1＋X证书制度背景下培训评价组织建设的应然角色和推进策略——基于委托代理理论

王建滨，孙 耕，张晓晴

（潍坊工程职业学院，山东 青州 262500）

引言

2019年《国家职业教育改革实施方案》印发，提出“启动1＋X证书制度试点工作”，“以社会化机制公开招募并择优遴选培训评价组织”①国务院.国家职业教育改革实施方案［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／zhengce／content／2019－ 02／13／content＿5365341.htm，2019－05－13.，这一制度的制定契合了政府“放管服”背景下对第三方赋权增能的理想初衷。承担X证书培训的主体是社会第三方培训评价组织，即X证书的培训并不是单单由学校完成，它需要依赖社会培训评价组织。这表明，在1＋X证书制度试点过程中，利益相关者之间存在着一种“委托代理”关系。培训评价组织的实然状态是什么，以及潜在的风险是什么，如何解释产生的风险等等，这些问题都将成为政府、社会和试点院校关注的焦点问题。

委托代理理论由美国经济学家伯利和米恩斯首次提出，并且被广泛应用于企业管理领域。该理论倡导企业保留索取权，让渡经营权，随后演变为一种灵活、多元的公共管理模式②李正图.新制度经济学委托代理理论视野的拓展［J］.经济理论与经济管理，2020（06）：21－38.。关于委托代理理论的研究，主要集中于公共管理领域，在教育管理领域的应用，已有一些学者从不同的角度进行了研究，主要涉及以下几个方面：一是教师激励机制研究。例如，史荷香根据委托代理理论构建高校与高校教师的委托代理关系的激励模型，用于探索影响教师努力程度的影响因素①史荷香.基于委托代理理论的我国教学研究型大学教师激励机制研究［D］.安徽理工大学，2014.。二是兼职辅导员的绩效管理研究。王苏南将委托代理理论模型应用于高校兼职辅导员绩效管理体系，并在此基础上提出了完善措施②王苏南.基于多任务委托代理的高校兼职辅导员绩效管理研究［D］.北京化工大学，2014.。三是大学学术同行评议研究。例如林培锦、李泽从委托代理理论层面阐述了评审管理机构与评议专家之间的利益冲突，并提出了切实有效的应对策略③林培锦，李泽.论大学学术同行评议中的利益冲突——以委托代理理论为视角［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2012（4）：133－140.。四是职业教育第三方评价研究。例如，王启龙认为评价者和评价对象之间存在着委托代理风险④王启龙，汤霓.委托代理理论视野下职业教育第三方评价：潜在风险、行为博弈与应对策略［J］.职教通讯，2020（02）：1－9.。委托代理理论作为公共治理的重要理论分析工具对职业教育培训具有显著的普适性，以此为理论依据解析证书制度试点中的委托代理关系，廓清其中1＋X存在的潜在风险，对于发挥市场机制在职业教育的作用和提高证书质量有着深刻的理论价值和重要的现实意义。

一、应然状态和现实状况

“职教20 条”的出台赋予了培训评价组织新的历史方位，使其成为集培训、评价、教育为一体的综合体。国家自2019 年启动1＋X证书制度试点工作以来，先后遴选招募了四批培训评价组织。在把握培训评价组织的应然状态的基础上，认真梳理培训评价组织的整体状况、区域分布、性质类别和开发数量，辨识培训评价组织在试点过程中潜在的风险和问题，为证书试点开展提供可操作性建议。

（一）应然状态

应然状态是指事物根据自己的特性而达到的某种状态，在国家统筹推进1＋X 证书制度试点的时代背景下，《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》的出台，明确了培训评价组织的应然状态。具体表现如下：第一，适应新产业、新技术、新业态、新模式“四新”的需求⑤唐以志.1＋X证书制度：新时代职业教育制度设计的创新［J］.中国职业技术教育，2019（16）：5－11.，开发高质量的职业技能标准，做到高、中、低不同级别的纵向衔接以及与社会需求的动态匹配；第二，师资力量是证书试点的中坚力量，培训评价组织结合职业技能证书的标准要求，通过多形式开展培训和研讨活动，如定期研讨会、直播会、省培国培项目等，做好师资力量的建设，进一步增强教师开发人才培养方案、开展培训和考评的能力。第三，满足教师的教学资源和学生的学习资源是培训评级组织的核心业务⑥李寿冰，高艳芳，杨兴芳.职业教育1＋X证书制度试点的现状与对策［J］.职业技术教育，2020，41（20）：20－24.，以“三教”改革为契机，将1＋X纳入人才培养方案，建设满足师生多样化需求的“资源超市”，如1＋X新形态教材、指导书册等；第四，出台考核站点建设标准，并指导试点院校考核站点建设。第五，精选行业优质证书，严格考核评价过程，及时发放证书，避免“证书泛滥，一文不值”、“考试放水”等现象；第六，提供考核成本核算依据，协助政府部门做好考核费用核定⑦李寿冰.高职院校开展1＋X证书制度试点工作的思考［J］.中国职业技术教育，2019（10）：25－28.，让证书培训在阳光下高效运转，避免“滥收费”现象。

（二）现实状况

从整体状况看，我国职业技能等级证书的开发数量呈增长趋势。我国自试点以来，培训评价组织先后参与共达301 家，开发相关职业技能等级证书共计447 种。从区域分布来看，培训评价组织区域分布不平衡，统计数据显示，主要集中在北京市和东部沿海发达城市。其中，北京市拥有162 家，占53.8%，其开发的证书占56.2%，达总数一半以上；广东省和江苏省参与试点的评价单位分别占9.3%和6.6%，开发证书分别为9.8%和6.9%，大部分省份参与的数量不及10 家。从性质类别看，培训评价组织性质呈现多样化，以企业为主，事业单位和民办非企业参与的数量较少，其中，企业参与的数量及开发的证书占总数的95%左右。从开发数量看，单个参与单位开发个数种类达4 家以上的共13 家①数据来源：中华人民共和国教育部职业技能等级证书信息管理服务平台：https：／／vslc.ncb.edu.cn／csr－home。

经过一年的试点，通过深度访谈、深入了解培训评价组织在1＋X证书制度试点过程中的共性问题和个性问题，调研发现培训评价组织在开展证书培训、考核中呈现出不同的表现状态：一种是积极响应国家政策，推动高职院校进行人才培养改革；一种是在自身盈利的过程中，积极配合协助院校开展证书培训和考核，但是证书的考试和发放过于宽松，部分证书的考核通过率高达100%，证书的含金量值得思考；另外一种主要以营利为目的，通过捆绑考试资源和考试设备谋取利益，从而致使很多试点院校无法正常开展工作。

二、1＋X证书培训评价组织中的委托代理关系结构。

在1＋X证书培训中，涉及政府、培训评价组织和培训专家三类利益主体，且他们各自具有不同的利益诉求，三者之间相互制约、相互牵连。根据委托代理理论，1＋X证书培训形成了一种链条式的委托代理关系结构。具体而言，首先，政府以公开招标的形式向社会招募一批符合条件的培训评价组织，政府在合理范围内将培训权下放给培训评价组织，并委托其开展职业技能水平培训评价相关工作，构成了两者之间的“信任托管”关系；其次，培训评价组织根据证书的技能标准选拔并委派培训专家对试点院校内部教师进行培训，两者之间形成委托代理关系。因此，政府和培训评价组织构成了委托代理链上的首层委托代理关系，培训评价组织与培训专家是链条上的第二层委托代理关系。

（一）政府与培训评价组织之间的委托代理关系

培训评价组织兼具企业（行业）、教育和评价三重属性，是职业技能等级证书及标准的开发主体②罗银科，杜茜茜.1＋X证书制度下职业教育人才培养一体化评价研究［J］.现代教育管理，2020（11）：87－94.。从国家政策台面出发，培训评价组织应该不断完善、更新职业技能等级标准；开发新型活页式、工作手册式教材和线上教学资源；开发教学指导方案；协助政府开展师资培训；严格考核与证书发放。精准把握社会评价组织在1＋X证书制度中的职能角色，是其有效发挥功能的基本前提③龚添妙，杨虹.1＋X证书制度中培训评价组织的角色定位及最大效能发挥［J］.教育与职业，2020（06）：33－38.。1＋X 证书制度试点的出发点促使调动社会力量参与到高素质技术技能型人才培养当中，在“放管服”大背景下，社会培训评价组织诞生，即政府与培训评价组织之间就形成第一层级的委托代理关系。当然，这种委托代理关系的形成，一方面是委托人以社会化机制公开招募并择优遴选培训评价组织的结果，另一方面体现为政府权力下移、第三方赋权增能的理想初衷。

（二）培训评价组织与培训专家之间的委托代理关系

据统计，我国培训评价组织性质虽然以企业为主，但是绝大部分从事方向为教育培训，一定程度上能够发挥自身的教育和评价功能。但其企业属性又决定了其难以胜任这一工作，无法真正研制职业技能等级标准，更无法从事相关职业技能的培训，形势迫使他们寻求懂技能、熟工艺的伙伴，即培训专家，他们来源于相关行业或企业，以契约为依据，代表培训评价组织行使培训权，即培训评价组织与培训专家之间就形成了第二层级的委托代理关系。

三、委代关系可能引发的评价风险

委托代理理论以“经济人”为假设，委托人和代理人之间利益冲突和信息不对称，这两条基本假设也是二者之间的天然缺陷。基于自身利益出发，代理人的“道德风险”屡见不鲜，常见的委托代理问题有两种类型：道德风险和逆向选择。

（一）道德风险：培训评价过程的非公正性

道德风险一般指代理人借事后信息的非对称性、不确定性以及契约的不完全性而采取的不利于委托人的行为①王启龙，汤霓.委托代理理论视野下职业教育第三方评价：潜在风险、行为博弈与应对策略［J］.职教通讯，2020（02）：1－9.。这是代理人利用信息优势谋求个人利益的结果。例如，在第一层委托代理关系中，培训评价组织在职业技能等级证书开发和培训层面把握话语权，且他们也易存在利用话语权来谋求自己的利益的行为，这种利己行为表现为搭售培训设备、高价培训费、资料费、考核费等等，从而极大地影响我国职业教育政策的开展。

（二）逆向选择：“劣币”驱逐“良币”

逆向选择一般是指代理人利用事前信息的非对称性所进行的不利于委托人的决策选择，即在委托人无法识别潜在的代理人的条件禀赋时，越是劣质的潜在代理人越容易成为现实的代理人，最终导致“劣币驱逐良币”的“劣币充斥的市场”的产生②王启龙，汤霓.委托代理理论视野下职业教育第三方评价：潜在风险、行为博弈与应对策略［J］.职教通讯，2020（02）：1－9.。X证书技能标准能否代表整个行业标准，是目前1＋X证书制度试点的疑难问题。在培训评价组织遴选过程中，一些企业在利益的驱动下包装自己，掩盖自身实力，通过贿赂手段或者提供虚假资料获得培训评价的资格，将有实力的企业排挤在外，从而导致“劣币驱逐良币”。

四、委代关系中风险的成因探析

在1＋X证书培训试点过程中，培训评价组织的现实问题逐渐暴露出来，具体表现为培训评价的能力不足（如自身能力不足外包给其他承包商）、标准的先进性不足、搭售设备（与设备供应商形成利益共同体）、考试要求过松等等。委托双方之间的信息不对称、激励不相容以及契约不完备是其无法避免的三种自然性缺陷，以此理论诠释上述现象产生的主要成因具有明显的适切性。

（一）信息不对称

信息不对称是委托代理过程中的一道天然缺陷，是指参与者之间掌握信息的程度存在着差异，体现在高职1＋X证书制度试点中，作为委托人的政府与作为代理人的培训评价组织之间存在信息不对称的问题，因此产生了利益冲突③刘有贵，蒋年云.委托代理理论述评［J］.学术界，2006（01）：69－78.。例如，在第一层委托代理关系中，政府机构招募培训评价组织时，培训评价组织绝大部分来源于教育机构或者培训机构，他们精通于培训业务却不熟悉专业技能标准，这些机构的行业背景、培训水平、开发能力、道德诚信等信息各不相同，政府在短时间内难以掌握投标机构的所有信息④林培锦，李泽.论大学学术同行评议中的利益冲突——以委托代理理论为视角［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2012（4）：133－140.，加之龙头企业不愿意参加证书试点培训，最终导致“劣币驱逐良币”的“劣逆向选择”的产生，进一步加剧了利益冲突。

（二）激励不相容

激励不相容是指委托双方在委托代理过程中，各自以自己的最大利益作为行动指导，即委托双方的个人效用函数不一致①刘有贵，蒋年云.委托代理理论述评［J］.学术界，2006（01）：69－78.。在现实生活中，二者的行动往往无法产生共振，换言之，委托人的利益目标与代理人的利益目标无法产生激励相容的现象。1＋X证书制度试点是一种跨界的校企合作教育，涉及利益相关者颇多，包括政府、学校、培训评价组织、教师、学生等②高婷婷，沈勤.基于协同学理论的我国职业教育1＋X证书制度运行机制分析［J］.中国职业技术教育，2020（10）：46－52.。其中，政府的出发点是负责试点工作的整体规划、部署和宏观指导；遴选和监管培训评价组织；制定培训考核收费管理有关政策；建设1＋X证书信息管理服务平台；建设认证与学分银行的数据交换系统；推动职业院校落实学历教育与职业培训并重的法定职责③龚添妙，杨虹.1＋X证书制度中培训评价组织的角色定位及最大效能发挥［J］.教育与职业，2020（06）：33－38.。而培训评价组织更为关注的是证书社会认同度高；证书的在同行竞争中胜出不被淘汰；通过校企合作，帮助学校提高人才培养质量④李寿冰.高职院校开展1＋X证书制度试点工作的思考［J］.中国职业技术教育，2019（10）：25－28.；取得公益性与盈利性的平衡，实现组织本身长远发展；助力行业企业高质量发展等等。作为委托方的政府，其追求的培训效果是是否符合证书试点的初衷，是否具有一定的市场力。然而，作为代理方的培训评价组织，从“经济人”假设出发，他们可能更加关注的是通过证书培训带来的效益，体现为物质化的经济盈利和非物质化的企业名声，他们对证书的市场力和技能等级标准是否被龙头企业所认可的关注度较低，这样一来，部分培训评价组织垄断考核设备和考试资源，影响证书的正常试点，进一步催生了委托方和代理人之间的利益冲突。

（三）契约不完备

1＋X证书制度试点作为一种准公共产品，不可避免地存在公共领域“搭便车”的问题⑤王善迈.关于教育产业化的讨论［J］.北京师范大学学报，2000（1）：12－16.。政府作为证书制度的推动者，希望培训评价组织投入更多的精力、资源和设备，推动职业教育人才培养模式和评价模式的改革；而培训评价组织则希望政府投入更多的资金来推动项目改革。二者的出发点不同，造成“公地悲剧”的发生。笔者针对二者的博弈矩阵来阐述其成因（如表1）。

表1 博弈双方决策收益矩阵表

假设政府和培训评价组织二者在投入前具有相同的受益e；二者投入后具有相同的受益b；一方投入，另一方不投入，投入方受益c而另一方受益c＋d。同时，以上利益满足b ＞c ＞e ＞d⑥李立，滕谦谦.职业教育混合所有制办学中的利益相关者博弈［J］.职教通讯，2020（01）：19－25.。

按照表1 的博弈收益矩阵，得出如下结论：（1）如果培训评价组织选择不投入策略，由于c ＞e，政府的最优选择是投入，即政府要给予一定的财政支持。如果培训评价组织选择投入策略，政府将根据实际情况判断b与e＋d的关系后再做决定。（2）如果政府选择投入策略，同样地，根据实际情况判断b与e＋d的关系后再做决定；如果政府选择不投入，由于c ＞e，培训评价组织的最佳选择是投入。从博弈双方决策收益矩阵模型来看，政府和培训评价组织为了各自利益想打对方的便车，加之在双方的契约不完善、多元主体地位不明确、缺乏共商共建共享机制的前提条件下，无法有效确保b ＞e＋d，因而多元主体协同治理的积极性演变成“惰性”，博弈双方难以作出达成善治的决策，成为证书制度试点的拦路虎。因此，厘清契约中的利益相关者之间的利益诉求，建立健全利益保障和激励机制，瞄准多元合作的着力点，才能深度推进1＋X证书制度试点的健康发展①卢子洲，廖康平.合作博弈视角下1＋X证书制度利益相关者的权责与协作［J］.教育与职业，2020（15）：21－27.。

五、建议

《办法》规定培训评价组织应坚持社会效益放在首位，不以营利为目的。如何让培训评价组织处理好教育公益性和企业营利性之间的矛盾，积极参与到1＋X证书制度试点中来，成为当前的一大挑战。1＋X证书制度试点要想顺利推进，必须充分考虑培训评价组织的利益诉求，构建并完善利益相关者之间的合作共赢机制，从而为证书制度试点在我国的“落地生根”提供切实的制度保障和运行依据。

（一）政府：多措并举、科学引导

政府作为公共资源的掌握者和分配者，对培训评价组织进行科学遴选、培育、监督、管理，成为政府管理部门的重心工作。首先，建立健全遴选机制。一方面，采用招聘的形式，本着公正、公开、透明的原则招募一批具备行业背景、教学经验、考核评价三种属性的培训评价组织。另一方面，采用邀请招募的形式，综合多种激励手段，邀请本行业龙头或者知名企业参与到职业技能证书的开发过程中去。其次，建立健全激励机制，增强对培训评价组织参与证书试点的支持引导力度。运用经济手段，加大对证书试点的资金投入力度，对参与证书试点的企业给予税收优惠、贴息贷款、立项优先等优惠政策，对证书培训成绩显著的企业及其负责人予以表彰和奖励，激励企业积极参与校企合作教育。再次，正确扶持培训评价组织，体现赋权增能的初衷。支持培训评价组织在参与主体之间组建联盟，加强证书研究和成果的推广；以项目为载体，以市场为手段，做强做大培训评价组织，允许他们自主设立考核站、培训站、实训基地，以市场手段进行监督并接受教育部门的监督②邓子云.1＋X证书制度实施中的主要问题与对策建议［J］.教育与职业，2021（05）：20－26.。最后，建立健全退出机制。一方面，教育主管部门定期对培训评价组织进行“双随机、一公开”抽查，及时对培训评价组织的行为进行监督。另一方面，搭设试点单位反映的窗口，例如职业技能等级证书信息管理平台，及时搜集、反馈试点学院的建议及意见③邓子云.1＋X证书制度实施中的主要问题与对策建议［J］.教育与职业，2021（05）：20－26.。

（二）社会：发挥典型作用，积极示范引领

从目前公布的前四批培训评价组织看，进入证书制度试点的企业较多，知名企业较少。为了切实有效地推进证书试点，调动多元主体的参与热情，充分挖掘和传播优秀培训评价组织的力量，发挥先进典范的引领作用，政府应该借助社会媒体或者社会平台对试点过程中表现突出的培训评价组织进行典型宣传，建立“诚信名片”，实际上更多的是一种舆论氛围营造及先进经验推广，以提高培训评价组织在社会上的知名度和美誉度，在一定层面上可以加强社会对评价组织的信任与支持，从而促进评价组织自觉投身于证书研究和培训中去，强化评价组织的专业性和职业性。

（三）学校：利益协调，共建共享共赢

高职院校在试点过程中，以证书培训为契机，以校企合作为纽带，加强与培训评价组织之间的密切合作，探索一种适合自身发展的共建共享共赢治理模式。1＋X证书制度试点在我国顺利运行需要建立公平、合理的成本分担机制，并通过采取非市场化的治理手段来保障培训评价组织的合法利益诉求，这是吸引培训评价组织参与证书制度试点的重要因素。当前我国证书制度试点开展不持续不深入一个很重要的原因就是经费分担机制没有能够真正激励培训评价组织积极参与。由于参与证书培训需要教师、耗材、实习设备的投入，在没有额外资助的情况下，培训评价组织投资这种培训往往会耗费较高的成本。要建立成本分担机制，加快培训评价组织开展面向试点院校的师资培训、证书考核收费标准的研制，指导培训评价组织合理合规合法收费，避免一些社会机构假借培训、考核辅导、提供学习资源等形式面向学生、学校乱收费。

（四）自身：抓住契机，打造社会名片

证书的社会认同度是衡量培训评价组织工作质量的重要参照标准。社会认同度高，说明培训评价组织高度重视职业技能培训活动，真正地去研制职业技能等级标准和开发职业技能等级证书，公正、客观地评判职业技能等级。培训评价组织应抓住良好的契机，取得公益性与盈利性的平衡，实现组织本身的长远发展；通过校企合作，共同制定专业人才培养方案和开发配套资源，在师资力量培育中贯彻人才培养新理念，帮助学校提高人才培养质量；助力行业企业高质量发展；主动邀请X证书的龙头企业参与到职业技能标准开发中去，集思广益，开发出适合本行业发展且适应“四新”技术的真正的职业技能等级证书，进一步协调相关行业加入其中，制定行业公约，提升证书的含金量和知名度①王治香.1＋X证书制度背景下的职业教育培训评价组织研究［J］.职业教育，2020，19（08）：3－8.。