高等教育数字治理的构成要素研究＊

冯新新

（1.内蒙古师范大学 政府管理学院，内蒙古呼和浩特 010020；2.北京师范大学 教育学部，北京 100875）

引言

治理理论以“过程”“调和”“交互”“善治”等特征在诸多领域得到接纳和实施[1]，高等教育改革过程中的结构、目的和方向已经融入治理理念。社会的发展进步和国内外的环境变化推动各个领域深化变革，被誉为“第三次工业革命”的计算机和信息技术、被誉为“第四次工业革命”的人工智能和虚拟现实技术都从硬件与技术层面推动着全球进入数字化社会。全球治理正迈入数字治理时代[2]，高等教育在发展过程中为解决自身遇到的问题，必将通过新技术或新理论寻求答案。

数字治理是由新技术与治理理念融合产生的新兴理论，与高等教育治理的契合度较高。高等教育开展数字治理，既是高等教育改革的内在需求，也是促进高等教育治理现代化的必经之路。当前，高等教育数字治理理论属于新兴前沿理论，要深度剖析和把握该理论的内涵、理论实质和运行机制，就要深入开展基础研究，深挖其构成要素并厘清各要素之间的逻辑关系，以此为基础和契机来发展、丰富高等教育数字治理理论。

一 数字治理与高等教育治理现代化

1 数字治理解析

数字治理是治理理论与网络信息化等数字技术结合催生的新型治理理论。2006 年，英国学者Dunleavy[3]对“数字治理”进行了界定：数字时代的治理指的是信息技术对复杂变化的一种处理方式，同时也是信息技术融入公共管理的过程。竺乾威[4]提出数字治理是以信息技术和信息处理为核心的、多层面发生的各种管理活动。数字治理的实现需要技术参与，而信息系统、思想进步、变革方向均是数字时代治理的构成要素。2003 年，盛冰[5]提出高等学校引入治理理论，现已成为高等教育改革的重要内容。

十九届五中全会提出了我国的远景目标，即到2035 年基本实现国家治理体系和治理能力现代化[6]。习近平总书记对数字治理的理念和发展非常重视，从“数字福建”到“数字中国”，均有效地推动了中国乃至世界的数字治理进程[7]。我国学者对数字治理的研究逐渐深入，如颜佳华等[8]将数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理进行了对比分析，认为数字治理侧重于治理行为的抽象性，它由传统的电子政务发展而来，旨在提高管理效能和民主化程度；鲍静等[9]提出了“数字治理体系和治理能力”，并将“数字治理体系”界定为“制度框架”、将“数字治理能力”界定为“核心要素”；黄建伟等[10]在总结他人研究成果的基础上，认为数字治理是电子商务、政务的深化。

数字治理作为一种新形态的管理活动，是在计算机、大数据、云计算、网络信息技术等一系列数字化手段应用较为成熟的背景下，结合新兴治理理念，以管理更加高效便捷、过程更加公开透明、双向沟通渠道更加顺畅及时、服务更加提质增效为目的，形成的新型管理理论。

2 数字治理助力高等教育治理现代化

随着高新技术的出现和成熟，以及跨学科融合理念的不断完善，我国高等教育治理虽然取得了一定成效，但在实践过程中也遇到了诸多挑战。在此情况下，数字治理理论和实践对高等教育领域变革的支撑，促进了高等教育治理现代化的实现，具体分析如下：

①全民数字化时代的到来，为高等教育数字治理提供了肥沃的土壤。中国互联网络信息中心第45 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020 年3 月，我国网民规模达9.04亿，在线教育用户4.23 亿，较2018 年底增长110.2%[11]。这些数据反映了数字信息技术的影响日益扩大，并且这种变化已经延伸到了教育管理领域，数字时代的到来为高等教育治理现代化奠定了物质基础和人文基础。

②我国治理体系和治理能力现代化的推进，为高等教育数字治理提供了历史机遇和制度保障。在起草十九届四中全会重要文件时，习近平总书记建议“更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理水平现代化”[12]。数字治理的政策支持与发展机遇，为高等教育治理现代化的实现指明了方向。

③《中国教育现代化2035》提出了高等教育治理现代化的目标，对高等教育数字治理实施提出了要求。继教育部提出“双一流建设”并发布《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022 年）》等文件之后，全国各地分别结合自身特点进行了教育改革，以国家政策方向为引领，推动高等教育质量的提升。数字治理理念被引入高等教育领域，对于国内高校来说既是机遇也是挑战。

④数字治理方式与高等教育发展高度契合。高等教育需要找到契合自身发展的、有利于提升现代化水平的方式和渠道，以推动高等教育进入快速、高质的发展之路，其突破口在于提升高等教育的治理水平。新兴的数字治理与高等教育高度契合，主要体现在以下几个方面：其一，开放共享理念相同。高等教育肩负知识生产和传递的重要责任，因此高等教育治理现代化需要秉承开放共享、交流互通的理念和方式，这与数字治理的开放创新特性高度吻合。其二，智慧协同思路一致。数字治理的方向之一就是人工智能应用，这一点赋予了数字治理人性化和智慧化特征，并使其具备协同办公、高效办公等功能。而高等教育领域的技术、思想活跃，教育主体容易接受新事物，这使教育行为具有一定的智慧协同性。其三，监测预警功能供需相合。利用大数据技术的统计分析功能进行数据治理，管理主体可以得到事物的变化规律并识别发生突变的事态，这种监测预警功能正为高等教育治理所需。其四，综合评价协同开展。高等教育评价体系一直以来都是人们关注和争论的焦点，评价方式包括入学考试、学生评价、教师评价等，而综合评价正好是数字治理的强项，两者结合可以使综合评价更科学。其五，服务平台搭建与技术支撑对口。高等教育治理涵盖内容丰富、涉及层面较多，被喻为“小型社会”，因此高等教育需要通过多层次、多维度、多端口的服务平台来满足不同人群的需求，而数字治理融合了高新技术及治理理论，可以轻松地满足服务平台搭建与技术支撑需求。其六，资料存储一体化。高等教育的一大特点是数据量庞大、信息流多样，同时还面临数据的时效性、安全性等诸多问题，而开展数字治理可以很好地解决上述问题。

二 高等教育数字治理构成要素的提出

治理的构成要素是治理理论发展和完善过程中必须明确的核心概念，而治理理论是对管理理论深化并将其融入现代多学科后的阐释。通过对管理理论和治理理论的梳理与总结，可将数字治理的构成要素划分为三种类型，即管理流程型、逻辑关系型和多元融合型。

1 管理流程型构成要素分析

在分析经济社会发展的基础上，法国西方古典管理学派代表Fayol[13]出版了《工业管理和一般管理》一书，构建了具有普适性的古典管理理论，他提出的“管理五要素”理论奠定了古典管理学的基础。该理论认为，管理活动由计划、组织、指挥、协调、控制这五个要素构成，其中协调的对象是组织，控制的实施需要通过指挥并同时限制其权力。这五个要素之间的关系大致按照管理工作的流程来进行分类和排序：计划是管理活动的起点，组织是管理活动的实施力量，指挥是组织的大脑和核心，协调是管理目标实现的保障，而控制是组织的约束。“管理五要素”理论是管理流程型构成要素的主要内容。

2 逻辑关系型构成要素分析

“管理五要素”理论在很大程度上推动了古典管理理论的发展与成熟，但其流程型模式不能完全反映和覆盖管理这一复杂活动。治理理论作为新范式兴起之后，其从社会发展、政府转型、全球化发展等多个方面对古典管理理论进行了优化。在此背景下，英国治理理论的集大成者Stoker[14]提出了“治理五要素”理论，为广义的行政管理提供了一种新模式。“治理五要素”理论主要包括治理主体、治理责任、治理权利、治理机制和治理手段，其逻辑关系的中心为治理主体，而框架主要通过各要素的逻辑关系来搭建：治理责任与治理权利在赋予治理主体领导地位的同时，也限制了治理主体的边界；治理主体主要通过治理手段和治理机制开展治理活动，而治理手段和治理机制决定治理责任与治理权利的大小，以此形成良性循环。“治理五要素理论”框架通过各要素的逻辑关系进行搭建，是逻辑关系型构成要素的重要组成部分。

3 多元融合型构成要素分析

俞可平[15]在融入善治思想的基础上，提出“全球治理的五要素”，包括治理主体、治理价值、治理对象、治理规制、治理效果等五个要素。这五个要素以治理规制为核心和基础，且相互影响、相互制约。其中，治理规制决定其它四个要素的内容和方向；治理效果针对其它四个要素开展评价并具有导向作用；治理主体决定治理对象和治理价值，而治理价值作用于治理主体；治理对象体现治理价值，治理价值则反映治理对象的选取是否准确。“全球治理的五要素”的主要特征是各要素相互融合、相互影响，既是“元”治理思维的体现，也是治理构成要素多元融合型的主体内容。

构成要素的厘清、抽象、具象化和要素之间逻辑关系的梳理，是不断推动治理理论发展的内生动力。基于上述分析，本研究以三种类型的数字治理构成要素与高等教育治理现代化要求为指导，提炼出高等教育数字治理构成五要素，即治理目标、治理架构、治理参与、治理工具、治理监测。

三 高等教育数字治理构成五要素剖析

1 治理目标

高等教育数字治理的主要目的是提供优质服务，无论是面向政府、高校、社会，还是面向教师、学生，提供服务一直是高等教育数字治理的核心。高等教育肩负着国家使命与社会责任，我国高等教育要运用高新技术加快构建高质量教育体系，为国家培养高素质人才，为政府、高校、社会输出精准的数据，突出服务本质，推动高效、开放、便捷的高等教育数字治理深入开展。基于此，本研究提出了具体的治理目标，并围绕治理目标的实现，将数字治理融入高等教育各个方面[16]：在宏观层面，将数字治理融入高校、政府、社会三者关系中，实现协同重构，促进放管服改革；在微观层面，对高校包含的人力、物力、财力和教师、后勤、学生等多方面内容提质增效，以实现治理目标，如图1 所示。

图1 治理目标实现示意图

2 治理架构

治理架构主要是指开展高等教育数字治理所需要的先进理念、框架制度和组织结构，三者互为依托。先进理念是基础，框架制度是先进理念的具现，组织结构则是两者实施的载体，具体分析如下：①数字治理理念在促进高等教育治理架构的丰富性和多样性方面具有较强的催化作用。在高等教育领域，智慧高效、公开透明与共享、协同、多元等理念融合后，被赋予了新的内涵和功能，这使高等教育数字治理的应用场景、涵盖范围、互动沟通均有了新变化，进一步完善了治理理论。②框架制度包括制度章程、规则规范等，是全局性治理活动开展的依据，可以将其看作针对各层面治理参与权利关系的组织安排。在制定框架制度时应尽可能脱离主观因素的影响，客观、理性地将其纳入先进理念，并结合高校实际构建行之有效的数据治理框架。③组织结构基于先进理念和框架制度设计，同时又反作用于两者。组织结构的精简化、扁平化、网络化和多元化特点，可以提高组织效率，加快先进理念、框架制度的更新升级速度，促使高等教育数字治理的治理架构更加稳定、高效。基于上述分析，本研究对治理架构所涉主要内容的逻辑关系进行了梳理，如图2 所示。

图2 治理架构的逻辑关系图

3 治理参与

治理参与主要指高等教育数字治理活动中治理主体和治理客体的互动过程，具体涉及三个层面：①政府、高校、社会构成的多元参与主体；②教师、学生构成的原生参与人群；③作为参与主体作用对象的数据。这三个层面，体现了治理参与从宏观到中观再到微观的全过程。

①在宏观层面，高等教育数字治理需要厘清政府、高校、社会三者之间的关系。高等教育数字治理可以通过搭建平台，实现多元治理主体之间的数据对接，形成图形图像数据资料交互循环的模式，做到相关资料时时传递、关键内容突出提醒，以高灵活性实现政府的宏观治理参与。社会作为第三方，应积极参与高等教育数字治理。而高校要做到数字治理公开透明，应按照开放共建的理念，调动社会力量进行治理参与。例如，Alexandre 等[17]对巴西南里奥格兰德6所联邦大学网站的公示信息进行了分析，并集中讨论了大学网络公布的信息是否符合公开透明要求、是否遵循问责制的善政原则，结果显示有两所大学主动公开政务信息，这有利于大学塑造良好的外部形象、建立顺畅的沟通渠道，这是高等教育透明化治理的有益尝试，也是在宏观层面政府、高校、社会三者共同开展治理参与的积极探索。

②在中观层面，教师和学生是高等教育数字治理原生参与人群，也是主要的治理参与者。开展高等教育数字治理，主要目的是为教师和学生提供优质服务，进而提高教学和学习的效率、提升教与学的质量。这就要求高校解决传统管理方式僵化、封闭的问题，增进教师与学生之间的沟通交流，打破交流藩篱。具体来说，教师可以将数字治理理念融入课堂，以更加灵活自如地管理课堂、提高学生的专注力；同时，教师可以使用图形图像、语音录像、虚拟实验室等多种教学手段，使教学变得多姿多彩、生动丰富，在提升学生兴趣的同时也提升学生学习知识的效率和质量。另外，高校可以通过开展高等教育数字治理来增进师生之间的友谊，实现师生关系重构。例如，高校通过打造智慧课堂来打破教师的威严刻板印象，释放教师对学生的绝对控制权，因为在无障碍沟通交流的情况下，师生关系将朝向亦师亦友的师生关系转变[18]。

③在微观层面，数据是治理参与的作用对象，是分析和研究的内容，同时也是宏观层面和中观层面必不可少的调和剂、催化剂。首先，数据的主要来源是宏观层面和中观层面活动的结果，而其来源的广泛性导致了数据体量庞大、信息流繁杂等问题的产生，加大了数据处理的难度。其次，数据的信息化特性是可重复使用且具有再生性，因此数据可以被无限提供给宏观层面和中观层面，以便两者开展分析、学习使用。最后，数据具有时效性，正是这种特征促进了数据的不断产生和流动，也带动治理参与的三个层面处于循环更新状态。

高等教育数字治理的治理参与要素独具特色且内涵丰富，这是区别于其它治理理论的一个核心要素。基于上述分析，本研究对治理参与要素所涉三个层面及其主要内容的逻辑关系进行了梳理，如图3 所示。

图3 治理参与的逻辑关系图

4 治理工具

治理工具主要指为开展高等教育数字治理活动而开发或部署的各类软硬件设施，按类别可以分为学习客户端、网络化工具、政策性工具、信息基础设施、数据采集存储系统、教学科研教务辅助工具、个性化服务系统和人机交互系统。高等教育数字治理的突出特点，在于其主要依托高新技术来开展，包括人工智能技术、云计算技术、虚拟现实技术、增强现实技术、大数据技术等。这些技术的应用为高等教育数字治理铺平了道路，使相关的治理构想得以变成现实。治理工具作为高等教育数字治理不可或缺的构成要素，是数字治理活动的基础。技术应用与各类软硬件设施的结合，成为高等教育数字治理的主要治理工具。在高等教育领域，这些治理工具应遵循以下原则：先进实用、开放稳定、安全可靠、富有潜力、简单易用、管理便捷等。

目前，我国对校园数字治理工具的研究已取得一定成果。2018 年，清华大学、北京大学、中国人民大学、华南理工大学等高校和中国教育技术协会、中国电子技术标准化研究院联合部分企业开展了“智慧校园”研究，其研究成果形成了国家标准《智慧校园总体框架》[19]。此标准覆盖了我国主要的高校数字治理工具，其中以智慧校园为例的高等教育数字治理工具构成如图4 所示。该工具由基础设施层、支撑平台层、应用平台层、应用终端（信息门户）组成云计算类架构，同时构建了信息安全体系与规范保障体系，在多个层面体现了校园的智慧属性。

图4 以智慧校园为例的高等教育数字治理工具构成

5 治理监测

治理监测是指对高等教育数字治理体系是否正常运行的监察和是否达到预期治理目标的评价，主要涉及两个方面内容：①监察体系运行状况，以保障高等教育数字治理体系在可控范围内安全、有效地运行，避免发生数据安全和信息安全问题。②评价目标达成情况，一方面对高等教育数字治理体系开展评价，重点评估其是否发挥了应有的作用、是否达到了预期的治理目标，发现体系存在的不足并找到优化路径；另一方面对教师和学生进行评价——教师方面，重点对其教学能力、科研水平、工作能力等进行全方面、多维度的考察，以数字治理的理念和方法为科学评价提供原始数据，从多角度入手打破单一、片面的评价体系，推动高等教育评价改革；学生方面，重点对其综合素质进行考察，通过积累数据、利用科学方法，开展对学生的多元、多维特色考评，突出综合素质，注重个体差异，优化考评制度，开展综合评价。

在治理监测的过程中，数据收集和数据处理是基础。收集的数据以体系运行数据、师生的日常表现数据为主，之后按照多维多元、公正客观的原则进行处理。对数据进行处理后，考评和评估将根据专家团队意见或政策规范等予以施行——考评结果通过积极评价导向，反作用于数据的产生源（体系、师生）；而评估结果用于促进高等教育数字治理理论的进一步完善，从而进入对下一轮体系运行状况和目标达成情况的监测，如图5 所示。

图5 治理监测示意图

四 高等教育数字治理核心构成要素的关系分析与应用建议

1 逻辑关系分析

治理目标、治理架构、治理参与、治理工具、治理监测这五个要素之间相互影响、相互联系，共同构成了高等教育数字治理体系，其逻辑关系如图6 所示。概括来说，治理目标是高等教育数字治理开展的目的，是五要素的核心，这是由高等教育自身所需解决问题的性质和内容决定的，其实现离不开其它四个要素的驱动；治理架构是高等教育数字治理开展的保障，是行为活动的方向指导和制度支撑；治理参与是高等教育数字治理问题发生、发展的主要场所，可以推动治理架构的制定和完善、提出治理目标的需求、对治理监测结果进行反馈等；治理工具是数据治理的基础要素，其特点是随处随时可见，它可以融入各构成要素中，并决定治理架构的高度，高等教育数字治理理念和制度的落地均需要通过治理工具来实现；治理监测是高等教育数字治理的“裁判”，主要起引导治理参与、优化治理架构、完善治理目标、提供治理工具并最终呈现结果数据的作用，同时具有导向功能。在上述五个构成要素的支撑和协同下，高等教育数字治理可以顺利完成整个治理过程并实现有效循环。

图6 高等教育数字治理构成五要素之间的逻辑关系

2 基于关键特征的应用建议

①治理参与要素的关键特征是“数据是治理参与的作用对象”，政府、社会、高校、教师和学生均围绕数据、信息或虚拟网络进行治理参与，参与对象寻求数据提供、沟通平台、信息获取、知识共享等服务，突出了数字治理的便捷性和可及性。因此，可以从优化政府、社会、高校、教师、学生之间关系的角度入手，强化高等教育数字治理的公开透明、开放共享等特征，以全新视角实现高等教育治理的多元主体参与。

②治理架构要素的关键特征是“将先进理念、框架制度、组织结构三者相融”，在此基础上实现智慧高效、客观理性、精简扁平的治理构架。目前，治理架构尚缺乏精简、高效的工作理念和顶层设计。2020 年，“现代大学书院制改革”开始[20]，而治理架构要素可以助力“书院制”的推行和实施，故从治理架构要素入手，打破原有的教学管理习惯，引入精简、高效的工作理念和顶层设计，将有助于在高等教育领域更好地发挥其贯通式教育的作用。

③治理目标要素的关键特征是“进一步突出服务属性和服务本质”，以服务为核心的高等教育数字治理大幅促进了高等教育领域各项工作的开展。在提升教学质量方面，教育部于2018 年发布第一个高等教育教学质量国家标准——《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》[21]。此标准作为高等教育质量衡量之准绳，是提高教育教学质量的“纲”，对实现高等教育内涵式发展具有重要作用。而如何更好地满足国家要求、培养具有国际竞争力的综合型人才，是高校一直探讨和着力解决的问题。要解决这一问题，可以通过明确治理目标要素以强化服务属性和服务本质，使高校教育各环节各尽其职地推动教学质量提升和学生综合能力培养。

④治理监测要素的关键特征是“手段多元多样、方式灵活多变、时间场地不受限制”，而治理监测的基础是数据收集和数据处理。在进行数据的收集、处理时要突破传统方式的局限，这样才能提升监测质量、形成良性循环，进而促进整个高等教育数字治理体系的发展和完善。当前，高等教育评价存在单一、片面等问题，对此《深化新时代教育评价改革总体方案》提出要打破“五唯”倾向，扭转不科学的教育评价导向，用好、用活教育评价这个指挥棒[22]。而实施高等教育治理监测，可以在一定程度上助推高等教育评价体系改革。

⑤治理工具要素的关键特征是“为实现治理构想搭建平台”，而主要的治理工具是技术应用与各类软硬件设施的结合。现代信息技术的应用，为高等教育数字治理铺平了道路，让出色的治理构想得以变成现实。其中，3D 全息投影技术、虚拟现实技术、人工智能技术等在教育教学中的应用效果颇佳，不仅优化了教学质量，而且提升了教学效果。

五 结语

受社会经济发展、学科融合创新和国内外新形势的影响，高等教育治理现代化的实现必然要充分利用现代信息技术并融合先进理念，而数字治理理论以其技术性、开放性、共享性等特征受到了高等教育治理领域的青睐。在此背景下，本研究以三种类型的数字治理构成要素与高等教育治理现代化要求为指导，提炼出高等教育数字治理构成五要素并进行了具体剖析，之后分析了五要素之间的逻辑关系，以发展、丰富高等教育数字治理理论，解决当下高等教育领域内的难点、痛点问题，进而推动高等教育治理现代化。需要指出的是，本研究聚焦的内容和问题均偏于理论层面研究，提出的应用建议也是基于关键特征的理论层面探究，还缺乏具体的实践应用。因此，后续研究需加强相关内容的循证研究，逐步实现从理论研究到实践应用的转化。