信息存档日益被视作传承人类数字文化的重要手段，有助于应对网络空间信息转瞬即逝的风险，其记忆取向顺应时代逐渐明晰，[19]进一步保障数字记忆资源建设。

2 政务平台个人信息归档保存的范畴

归档保存的个人信息能否符合社会当下及未来的需求，是目前政务平台个人信息归档的衡量标准，科学的选择标准才能支撑归档实践。

2.1 从个人信息的内容形式界定归档范畴

鉴于目前技术的局限，且部分个人信息涉及隐私问题，对政务平台个人信息进行全面采集归档是不可取的，应通过价值判断进行选择归档。参照美国和澳大利政务社交媒体归档政策，[20]可提出四项问题对政务平台个人信息归档进行价值判断：第一，行为背景信息是否真实可靠，在无需注册情况下时刻记录用户运行轨迹；第二，业务申办信息是否与政府机关及所属机构的基本职能密切相关；第三，平台互动信息文字表述是否明确，是否规范参与诉求、建言献策；第四，归档内容是否牵涉个人主体或社会群体的隐私，是否满足技术上四性检测，是否能够开放共享。相关部门需事先考虑以上问题，明确个人信息的构成要素，完成内容鉴定后再进行归档。

从形式类型上看，政务平台的个人信息以结构化、半结构化数据为主，可分为文字、图片、音视频三大类。考虑的因素包含：文字信息的表述方式，证照图片的信息格式，视听材料的清晰程度等。例如，芬兰国家图书馆注重网络信息归档格式，仅归档 XML、JPEG等符合规定格式，优先归档具有特殊价值的网络信息；对具有特殊价值但不符合格式要求的信息，归档机构应尽力转换成符合要求的格式。[21]国内政务平台信息通常采用普及性高、操作性强的标准格式，《录音录像档案管理规范》（DA/T 78—2019）中明确录音录像的信息归档格式，音频采样率不低于44.1kHz，视频比特率不低于8Mbps。[22]《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》中规定政务平台统一电子证照的格式，采用标准版式文档格式。[23]因此，应当把个人信息格式作为一项归档指标，通过工具过滤，人工干预的方式对不符要求的信息予以驳回，达到归档形式的统一，以便日后的管理和利用。

2.2 从个人信息的成本效益界定归档范畴

政务平台个人信息归档成本效益在很大程度上影响归档选择的范畴。传统认知下个人信息具有较高成本费用和较低未来效益，因而一直未受重视。从档案行业标准上看，《政府平台网页归档指南》（DA/ T80—2019）[24]将“互动交流”页面中“网民意见建议和问题咨询的审看、处理和反馈信息”纳入归档范围，保管期限为10年。江苏政务服务网的平台管理制度中并没有明确个人信息的归档范围及保管期限。

政务平台个人信息的成本效益应考虑投入与效益。在对个人信息归档的成本投入进行科学规划，控制平台建设及运维成本的同时，建立个人信息归档方案，通过专家审议开展系统可行性评估。对具有效益的个人信息进行分层归档，一是基础层的身份识别信息和行为背景信息，这部分信息占据数量巨大的优势，为上层信息应用奠定良好基础，可通过工具自动化采集归档；二是中间层的业务申办信息，在人工处理审批流程后归档，为学术研究与企业发展提供组织化、有序化的数据分析，间接创造经济效益；三是应用层的平台交互信息，工具自动化捕获后台反馈评价、意见征集、问题咨询，再进行个人筛选信息归档，互动交流记录的归档保存受大众关注，长远来看可为政府行政带来社会效益。

3 政务平台个人信息归档保存面临的问题

3.1 制度体系有欠缺

当前政务平台缺少完整的个人信息管理制度，以江苏政务服务网为例，主要体现在“本站声明”中，对个人信息物理安全与管理权限的条款并未细化。与微信政务小程序相比较，第三方平台的用户服务协议与隐私政策中，一般有专门的隐私制度或对用户个人信息安全保护的具体说明。江苏政务服务网的平台声明过于简略，仅有两条隐私保护。而且对个人信息的归属权责难以明确，尤其是平台服务中断或终止后的信息流向并未从制度中体现，当前尚无制度规范权属问题，个人信息归档的专业化程度仍有待提高。目前政务平台归档所参考的标准以《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T85-2019）[25]为主，主要面向业务申办信息，但这一成型规范没有侧重于个人信息归档管理，也未从用户权利角度列出归档管理的原则性要求，因此对个人信息归档管理的指导非常有限。

3.2 主体责任尚不明

目前，政务平台个人信息归档的参与主体为政府相关部门、平台运营机构及记忆机构。归档主体之间的协同不足与责任不明主要表现为：一方面，个人信息在归档过程中权属不明导致不同主体之间的兼容度有限。个人身份识别和行为信息一般由政务平台运营机构主导管理，而业务申办包含的个人信息则主要由政务服务层对应的政府档案部门提供相应归档，由于机构性质不同，有关制度的内容也不同。例如，江苏政务服务网小程序服务协议明确个人信息保护及用户行为规范，而国家层面的行业标准《政务服务事项电子文件归档规范》则主要从元数据基本信息的专业化要求来保障个人信息安全可靠。另一方面，从记忆机构来看，在网络信息资源采集与保存实验项目中，图书馆一直承担着网络信息采集与存档的主要责任，尽管档案馆具有健全的档案管理体系和归档业务流程，却没能主动参与政府网络信息归档的运作，也未能履行传承数字文化遗产的职责。[26]图书馆与档案馆如何明确职责定位，如何共同落实政务平台个人信息归档管理和开发利用等问题亟需明确。

3.3 工具系统显薄弱

从江苏政务服务网看，个人信息归档管理工具系统存在的问题有三：一是政务平台变动频繁，工具系统未能换代更新。政务平台运营机构通常采用第三方爬虫软件来采集网页信息并予以归档，若不能及时更新捕获工具，就无法对动态个人信息进行定期归档，从而降低业务系统的运行效率。因此，技术的易淘汰性直接制约了政务平台个人信息的长期可读性和可存取性。二是系统功能单一，难以满足个人多元化需求。目前江苏政务服务网系统未提供用户访问个人信息的功能模块，仅仅提供官方信息下载到本地的功能。对政务平台个人信息的归档意味着建立完善的系统功能供用户访问，平台系统与用户之间缺乏有效交互，意味着降低个人获取政务服务的友好体验。三是平台没有确保个人信息的安全归档。政务平台的个人信息归档范围尚未明确，一般随业务活动归档，整体存储分散化，存在着信息直接丢失、链接访问无效等网络安全风险。以上诸多技术问题对政务平台个人信息归档提出更复杂的挑战，满足个人信息真实完整、有效安全的平台归档技术与系统有待进一步完善与开发。

3.4 公私利益起冲突

随着《中华人民共和国网络安全法》《信息安全技术个人信息安全规范》（GB/T 35273—2020）《国务院关于在线政务服务的若干规定》等法律法规的出台，针对个人信息的授权使用、公开披露都有了详细规定，加强了个人隐私信息的保护，政务服务机构及其工作人员泄露、出售或者非法向他人提供履行职责过程中知悉的个人信息，将依法追究法律责任。然而在实践中，政务平台个人信息归档还存在公私权益的冲突。个人信息保护通常默认以“知情”原则为前提，在应用服务前需对相关的隐私政策及服务协议做出同意承诺，否则将无法进行业务办理。[27]同时，内容涉及个人信息归档管理的条款主要以政府职责为导向，较少站在个人主体的视角上提供信息归档后的公开、利用、删除说明。因此，难以获知政务平台用户对个人信息的权利，政务服务中的个人权益反而在相关规定中被弱化。

4 政务平台个人信息归档保存的策略

4.1 完善法律制度体系，重视专业特色

首先，完善相应的法律制度体系。政务平台个人信息归档保存应在体系化的网络信息法律法规下予以完善。借鉴英国的《数据保护法》与美国的《网络信息安全法案》，以《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国档案法》为依据，以第三方小程序的服务协议、隐私政策声明为补充内容，尽快出台针对政务平台的《个人信息保护法》。同时，从个人数字信息的目的层面考虑，系统构建完整的信息公开与保护法规体系。虽然政府信息公开、个人信息保护已得到国家相关部门的重视，已有不少法规文本对个人信息处理规则、个人信息安全保护措施等做出相应规定，但如何平衡宏观层面的集体利益和微观层面的个人权益，解决社会公众利用信息和个人信息知识产权及隐私保护的冲突问题仍待提上议程。

其次，提高制度标准的专业化要求。加强对个人信息管理制度的专业理论指导，明确信息归档的目标、原则，使归档流程规范化、制度化。平台制度构建遵循信息管理学、档案学的专业理论方法和规律。同时创新制度特色，即构建政务平台个人信息元数据标准，明确业务流转、预归档、正式归档各阶段要求，实现个人信息精细化管控，规范信息归档流程。在关于权利与责任的条款制定上，应与从单一的“网络空间管理”转向多元的“网络空间治理”，将国家层面政府把控下的“知情同意”权转向用户个人层面的“隐私权利”与“风险评估”管理，在保证个人信息真实完整，安全可用的前提下，推动公众参与、多方协作标准规范的建立，从区域试点到逐步推广，逐步消除电子化归档法规制度标准的障碍。[28]

4.2 构建合理归档模式，推进协同合作

鉴于政务平台个人信息归档所涉参与主体众多，为避免重复工作，应建立合理归档模式，以政府相关部门为中心，联合平台运营机构、记忆机构及社会公众推进协同合作。具体如下图1所示：

图1 政务平台个人信息归档多主体协助模式

政府相关部门作为信息的发布者，对政务平台信息资源归档保存具有行政管理权，在个人信息归档管理中应继续发挥主导性作用，在顶层设计中加强个人信息归档制度建设，构建国家级—省（部门）级个人信息归档体系。首先，应当与服务平台运营机构签订个人信息归档的安全协议，研发知识产权保护技术，使敏感、机密个人信息安全合法归档。其次，与图书馆和档案馆等记忆机构明晰各自职责，规范个人信息权属。最后，政府相关部门应鼓励社会公众参与归档，在制定网站申明及隐私政策时开放意见征集系统，加深公众对政务服务的了解，提升政府工作的透明公正。

平台运营机构需要为政务平台个人信息归档提供强有力的技术支持，落实政府部门制定的归档技术指导，配置升级个人信息归档接口，提升业务系统与档案系统的互操性。[29]此外应与记忆机构加深合作，配置专业人员为用户提供精准的“一对一”服务。对有查考价值的个人信息，通过可视化分析常见问题，通过平台界面主动推送给不同用户，方便用户在系统中选择与自身需求相匹配的信息。

档案馆与图书馆等记忆机构，应根据不同角色与特点，发挥各自优势。贯彻落实政府相关部门在宏观层面指导性政策，同时积极采纳社会建议，并根据具体实践问题进行相应调整，档案馆按规与平台运营机构对接，将正式归档后的个人信息进行整合，按密级分类保存，维护信息内容与载体安全。图书馆则依个人信息的价值大小与敏感程度进行分级公开，优化个人信息利用审批流程，推动信息资源的开放共享。

社会公众是个人信息的形成者与传播者。数字时代，社会大众应积极参与并为政务平台个人信息归档建言献策，获得维护自身信息的权利，提升个人主体能力和信息资产意识。同时，特定社会人群还能提供一些专业力量，例如研究机构学术共同体，作为信息管理前沿的探索群体，为个人信息归档的理论界定、方法选取、模式构建等提供专业指导意见。

4.3 创新技术升级工具，优化平台功能

首先，捕获工具随平台系统升级。政务平台在更新换代时，应对照个人信息归档范围和保管期限，定期调试、升级平台爬虫工具，对动态新型网页中的个人背景、结构、形式信息进行定期捕获，个人信息通过系统自动化筛选，提高其内容质量，在归档流程中实现个人信息的前端管控。

其次，优化平台功能，满足个人多元化需求。加强个人信息全生命周期安全管理审查功能，通过政务平台授权，个人信息下载认证等方式，防止被他人恶意使用信息；保证信息内容跟新及时，信息链接有效，尽可能消除用户无法访问的风险，加快客户端的响应速度；构建用户需求模型，将信息资源与个性化需求精准配置，提高跟用户与平台的交互功能。

再次，优化个人信息安全归档技术。电子政务主管部门、档案部门加强与阿里、浪潮等云服务商的合作，优化政务平台的云归档技术，[30]从而更易获取散存在业务事项中的个人信息及元数据，保证个人信息的长期可存取。同时，关键的创新型技术在政务平台个人信息云归档中起了支撑作用，[31]例如区块链技术对个人信息进行“去中心化”归档保存，为个人信息安全存储提供解决方案；时间戳技术证明信息在预归档与正式归档流程中的真实性，通过非对称加密算法保证隐私信息的安全性。从而加强个人信息多重保护，为用户提供良好的访问与利用服务。

4.4 保障个人信息权益，适度开放共享

政务平台个人信息向社会全方位公开过程中，通常涉及多方利益，难以协调。当基于公共利益公开的政府信息中包含个人信息时，社会利益与个人权益会发生矛盾，应先保证国家与社会公共利益，再考虑个人利益。2020年的“新冠”疫情期间，为保护社会公共卫生安全，确诊患者的个人信息在政府内部对相关部门人员及时、适当公开利用，维护国家机关行政利益。[32]在对社会公开患者信息时，遵循一定原则将部分个人信息“匿名化”“标识化”处理。总体而言，个人利益要服从国家与社会公众的利益。

在英国政府网络档案馆项目的数据保护政策中，提到个人信息以符合公众利益存档，但政府公开许可中并不涵盖个人信息，个人信息可能受知识产权保护且公开流程需要合法合规。[33]在政务公开进程中，政府机关应站在个人主体角度保护其合法权益。对不涉及公共利益的客观性个人信息，允许赋予用户个人信息的更正权、参与权、知情权。通过本人真实性举证，政府信息工作小组公开审议和政务平台认定后，当事人有权对系统中的个人信息进行更新，避免政府行政过程中信息利用错误，造成个人及单位不必要的损失。在起草政务平台用户管理服务协议时，汲取社会大众力量，让人人均有条款制定的发言权，同时这类协议并不影响个人业务办理的进程，仅在业务处理完毕归档时让行政相对人知情，并给予其是否向政府机关以外的社会人群公开的决定权利。在保障个人信息权益的基础上，适度开放共享个人信息。