协同治理视角下辣椒产业特色小镇建设模式研究

2022-03-07范家宝王晓灵

老区建设 2022年1期

范家宝王晓灵

[关键词]特色小镇;辣椒产业;建设模式;协同治理;三线联动

[作者简介]范家宝，上海师范大学哲学与法政学院硕士研究生，研究方向为乡村治理;王晓灵，上海师范大学教授，硕士生导师，研究方向为公共部门人力资源管理。（上海 200234）

特色小镇是指聚焦特色产业和新兴产业、聚集发展要素，且不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。[1]作为促进地方经济发展的新兴载体，特色小镇在乡村振兴战略的实施以及乡村治理现代化过程中发挥着重要作用。本研究以“中国辣椒第一镇”——河南省临颍县王岗镇为例，通过田野调查的方式对其辣椒产业发展优劣势进行分析概括，并以此为基础探究基于辣椒产业的特色小镇建设模式，从而助力该镇实现由“辣椒种植强镇”向“辣椒特色小镇”的转型升级，最终目的是促进地方经济的进一步发展。

一、协同治理理论概述

协同治理理论兴起于20世纪90年代初期，并在后期经历了逐步完善，在此基础上被许多国家广泛应用于社会治理领域。作为一种新兴的交叉理论，协同治理的两个理论基础分别为自然科学领域的协同理论以及社会科学领域的治理理论。具体而言，该理论通过分析协同理论与治理理论之间的关联性与耦合度来对这一整体概念进行阐释[2]，其中协同是指组织内各子系统之间在相互作用、协调配合的基础上对组织整体性功能的发挥造成了积极影响，从而促进整个组织系统的逐渐完善与有序发展;治理则认为政府并非国家的唯一权威主体，社会组织、公民等主体也是参与社会治理的重要力量。此外，治理理论还强调政府与公民社会应建立合作伙伴关系，共同参与公共事务的管理运作，从而达到效率、平等、经济的治理效果。[3]

结合上述两个概念的剖析，本文将协同治理的概念界定如下：协同治理指的是政府与企业、社会组织以及公民等利益相关主体在遵守既定法律法规的前提下，通过多主体的并向执行与广泛参与、通力合作與平等协商的方式进行公共事务的运作管理，以此来实现公共利益最大化的目标。治理主体的多元化、政府主导的不可代替性以及多元主体的协作性是协同治理的三大特征，也是该理论之所以能够适用于解决复杂性社会问题，弥补政府、市场、社会组织等单一主体参与治理的局限性的关键要素。[4]

在从“辣椒种植强镇”向“辣椒特色小镇”的转型升级过程中，政府部门的统筹规划、基层群众的密切配合、科研院所的创新驱动、第三部门的协作参与以及社会企业的带动辅助等多方力量缺一不可。因此，以协同治理为理论基础与分析视角，探究出一种政府部门主导，其它社会主体多元参与、互助协作的特色小镇建设模式，以此来实现高效益、高产值、高标准的辣椒产业特色小镇建设目标具有重要的现实意义。

二、王岗镇辣椒产业发展条件分析

（一）发展优势

1.自然资源优渥，辣椒生长条件基本满足

适宜的气候条件与充沛的自然资源是推动王岗镇辣椒产业发展的前提条件。第一，王岗镇地处河南中南部平原地带，在气候上属于暖湿性季风气候，年平均气温为14.7℃，年降水量约780毫米且多集中于6-8月份。该镇冷热适宜，降水适中，光照充足，自然灾害相对较少，在气候上总体能够满足小辣椒生长所需的喜温喜湿、地势平坦无积水等条件。第二，王岗镇境内最大河流清潩河总长约12.5千米，其主流与支流大致成“米”字型，流经该镇大部分村庄，能够在开花结果的需水高峰期为小辣椒提供充足的灌溉水源。第三，王岗全镇辖区耕地面积约9万亩，其中小辣椒生产基地种植面积约8.5万亩，占全镇耕地面积的90%以上，庞大的种植规模使得该镇小辣椒年产量可达4千万斤，每年能为当地农户增加经济收入上亿元。[5]

2.农业基础雄厚，辣椒产业链条初步形成

雄厚的农业基础是推动王岗镇辣椒产业发展的物质基础。首先，在地方政府牵头引导、企业培育研发以及当地农户不断摸索与改良的基础上，该镇选择三樱椒、子弹头、益都红等亩产量大且较为畅销的品种进行选种，所生产的小辣椒品质优良、色泽鲜艳、香辣味浓，被河南省农业厅认定为河南无公害农产品。其次，通过持续的品牌打造，王岗镇在县政府的支持下建成了豫南最大、占地约300亩的小辣椒交易市场，日交易量突破千吨，并且还招募专职管理人员通过创建线上微信公众号与官方网站等平台，持续扩大该交易市场的影响力。最后，王岗镇还积极开展小辣椒的深加工，在建成两个大型辣椒加工厂、十六个存储量可达千吨冷库的基础上初步形成了集聚小辣椒生产、销售、冷藏、加工一条龙的产业链条，有效地促进了小辣椒产业向规模化、产业化、品牌化方向发展。[6]

3.区位优势显著，辣椒供给需求总体平衡

优越的地理位置是推动王岗镇辣椒产业发展的区位因素。第一，该镇地处人口密集区域，劳动力充足。王岗镇下辖36个行政村，47个自然村，共计6.4万人口。该镇并无大型工矿企业，当地居民以农民为主，为辣椒的种植提供了充足劳动力。第二，辐射范围广，辣椒供给量大。王岗镇东临望田镇，南接瓦店镇、三家店镇，北依窝城镇，镇与镇之间紧密相连并无天然屏障阻隔，且均属于人口密度大、耕地资源丰富的区域。辣椒种植技术简单、适种范围广。王岗镇在自身种植优势与丰富种植经验的加持下，辐射带动周边乡镇种植小辣椒50多万亩，占据全县辣椒产量的90%以上，[6]常年保持稳定且庞大的小辣椒供给量。第三，毗邻多个大型食品生产加工企业，辣椒需求量大。王岗镇地处具有“中国食品名城”之称的漯河市。该市既有双汇、卫龙等全国知名的食品生产集团，又有南街村、北徐等省内知名食品加工企业，其主导产品方便面、辣条、火腿肠等均属于对辣椒需求量较大的品类。此外，该镇东临县道临鄢线，西临京珠高速[5]，便捷的交通条件为小辣椒的长短途运输提供了极大便利，促进了辣椒供给方与需求方的紧密连接。

4.种植氛围浓厚，辣椒红色文化深入人心

浓厚的辣椒种植氛围是推动王岗镇辣椒产业发展的文化基础。辣椒“红色文化”一直是王岗镇对外宣传与发展的主旋律。在镇政府的规划建设下，红色文化通过实物展示（镇中心“中国辣椒第一镇”的红色匾额、各村主要公路两旁的红色辣椒雕塑等）与文化渲染（举办辣椒节、引导注册辣椒商标等）两种形式得以展现并深入人心。在红色文化的熏陶下，王岗镇农民普遍具有强烈的辣椒种植意愿且形成了浓厚的辣椒种植氛围。该镇农户们不仅围绕小辣椒产业自发成立了农发、绿隆等64家农民专业合作社以及小辣椒生产技术协会、农村技术普及协会等民间组织，吸纳农民社员约1.5万余户，还在协会带领下注册了“田老大”“梁源农庄”“辣椒王子”“辣老汉”等商标，并通过了农业部无公害农产品产地认定，在互帮互助、合作共赢的基础上促进王岗镇辣椒产业影响力的持续扩大。[7]

（二）发展劣势

1.产业链延伸性不足，辣椒产业附加价值有待提升

当前王岗镇的小辣椒生产经营依然停留在种植、收储阶段，对外销售主要以干辣椒与辣椒粉为主。尽管在辣椒加工厂的带动作用下初步形成了以干椒磨粉和干椒提取精油为主、调味料制作为辅的产业链条[6]，但从原材料投入到成品产出只经历了极短的加工过程，缺乏科技支撑且没有产品研发流程。这就造成王岗镇辣椒产品生产结构单一、附加价值较低的现状。

实际上，随着现代科学技术的飞跃以及医药化工等行业取得突破性进展，辣椒红色素、辣椒碱类等在医药、军工以及生化等领域的重要作用得以证实。因此，除了干制或加工成食品、调味品等初级加工外，小辣椒还有着广阔的深度加工空间。然而，尽管王岗镇生产的小辣椒品质卓越，但却并未得到大力开发，原因有以下几点：一是本地相关企业规模小、档次低。全镇乃至全县辣椒加工点都以小作坊为主，龙头企业极少，因此在资金技术等方面难以满足小辣椒深加工条件。二是企业创新能力较弱。当地多数辣椒加工企业与高校或科研院所结合不够紧密，产品自主研发能力弱，新工艺、新材料、新技术的应用较少。三是政府相关部门对此的重视程度不足，未能组织科研团队或成立科创部门进行辣椒附加价值的探索与发掘。这就导致了王岗镇辣椒产业链延伸性不足，附加价值有待提升的发展劣势。

2.辣椒品种抗旱性差，农业科研投入力度仍需加强

小辣椒整个生长過程对水分的要求极其严格，需潮湿又不能渍涝，且不同发育阶段对土壤水分的要求存在明显差异——四月下旬至五月上旬是小辣椒花芽分化期，田间持水量需保持在60%左右以保证开花量和结果率，而此时正值华北平原处于“春雨贵如油”的春旱期，需要种植者适当浇水以供辣椒生长所需;七至八月份是辣椒盛花盛果期，辣椒生长进入需水高峰期，此时田间持水量应保持在75%以上才能保证其高产优质。尽管此时是王岗镇降水量最多的时节，但夏季的持续高温加剧了土壤水分的蒸发，使土壤含水量难以维持所需标准，需要农户频繁浇水。因此，当地盛行“三天一小浇，五天一大浇”的说法。如若碰到降水量骤减的极端天气，如2014年夏季河南中部大旱，地下水位与河床水位大幅下降，人畜饮水安全遭到威胁，漯河、许昌等多地勒令禁止使用地下水灌溉农田，致使该年份小辣椒种植基地大幅减产。[8]

实际上，目前政府牵头进行辣椒品种引进与培育时一般以产量和市场需求为首要标准，而对耐旱性、抗病性等重要品质未能给予足够重视或者未能提供专项资金进行研制。再加上新品种培育具有周期长、经济见效慢等特点，致使金融机构不愿意将资金向农业科研方向倾斜，因此抗旱性强的辣椒新品种研发投入力度有待加强。此外，由于灌溉设施建设不到位以及当地政府宣传力度不足，王岗镇农户在对辣椒产地灌溉时依然以大水漫灌为主，而耗水量较低同时对技术水平要求较高的喷灌和滴灌技术尚未普及，这就很容易造成水资源的浪费。

3.辣椒生产时节性强，劳动力供需错位的矛盾突出

小辣椒的整个种植生产流程对劳动力需求量的变化有着明显的时节性。四五月份为椒苗移栽期，为保证相同的生长速度，防止因种植日期早晚不一导致的辣椒成熟期错位，须组织人力将同一批椒苗尽快栽种;七八月份为需水高峰期，需经常性地安排人手进行引水灌溉;九月份为收获期，数十亩乃至几十亩的红色辣椒果实喜人，但当地辣椒种植多采用麦椒套种模式，即播种小麦时每三行小麦留三行空挡种辣椒，这样的种植模式使得辣椒收获难以使用收割机，因此主要以人工收割为主。[7]

以上三个时间点为辣椒种植生产过程中劳动力需求量较大节点，其余生长阶段则对劳动力需求量较小，而这就很容易造成劳动力供需的时节错位。一方面，为增加收入，当地年轻人往往会选择前往县里或外地打工，只留下妇女或老人侍弄辣椒田，然而他们在上述三个农忙时节常常难以应对，致使年轻人面临留家务农与外出打工之间的艰难抉择;另一方面，在王岗镇的辐射带动作用下，周边村镇皆为辣椒种植区，农闲时节赋闲劳动力尚多，农忙时节劳动力则供不应求，这就加剧了劳动力供需错位的矛盾。

三、三线联动：协同治理视角下辣椒产业特色小镇建设模式

基于前文对王岗镇辣椒产业发展优劣势分析可以发现，该镇在地方政府的统筹规划以及企业、协会、群众等多元主体的协作参与作用下，以当地优渥的自然资源为发展前提，形成了雄厚的农业基础、显著的区位优势以及浓厚的种植氛围等发展优势，而这就体现了协同治理理论政府主导的不可代替、治理主体的多元化以及多元主体的协作性三大特征。同时，这些特征所蕴含的发展逻辑还有助于解决辣椒产业附加值有待提升、农业科研投入力度仍需加强以及劳动力供需错位等发展劣势。具体而言，一是体现在县政府需发挥中心线作用，同时科研院所与社会组织嵌入来延长辣椒深加工产业链;二是体现在镇政府需发挥中场线作用，同时社会企业与科技协会配合来完善辣椒产业配套设施;三是体现在村委会需发挥生命线作用，同时政府财政与社会资本融入来打造辣椒主题特色名村。基于上述分析，本研究构建了“三线联动型”辣椒产业特色小镇建设模式，如图1所示。

（一）发挥县政府中心线作用，延长辣椒深加工产业链

检验特色小镇成效的关键指标与直观表现在于其创造经济效益的高低。[9]县政府作为特色小镇的上级行政单位，拥有相对较大的行政权力以及强大的社会号召力，能够在延伸辣椒产业链条、增加辣椒产业附加值的过程中发挥关键性作用，因此是建设辣椒产业特色小镇的中心线。

对此，县政府首先应该重视辣椒深加工产业的发展，一方面出台相关政策法规条文，对于辣椒深加工企业给予适当的税收减免、财政补贴与场地支持，并以此为切入点鼓励投资、改造和新建辣椒深加工与精加工企业;另一方面与省内外高校及科研院所通力合作，构建产学研技术联盟，加强对小辣椒附加产品的研发力度，深度挖掘辣椒碱、辣椒红素等高附加值产品的利用空间。

其次，应设置专项农业科研资金，成立农业科创部门。一是鼓励开展辣椒品种的杂交与改良等相关实验，培育适合当地种植且耐旱抗病性较强的优质辣椒品种，减轻辣椒种植户的灌溉压力。二是重视辣椒种收配套工具如移栽机、收割机等的改造与升级，发明适合当地种植模式且效率较高的农业用具，减轻辣椒种植户的用工压力。

再次，应重视农民合作社、小辣椒协会、食品加工企业等社会团体的力量，尊重并切实保障其在辣椒产业调整、辣椒订单签约中的权利与地位。通过构建协会+冷库+订单、企业+基地+订单、合作社+支部+订单等辣椒供需联合发展模式[10]，在与椒农建立紧密利益联结机制的同时与上述辣椒深加工、精加工企业签订长期稳定的辣椒合同订单，防止因双方信息不对称或第三方中转平台信息闭塞而导致的辣椒供需错位。

（二）发挥镇政府中场线作用，完善辣椒产业配套设施

辣椒产业附加价值的创造能力与其配套措施的完善与否密切相关。镇政府作为特色小镇的直行行政单位，是敦促小镇创造经济效益、验收小镇经济成果的直接责任主体，也是承接上级政府行政命令，促进法律政策在所辖各村有效落实的中转站。因此要发挥镇政府的中场线作用，促进辣椒产业配套设施的完善。

第一，完善辣椒種植基地灌溉水利设施。灌溉水源对小辣椒产量与质量的重要性不言而喻，而降水量常年不足、普遍依靠人工灌溉是王岗镇农户在小辣椒种植过程中的常态。对此，镇政府可以通过增加辣椒基地机井数量以及电力设施配置数量等方式方便农户引水灌溉，减轻农民负担;同时，借助农村技术普及协会等科技协会的力量，定期组织安排技术人员进行有关喷灌、滴灌等节水灌溉技术的宣传、推广与落实，减少水资源的不必要浪费。

第二，完善辣椒废弃物处理设施。辣椒秸秆等废弃物如何处理一直是困扰王岗镇辣椒种植户的一大难题，少则数亩多则几十亩的辣椒种植面积使得遗留的辣椒秸秆数量十分庞大。辣椒收割完成后，农户们往往将秸秆堆砌路边或者集中焚烧，对地方环境造成不同程度的污染。对此，镇政府可以考虑与相关企业合作，促进辣椒废弃物的循环再利用，如设置辣椒秸秆收购点并进行简单粉碎，然后将其贩卖给周边生物发电厂、颗粒厂或压块厂等需求方，最后将所得收益返还给农户，以此来实现经济效益与环境保护的双赢。[11]

第三，完善物流集散配套设施。物流配送中心的建立对于辣椒交易速率与辣椒产业的规范化、标准化至关重要。王岗镇现有的辣椒加工厂、交易中心与冷库等虽然各自发挥着重要的作用，但彼此之间距离较远且各自为营，不利于整体效能的发挥。因此，一方面应该在此基础上促进物流配送中心的模块化构建，通过划分辣椒预处理区、冷藏存储区、仓库物流区、功能区等多个区域进行统一管理，并将各物流配送流程串联起来，产生1+1>2的效果;另一方面应该促进物流集散点周边业态的配置，如餐厅、旅馆、加油站、公共厕所等，方便长短途司机前往中转、餐饮或休憩。

（三）发挥村委会生命线作用，打造辣椒主题特色名村

特色小镇的建设目的从本质上来讲就是要实现小镇经济的进一步发展以及居民生活质量的持续提升。村委会是村民自我服务与管理、行使自治权的基层群众性自治组织，有权利也有责任引导村民开展集体经济行动，以此来提升经济效益。[12]此外，作为村民的自发集合体，村委会有联结基层、贴近群众等独特优势。因此，应该在政府的财政支持以及社会资本的融入下发挥其生命线作用，通过打造辣椒主题特色名村，在实现劳动力就近择业、缓解辣椒种植生产过程中劳动力供需错位矛盾的同时促进各村经济收益创新高。

第一，吸引多方资本参与主题村庄建设。村委会应当通过申请政府财政补助、银行无息贷款以及面向企业招商引资等多种方式吸引政府资金与社会资本共同参与辣椒主题特色村庄的建设。通过构建集酒店、休闲房、采摘园、农家乐等功能为一体的度假休闲村落来吸纳当地劳动力就近择业。此外，在镇政府完善村庄绿化、道路修缮、线路开设等配套设施的基础上，将辣椒主题元素融入街巷景观，凸显当地辣椒文化与特色。[13]

第二，通过文旅相结合的方式增添主题村落文化内涵。一方面，可以在辣椒收获时节举办辣椒节，吸引游客前来吃辣椒、采辣椒、玩辣椒、购辣椒，在享受一站式体验的同时体味回归自然的生活乐趣;[14]另一方面，探索并尝试将辣椒种植的农耕文化发展脉络与景观游览路线相结合，以各村发展史与特色景观为基础，打造阶段分明、序列完整的农耕文化空间体系，让游客在观光游览的同时深度体验本地文化脉络。[15]

第三，利用互联网扩大主题村落影响力与知名度。数字化传播方式的盛行使得互联网成为扩大产品宣传力度、吸引客流量的有效方式。为此，可以组织本村青壮年或具有一定教育基础的村民进行互联网技能的培训学习，使其在掌握一定计算机技术与自媒体使用技能的基础上进行网络宣传平台的创建，促进主题村落影响力与知名度的持续扩大。

四、结语

以协同治理为理论基础与分析视角，以河南省王岗镇作为田野调查与个案分析对象，本研究构建了一个基于辣椒产业的“三线联动型”特色小镇建设模式。具体而言，该模式号召在发挥县政府中心线作用的基础上延长辣椒深加工产业链;提倡在发挥镇政府中场线作用的基础上完善辣椒产业配套设施;鼓励在发挥村委会生命线作用的基础上打造辣椒主题特色名村，以此来实现由“辣椒种植强镇”向“辣椒特色小镇”的转型升级。产业兴旺是乡村振兴的重点，是解决农村一切问题的前提[9]。特色小镇的发展同样也离不开产业支撑。因此，探讨农业特色小镇建设模式，以此来实现农村经济的进一步发展，不仅能够推动新型城镇化载体的打造，还能破解当下我国农业供需结构性失衡的困境。

[参考文献]

[1]孟庆莲.都市圈协同发展视角下特色小镇的规范健康发展：功能、挑战及其发展路径[J].行政管理改革，2021，（11）.

[2]王瑜.耦合型突发环境事件协同治理：理论构建、现实困境、路径探索[J].领导科学，2020，（6）.

[3]吴钦昌.泰山全域旅游协同治理问题研究[D].泰安：山东农业大学，2020.

[4]温雅婷，余江，洪志生，陈凤.数字化转型背景下公共服务创新路径研究——基于多中心—协同治理视角[J].科学学与科学技术管理，2021，（3）.

[5]国家统计局农村社会经济调查司，中国县域统计年鉴·2018（乡镇卷）[M].北京：中国统计出版社，2019.

[6]刘琼.信贷担保问题对我国农村经济发展的影响——以临颍县小辣椒产业为例[D].开封：河南大学，2015.

[7]梁世强，李红兵，韩培峰.临颍县小辣椒产业形势调查与分析[J].河南农业，2016，（19）.

[8]吕根有，李军浩，韩培锋.临颍县小辣椒产业形势与发展对策[J].农业科技通讯，2014，（3）.

[9]郭晓勋，李响.文旅融合背景下黑龙江旅游特色小镇建设路径[J].学术交流，2020，（11）.

[10]杨明阳.柘城县辣椒产业发展研究[D].郑州：河南工业大学，2020.

[11]金学欢.贵州省辣椒产业发展研究[D].贵阳：贵州大学，2018.