巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径研究

彭明唱 王凤羽

  [提 要]“十四五”农业农村现代化规划强调要“巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接全面推进乡村振兴”。当前，在这两大战略的历史交汇期，二者仍面临有效衔接制度设计不到位、返贫长效机制不健全、乡村内生活力不强、认知不足等问题，进一步促进二者有效衔接，任务依然艰巨。进入新发展阶段，江苏省徐州市在脱贫攻坚与乡村全面振兴有效衔接过程中，通过创新实施“三乡工程”，持续释放乡村内部活力，深入推进农业供给侧结构性改革，精准施策，构建有效的扶贫政策体系，持续巩固脱贫成果等，成功探索出一条推动脱贫攻坚与乡村全面振兴有效衔接的新路径。文章希望通过研究徐州市实现二者有效衔接的“共性+个性”，能够对其他地区接续推进脱贫攻坚与乡村全面振兴有效衔接提供参考。

[关键词]有效衔接;全面振兴;徐州市;实践探索

[作者简介]彭明唱，徐州工程学院副教授，研究方向为乡村振兴;王凤羽，徐州工程学院教授，硕士生导师，研究方向为农村财政。（江苏徐州 221018）

[基金项目]江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“苏北县域经济高质量发展的问题研究”（2021SJA1112）

党的十九届五中全会把“做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村全面振兴有效衔接”纳入“十四五”时期经济社会发展主要目标并作出重要部署。脱贫攻坚与乡村振兴是事关我国农业农村发展的两大重要战略，在新发展阶如何从脱贫攻坚艰辛历程和全面胜利中汲取智慧力量，推动有效衔接工作不断迈出坚实步伐，提升区域整体发展水平，实现脱贫地区与国家现代化同步推进和共同富裕战略目标具有重要的长远意义。徐州市作为淮海经济区中心城市和江苏省副省级城市，是江苏省乃至淮海经济区从脱贫攻坚转向全面乡村振兴的重要场域，城乡融合和乡村全面振兴任务较重。因此，从现实的角度厘清当下后脱贫和乡村全面振兴时期面临的主要问题，从实践的角度探索徐州市如何跨越从脱贫攻坚到乡村全面振兴现实鸿沟的有效路径，对于徐州市及其他欠发达地区实现乡村全面振兴具有重要借鉴意义。

一、国内相关研究综述

站在新发展阶段，國内学者对如何推进脱贫攻坚与乡村全面振兴衔接展开了深入的研究，形成了众多高质量的成果。主要从三个方面进行研究：一是脱贫攻坚与乡村振兴衔接二者逻辑关系的研究。高强（2019）指出实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接需要在两大战略的政策上发力，要辩证分析二者之间的内在逻辑。在衔接上应基于政府与市场两个层面，从微观政策入手，做好统筹。刘建生（2020）提出从脱贫攻坚到乡村振兴，应建立与转型背景相适应的政策体系与治理机制，逐步从脱贫攻坚的“多予”转变到乡村振兴的“放活”。卫志民、吴茜（2021）从战略的视角认为二者之间耦合的主体是国家、政府、乡村，在逻辑上应通过政治、行政和治理实现互动。需要通过价值转变、组织变革、规则重组实现路径选择。二是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径与机制创新。豆书龙（2019）认为当前二者衔接存在问题主要是在贫困地区存在体制机制衔接不畅、产业发展滞后以及内生动力不足，应推进体制机制统筹落实、实施多元化产业发展之路，强化贫困地区主体意识的培育。魏后凯（2020）指出两大战略有效衔接是一个多层次、多领域、多视角的综合概念，需要科学设置有效衔接的过渡期、推进策略和评价指标等要因素。黄祖辉、钱泽森（2021）提出实现二者有效衔接应重视巩固脱贫成果的保持可持续，既要汲取既有经验，又要实现破解固有局限，创立新格局。三是脱贫攻坚与乡村全面振兴衔接实践探索。谭九生、胡伟强（2020）基于湖南18个贫困村的田野调查，指出全面脱贫与乡村振兴有效衔接的路径应从做好制度设计、减贫战略转型、促进农民持续增收、培育内源性动力等层面进行衔接。蒋雨东（2021）基于广西624户脱贫户的调查数据，提出二者衔接应围绕农村“五位一体”来促进乡村水平提升，依靠基层党组织不断激发群众内生动力和促进产业升级。

当前国内学者对脱贫攻坚与乡村全面振兴的内在逻辑关系、有效路径及实践进行了深入的研究，对于解决好二者交汇期的面临问题具有重要的参考价值。总体来看，一是在研究路径上，以往学者们主要探索如何在现有的政策框架内寻求与脱贫攻坚的结合点，这种分析思路，容易陷入对两大战略的宏观描述中，而无法有针对性提出有效衔接办法。故此，文章在田野调查和对现实困境及成因分析的基础上，围绕衔接中机理进行有效分析，并提出有关于建议。二是在研究对象上，当前围绕江苏省徐州市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村全面振兴有效衔接为主题的研究还处于空白，亟需通过分析徐州市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村全面振兴有效衔接的实践经验，能对其他欠发达地区实现二者有效衔接起到借鉴作用。

二、实现脱贫攻坚与乡村全面振兴有效衔接的机理

（一）脱贫攻坚与乡村全面振兴的有效衔接的内涵分析

2021年国务院发布的“十四五”农业农村现代化规划明确提出“巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接全面推进乡村振兴”，并就如何实现二者有效衔接提出了具体要求。一方面，脱贫攻坚成果的巩固拓展为乡村全面振兴奠定了坚实物资基础，使乡村振兴能在低收入群体生活水平提高和农村基础设施不断完善的条件下展开。[1]脱贫攻坚是乡村全面振兴的前提和优先任务，没有脱贫攻坚成果的巩固拓展，全面实现农业农村现代化也就失去了基础和保障，乡村振兴也就无从谈起。另一方面，乡村振兴又是巩固拓展脱贫攻坚成果，最终实现城乡融合发展和共同富裕目标必然要求。乡村振兴既是脱贫攻坚手段也是目标，没有乡村振兴，没有可持续的增产增收路径，已脱贫的有可能会再次返贫，脱贫攻坚的成果也将荡然无存，更无拓展可言。脱贫攻坚的目标是通过集聚不同力量帮扶，加上贫困人口自身的努力，最终脱贫，从而实现与城镇居民共同富裕，这与乡村振兴的战略目标是一致的。[2]

（二）做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村全面振兴有效衔接的逻辑分析

巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村全面振兴都是为实现“两个一百年”奋斗目标而作出的重要战略部署，具有基本目标的统一性和战略举措的互补性。因此，必须在实践中把握好二者的逻辑关系：一是要协调好稳定政策和政策完善的关系。在全面完成脱贫攻坚任务后，各地因区域、产业、资源禀赋、历史和政策机制等不同，需要将现有减贫政策平稳转型和持续创新;在制定和完善政策时要注重兼容性、协调性和持续性，实现二者在基础性制度体系与建立差异性政策体系相衔接。[3]二是平衡好巩固脱贫成果与解决相对贫困的关系。当前脱贫攻坚解决了乡村发展中一个最重要的短板，但不是说乡村发展的问题就没有了。解决了绝对贫困以后还需要解决相对贫困问题，以及其他方面的诸多问题。因此要在探索乡村全面振兴战略下继续提高相对贫困人口的收入，确保两大任务统筹兼顾，协同推进。三是协调好政府主导与农民主体的关系。因此，在具体实践中，应在发挥政府主导作用基础上，将脱贫攻坚中好的体制机制继续沿用。通过挖掘乡村资源，发挥分配的功能和作用，激发农民投身乡村建设积极性和主动性，使乡村振兴获得源源不断的内生动力。四是处理好城乡融合发展的关系。在聚焦乡村的同时，不能割裂城乡建设乡村，要通过城市对农村供给，实现城市要素对农村的供给带动，同时还要从城市对乡村生态、历史文化及其相关产业发展的需求变化中寻找机遇，实现城市对乡村资源的需求牵引带动作用，推进农民农村共富发展。

三、实践分析：来自江苏省徐州市的乡村实践探索

（一）乡村改革进程不断推进，内部活力明显提升

近年来，徐州市乡村改革进程不断推进，乡村内部活力持续释放。一是大力推动资源要素下乡。通过推动人才下乡、能人返乡、资本兴乡的“三乡工程”，截至2021年12月底，全市乡村累计吸引200亿元各项资本落地农村，推动5000名人才下乡，引导2900名能人返乡创业，创建118个“三乡工程”示范园区，培训新型职业农民3万余人，扶持农村劳动力自主创业人数超过1万人。二是深化农村土地制度改革。在全市全面完成县域农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上，通过强化国土空间规划对“三乡工程”专项规划的指导引领作用，实现单列5%的新增建设用地支持农村产业融合发展。三是稳步推进农村产权制度改革。实现全市房地一体农村不动产登记率达到95%;通过主动引导有实力、有意愿、有责任的社會资本依法合规参与乡村建设，实现全市70%行政村（居）股份量化工作。

（二）农业供给侧结构性改革取得阶段性成效

近年来，徐州市农业供给侧结构性改革取得阶段性显著成效，农业经济持续增长。一是乡村产业融合力度步伐加快。2021年全市国家级、省级、市级农业龙头企业共计近360余家，市级以上农业龙头企业销售收入近1000亿元，带动农户230多万户。实现农业农村电子商务销售额近250亿元目标，农业适度规模经营占比达到57%，农民合作社数量达到1.41万个。二是农业基础装备不断夯实。全市农业机械化水平达到86%。持续推进高标准农田建设，全市高标准农田面积近700万亩，占比达到75%。农业科技创新能力明显提升，农业科技进步贡献率超过68%，农业农村信息化服务覆盖率达到68%。三是农村信息化建设取得显著成效。2021年全市农村光缆长度突破15万公里，全市农村基站数量超过10000个，载波数量超过40000个，农业信息化覆盖率达到70%。4G网络实现农村地区全覆盖，全市行政村和自然村光纤通达率达到100%。

（三）农村居民收入持续增加，城乡收入差距进一步收窄

2020年徐州市居民人均可支配收入31166元，城镇居民人均可支配收入37523元，农村居民人均可支配收入21229元，与2016年相比，分别增长了28%、24%、28%。2020年徐州市居民人均生活消费支出17642元，与2019年相比下降2.2%。其中城镇居民人均生活消费支出为20418元，下降1.9%，农村居民人均生活消费支出为13303元，下降4.0%，下降的主要原因是受疫情影响。“十三五”时期徐州市农民人均可支配收入与增速，如图1所示。

2020年徐州市城乡居民收入绝对差距相比前几年来数据明显拉大，除主要是受疫情因素等影响外，也应看到，随着农业经营收入和农民外出务工收入增长的潜力趋于耗尽，农民增收渠道矛盾凸显，城乡居民收入绝对差距还可能会拉大，促进农民持续增收难度仍然很大，如图2所示。

（四）精准施策，积极构建有效的扶贫政策体系

“十三五”初期，徐州市低收入建档立卡户数、人口数、经济薄弱村数均占全省1/4左右，扶贫任务艰巨。为实现小康目标，打造贯彻新发展理念区域样板，徐州市上下紧紧围绕“户脱贫、村达标、县摘帽”的目标任务和“两不愁三保障”的短板弱项进行有效设计和实施。一是因地制宜，精准施策，进一步优化扶贫政策体系。2020年全市低收入人口政策范围内住院报销比例平均达到95%。二是积极探索创新乡村空间治理的增收路径。通过试点乡村公共空间治理和全域治理实践，实现集体资源资产全部纳入集体产权市场公开交易，拓宽村集体增收渠道。截至2020年12月，全市累计清理回收集体资源资产70多万亩，269个经济薄弱村通过乡村公共空间治理村增收10万元。三是构建阳光扶贫监管平台。截至2019年12月，全市62.78万低收入人口全部脱贫，提前一年完成省定脱贫致富奔小康工程任务，连续四年在全省扶贫工作考核中位列第一等次。徐州市“十三五”部分脱贫机制与成效统计，见表1。

（五）构建长效机制，持续巩固拓展脱贫成果

近年来，徐州市积极探索建立后脱贫时代的长效机制建设，确保脱贫攻坚质量不断提升。一是以“稳”的政策举措巩固战果，不断强化结对帮扶，坚持脱贫户帮扶责任人原则上保持不变，对不能参与帮扶的及时调整。二是以“进”的发展态势扩大战果。在全力克服新冠肺炎疫情影响下，加快推进各县域扶贫项目建设，积极引导和扶持低收入人口就业创业，累计实现20万低收入群体转移就业。通过深化消费扶贫，搭建网络直播等平台载体，累计带动销售扶贫产品近10亿元。三是以“防”的制度机制守住战果。在江苏省率先建立“防返贫预警监测系统”，有效防止和减少脱贫后返贫。截至2021年12月底，全市近15万人已纳入低保、特困保障范围外，60782人被认定为低保边缘家庭、4752人被认定为支出型困难家庭，救助支出超过8000万元。

四、当前徐州市巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接面临的问题分析

（一）巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接职能面临“断层”

从徐州市县域农村的调研情况来看，主要存在以下问题：一是脱贫攻坚与乡村振兴脱节，部分县域还存在机构衔接错位。在一些乡镇，脱贫职能仍由所在地负责人协调，乡村振兴机构还处在筹备阶段，乡村振兴的具体事宜则是由农业农村局等相关职能部门推进，从而导致二者政策沟通衔接不畅，自成一脉，其结果必然会造成农村发展中的重复建设和资源浪费。二是对两大战略逻辑关系认识不到位，缺乏长远思维和全局意识。一些基层部门把乡村振兴片面化、短视化，以脱贫定位振兴，从而忽视了脱贫攻坚的长远性、战略性。必须深刻认识到脱贫不是终点，是乡村全面振兴的起点。因此，各地必须结合实际，把脱贫攻坚中的机制、方法、组织力量，特别是将脱贫攻坚精神内涵更好地承接和传递到乡村振兴理论体系中。

（二）乡村全面振兴进程中边缘贫困问题“凸显”

在脱贫攻坚战和乡村全面振兴战略的历史叠加期，我们要清醒地看到脱贫攻坚可能存在的短期效应与乡村振兴长期战略目标之间的差异。因扶贫政策执行具有刚性，强调定量考核，不能随意变通、弹性执行，但在调研中发现，对于一些易滑入贫困的边缘贫困户和低收入群体来说，当前的政策力度还不够，且对于扶贫政策执行过程中遭遇到的新困难和新问题无法采取有效的应对措施。在调研中还发现，一些财力吃紧的县域，虽然扶贫资金投入增幅不断提高，但与发达地区县域投入相比仍存在较大差距。解决乡村振兴中边缘贫困问题的根本是稳定农民增收机制，而一些县域仍存在乡村扶贫产业规模较小，村集体经济发展较为缓慢，贫困户长期稳定增收仍有难度。此外，扶志力度还有较大空间可挖，由于受益于长期扶贫政策的荫护，加上文化水平、个人性格、生活习惯等因素，个别贫困户仍有“等、靠、要”思想，内生动力还需持续激发。

（三）乡村从脱贫攻坚迈向全面振兴的长效机制“脱节”

“十四五”时期，做好二者的有机衔接和协同推进，既有利于巩固已有的脱贫攻坚成果，夯实长效脱贫机制，又有利推动乡村全面振兴。调研中发现，徐州市扶贫实践中存在两类问题在一定程度上影响与乡村全面振兴战略的接续推进，反映出亟待进一步健全扶贫长效机制。一是产业扶贫的可持续性不足，二是贫困群体的内生发展动力较薄弱。这两类问题相互交织，在一定程度上又互为因果，主要根源于扶贫长效机制不够完善，亟待各县域创新扶贫思路，积极探索扶贫新路径，发展扶贫新模式，从根本上纠正产业扶贫的短期化偏向。[4]通过构建扶贫产业发展的长效机制，完善扶贫产业政策体系，从机制上保障扶贫产业发展的连续性，确保在推动乡村振兴中不断巩固拓展和提升脱贫成效，更好地满足群众美好生活需要。

五、新发展阶段实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径

（一）强化观念衔接，为乡村振兴奠定思想基础

只有观念上实现二者有机融合，才能真正准确把握巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴战略政策衔接核心要义。一是注重理论指导的连续性，深刻领会、准确把握习近平总书记新时期关于扶贫工作重要论述和乡村振兴战略思想精神实质，要沿用“精准”理念，总结脱贫攻坚先进理论和优秀成果，为精准扶贫和乡村振兴工作提供借鉴。二是加强工作衔接，强化减贫工作与乡村振兴领导部门的统筹协调，建立健全有效衔接的工作机制，提升边缘贫困人口“自主造血”的能力，实现“扶我脱贫”到“我要致富”的思想转变。

（二）做好二者规划衔接，为乡村振兴提供路径导向

构建好巩固拓展脱贫攻坚与乡村全面振兴有效衔接的顶层制度设计，能为乡村全面振兴提供路径导向。[5]一是将脱贫攻坚行动与乡村全面振兴战略规划实现无缝衔接。要根据各县域乡村资源禀赋和自身条件，科学编制好镇村发展规划，以及扶贫搬迁、产业结构调整等专业规划。二是大力实施乡村建设行动。要以深化城乡融合发展为目标，有效推动城市优质公共服务向乡村延伸，不断提高城乡基本公共服务均等化水平，实现广大乡村真正成为“三生融合”。三是突出乡村全面振兴战略规划的全局性和针对性。要基于乡村经济社会发展规律，切实把解决相对贫困人口纳入乡村全面振兴战略，融入乡村建设行动中，全方位体现乡村全面振兴战略规划的长远性、连贯性和融合性。

（三）调整和完善政策衔接，在实践上为乡村全面振兴提供借鉴

进入新发展阶段，准确判断和把握形势，有预见性地主动寻找脱贫攻坚与乡村振兴的政策对接方式，适度细化与调整，能够让脱贫攻坚战为乡村振兴提供经验支持。一是政策上要把脱贫攻坚的阶段性、地域性、特惠性等政策转变为乡村全面振兴长远性、普惠性、全局性政策的内容。二是要将脱贫攻坚中体现制度优势并具备长期执行对策系统化，形成乡村全面振兴的长效体制，加以运用到乡村全面振兴工作中，做到脱贫不脱政策。三是要做好县域内项目建设的衔接。系统梳理现有产业扶贫项目概况，将有利于乡村全面振興阶段的优势特色产业、劳动密集型产业、附加值高的产业项目，统筹纳入乡村全面振兴产业体系中，按资金到位情况及轻重缓急情况予以实施。

（四）完善产业协同机制，增强县域产业发展的可持续性

产业是实现县域脱贫攻坚到乡村振兴的“发动机”。一是各县域要以脱贫攻坚阶段兴起来的产业为抓手，完善后续产业的培育与提升机制;在尊重市场和产业发展规律的基础上，通过技术改进推动扶贫产业转型升级，提高扶贫产业竞争力和抗风险能力。二是要坚持市场引领，通过健全县域农村金融服务体系，引导金融资本优先支持农业农村发展。注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索在政府引导下城市资本与乡村合作共赢路径。三是强化县镇村产业联动机制建设。以县城为中心，镇村为节点，积极打造一批劳动密集型产业融合发展先导区，形成县城、中心镇、中心村功能衔接的乡村产业结构体系，实现产业链主体留在县域，把就业机会和产业链增值收益留给农民。

[参考文献]

[1]马超林.新时代中国反贫困事业的逻辑生成与特色经验[J].理论导刊，2020，（10）.

[2]韩振峰.实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键[N].经济日报，2021-04-26（06）.

[3]王洪斌.脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接需理顺四个关系[J].人民论坛，2020，（33）.

[4]仲德涛.实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径选择[J].学习论坛，2021，（2）.

[5]谭九生，胡伟强.接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接的路径析探——基于湖南湘西州18个贫困村的田野调查[J].湘潭大学学报，2021，（1）.

[责任编辑：上官涛]