社会力量参与公共图书馆体系建设探索*——“广州市公共图书馆发展社会基金”设立策略探析

张诗阳

(广州图书馆,广东 广州 510623）

1 引言

目前，国际国内图书馆基金会发展水平和发展规模差异较大，国外图书馆基金会历史悠久、运营经验丰富、运作效果优良，对图书馆事业的发展促进作用显著。比较而言，国内图书馆基金会发展尚处于起步阶段，缺乏专门的图书馆基金会,不利于公共图书馆争取社会资源［1］，基金会规模、运营管理经验和能力有待提高，但其对图书馆事业发展的促进作用已开始显现，表现出良好的发展态势。梳理国内图书馆基金会发展现状，展望未来发展方向，对图书馆基金会及图书馆事业发展将有所裨益。

2 中国图书馆基金会管理与运行进展

2.1 概念界定

图书馆基金会可划分为两种类型［2］。一种专以资助图书馆为目的。其发起方主要分为三类：（1）由图书馆自筹资金发起设立。如芝加哥公共图书馆发起设立The Chicago Public Library Foundation、洛杉矶公共图书馆发起设立The Library Foundation of Los Angeles 等；（2）由国际组织发起设立。如国际图联设立The Stichting IFLA Foundation 用于资助国际图联世界图书馆与信息大会（WLIC）相关活动、资助对国际图联具有战略价值的项目、支持IFLA 组织发展和维护会员利益等；（3）独立运营。如美国图书馆和信息资源委员会（Council on Library and Information Resources，简称CLIR）。另一种是由特定基金会支持的图书馆资助项目。如香港杏范教育基金会筹资捐助内地科技教育事业，先后在上海市成立“青杏”及“沪杏”两家科技图书馆。本文论述的“图书馆基金会”是指图书馆作为主要发起方，以专门资助图书馆事业发展为宗旨的图书馆基金会。

2.2 代表性图书馆基金会实践进展梳理

图书馆基金会的运营管理成效依赖一套便捷高效的管理与运行体制。本文选取两家图书馆基金会（见表1）展开调研：一是杭州市图书馆事业基金会(Hangzhou Library Foundation)，它是国内第一家图书馆基金会；二是温州市图书馆发展基金会(Wenzhou Library Development Foundation)。因两家基金会官网均无法访问，故调研资料主要为研究论文、规章制度、基金会年度报告和其他相关资料。其中，杭州市图书馆事业基金会的相关材料较温州市图书馆发展基金会更为丰富，且成立较早，可供研究和参考的基金会运作经验较多。

表1 杭州市、温州市图书馆基金会基本信息概览

2.2.1 基金会设立

依据中华人民共和国民政部颁布的《基金会管理条例》［3］第八条、第九条相关规定，设立基金会首先需征得业务主管部门同意，再向登记管理机关提交申请成立基金会的申请书、业务主管单位同意设立的文件等相关资料。经登记管理机关批准后，发给《基金会法人登记证书》，基金会即可正式成立。需强调的有三点：

一是基金会均有其出于公益目的的使命宗旨或设立目的。如：《杭州市图书馆事业基金会章程》第三条规定，杭州市图书馆事业基金会宗旨是贯彻落实国家关于建设公共文化服务体系的政策，推动全社会关心支持公共图书馆事业的发展，开展以青少年阅读为重点的全民阅读普及推广工作，加强与国内外公共图书馆的交流互动，促进公益事业的全面提升；温州市图书馆发展基金会的成立目的是“通过基金会吸引和募集社会捐赠，实现图书馆经费来源多元化、推动社会化力量参与建馆”。

二是基金会均有其属性和资金募集范围，发起设立需具备原始基金且必须为到账货币基金。杭州市图书馆事业基金会属于地方性公募基金会，原始基金人民币400 万元，来源为读者证押金和企业家捐赠。基金会面向公众募捐的地域范围是浙江省杭州市；温州市图书馆发展基金会属于地方性公募基金会，基金会登记注册资金400 万元，政府财政先期投入200万元用于基金会的登记设立。

三是图书馆基金会的登记管理机关为民政部门，业务主管部门为文化行政管理部门（依据其挂靠单位行政级别的不同，为文化厅或文广新局）。如杭州市图书馆事业基金会登记管理机关为浙江省民政厅，业务主管部门为浙江省文化厅。

2.2.2 基金会组织架构

依据《基金会管理条例》相关规定，理事会是基金会的决策机构，理事长是基金会的法定代表人，作为理事会成员的各位理事通过选举产生理事长、副理事长和秘书长。监事负责监督理事会的日常管理和运营情况。在实际运行中，基金会在法律法规规定的范围内，结合机构自身实际情况规划和设置组织机构。与温州市图书馆发展基金会相比，杭州市图书馆事业基金会组织机构更为健全，机构职能和日常运营管理更为独立、自主。笔者认为，这与后者17 年来的实践探索和经验累积密不可分。

以杭州市图书馆事业基金会的组织机构设置情况为例，《杭州市图书馆事业基金会章程》第三章规定：理事会、理事长（由中国内地居民担任，是基金会法定代表人，不兼任其他组织的法定代表人）、副理事长、秘书长、理事、监事会等均依据一定程序产生，每届任期5年，连任不超过两届，享有相应的权利和义务，承担相应的履职责任。（1）理事会是由5～25名理事组成基金会决策机构，任期5年，可连选连任，目前由20名理事组成。理事会每年召开1～2 次会议，会议由理事长或三分之一以上理事提议召集。会议应当制作会议记录，形成决议，还需当场制作会议纪要；（2）基金会理事的来源主要为业务主管部门、理事会、主要捐赠人共同提名候选人，理事身份背景多样，如图书馆从业人员、政府部门工作人员、专业学者、捐赠人等；（3）监事会由1～2名监事组成，负责审计基金会的财会资料，列席理事会会议，监督理事会遵守法律和章程的情况，目前监事会由1名监事组成。杭州市图书馆事业基金会工作人员由杭州图书馆工作人员兼任，在杭州图书馆内办公，薪酬福利等不从基金会列支。因此，行政办公费用支出占比极小，2014年支出约2 034元，2013年支出约8 000元，仅占基金会总支出的2.5%～12.5%，且呈逐年下降态势，远低于《基金会管理条例》第二十九条规定中对基金会工作人员工资福利和行政办公支出占基金会年总收入的限制：公募基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得高于上一年总收入的10%。据了解，杭州市图书馆事业基金会依据其性质和主要工作任务，设立6类岗位：秘书长和副秘书长、办公室主任、资金部主任兼会计、出纳、项目主管、项目专员，并相应规定其岗位职责。

2.2.3 基金会运营管理

基金会章程对基金会的业务范围和基金用途作出专项规定，基金会的基金用途与其业务范围高度相关。基金用途一般依据业务范围由基金会权衡决定，但当捐赠人对赠款用途有特定要求时，赠款使用应尊重捐赠人意愿或采取其他恰当措施使用受捐款物。温州市图书馆发展基金会基金财产主要用途为“公共图书馆服务体系现代化建设、表彰奖励突出贡献的集体和个人、国内外公共图书馆事业交流、资助地方文献开发出版等”［4］。杭州市图书馆事业基金会采用项目化运作方式，将基金投放到基层图书馆发展中，如开展“杭州市图书馆事业优秀工作者评选”活动、援建甘肃省通渭县图书馆美术资料阅览室［5］、支持建设中国第一座佛学图书馆等。此外，在公共文化服务等方面也有建树，2016年资助并主办了“西湖诗会暨第六届杭州学习节”，有力促进了杭州地区全民阅读推广工作。

图书馆基金会日常运营管理由理事长、秘书长等组成的理事会常设机构负责。杭州市图书馆事业基金会日常管理工作主要由秘书长主持，办公室负责处理日常事务。根据具体事由分别召开理事会会议、理事长会议、基金会办公会议、秘书长办公会议、秘书长专题会议。基金会日常运营管理由三方面工作构成：（1）项目运营管理机制。项目开始前进行调研，确定可行性方案后逐步实施。在项目执行过程中，依据反馈信息随时对项目进行修正和评估。（2）年度报告和信息公开制度。制定并施行《杭州市图书馆事业基金会重大事项报告试行办法》，规范基金会信息公开工作。（3）档案管理工作。

2.2.4 基金会资产管理

为有效履行基金会宗旨、开展运营管理，基金会有必要完善资产管理程序、加强制度保障，采取多样化措施保证基金募集和基金使用，保持收支平衡，确保基金会资产保值、增值，同时严格规范财会制度和财务活动，促进基金会财务状况良性发展。图书馆基金会的资产募集主要依赖政府财政支持、国内外社会各界友好团体和个人的捐赠、募捐活动收入、投资收益及其他收入等。基金会资产及财务管理一般由基金会实际管理控制机构——即图书馆等发起设立方负责。如杭州市图书馆事业基金会的资产管理由杭州图书馆负责。在有明确数据可考的2004—2014 年间，该基金会总资产增长近11倍。杭州市图书馆事业基金会主要募捐途径是面向理事会成员（主要对象是浙商）募捐、通过举办活动面向社会募捐，捐赠物主要为现金、图书及实物等。

基金会资产保值、增值主要渠道为银行存款（包括定期、活期）利息、其他投资收益（投资基金、信托等），前者较为稳健但收益相对较低，后者投资风险稍高但收益率高于前者。目前，与国外图书馆基金会投资收益现状及平均水平对比而言，国内图书馆基金会的投资收益（基金、信托等）占比相对较小，这主要有以下原因：一是缺乏对投资渠道的了解和实际投资经验，且因投资存在一定的风险性，抑制了图书馆基金会获取投资收益的积极性，限制了用于投资目的的资金占总资产的比重。二是基金会投资收益尚未纳入我国免税或税收优惠范围，抑制了基金会投资意愿及捐赠人捐赠意愿。三是因主客观因素等造成投资损失的，相关责任人可能需承担相应责任。有鉴于此，基金会一般倾向选择定期存款等稳健的低风险理财方式。

3 实践进展与研究现状分析及对策思考

梳理国内现有的两家图书馆基金会发展情况，公益性的图书馆基金会对图书馆事业的发展有着显著的促进作用。以杭州市图书馆事业基金会为例［6］，图书馆基金会对图书馆事业的促进作用主要体现在：（1）支持区域内外公共图书馆事业发展所需的设施设备等基础设施建设；（2）提升和改善全民阅读状况；（3）完善公共图书馆服务体系，以激励机制推进图书馆事业发展和专业人才队伍建设；（4）开展调查研究，辅助政府出台支持公共图书馆发展的相关决策。总体而言，国内图书馆基金会的发展已度过“万事开头难”的阶段，“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”。但在欣喜于成绩与进步的同时，需要清醒认识到国内图书馆基金会发展还存在尚待解决和突破的问题及瓶颈：国内图书馆基金会发展时间较短、基金规模有待扩充、业务范围和业务能力还有较大提升空间、人才队伍建设亟待规范和完善、对外宣传推广和社会影响力有待提高、捐赠缺乏可持续性、与捐赠方的良性合作关系有待深入发展等等。需要对标国际图书馆基金会发展水平，查找不足，自我革新，追赶并缩小与国际同行间的差距。如可通过地区探索，逐步积累和总结可复制、可推广的实践经验。

近年来，广州市公共图书馆事业发展蓬勃推进，在制度建设、体系建设、服务效能、社会参与等方面取得突出成效，一批代表性新馆相继落成并向社会公众免费开放，文献信息资源总藏量和服务效能显著增长，《广州市公共图书馆条例》的颁布实施为公共图书馆事业发展提供了坚强的法治保障，广州市公共图书馆服务均等化水平不断提高，市民文化获得感和幸福感日益提升。但广州市图书馆事业整体发展仍不平衡不充分的现状并没有完全改变，需要进一步推进图书馆事业全面发展。

4 设立广州市公共图书馆发展社会基金的可行性分析与路径设计

4.1 可行性分析

首先，具备明确的政策法规依据。《中华人民共和国公共文化服务保障法》、《广州市公共图书馆条例》（下称《条例》）、《广州市“图书馆之城”建设规划（2015—2020）》（下称《规划》）、《关于全面推进我市公共图书馆总分馆制建设的实施意见》（下称《实施意见》）等法规政策中对公共图书馆发展社会基金的设立均有相应规定。《条例》第七条规定：“市、区人民政府可以发起设立公共图书馆发展社会基金。鼓励国内外自然人、法人或者其他组织依法设立公共图书馆发展社会基金，或者向公共图书馆发展社会基金进行捐赠。”［7］《规划》规定：可以设立广州市“图书馆之城”发展社会基金，对加入“图书馆之城”服务体系的图书馆事业给予适当资助，并资助其他有利于本市图书馆事业发展的各种情形。［8］《实施意见》进一步明确：“市政府投入启动资金，作为社会力量参与的基础平台……完善其具体管理制度和长期运作机制，履行图书馆基金会的公益职责。”［9］

其次，图书馆事业发展的现实需要。截至2020 年底，全市实现通借通还的公共图书馆（分馆）、服务点、自助图书馆共有566 个，其中社会力量参与建设的镇街级、社区级分馆88 个。通过设立公共图书馆发展社会基金的方式引导社会资金参与公共图书馆建设，既可以充实公共图书馆事业发展资金，又可以充分调动社会力量参与公共图书馆事业建设的积极性。且国内外目前已有可供借鉴的成熟经验。因此，设立广州市公共图书馆发展社会基金具备必要性和可行性。

4.2 路径设计

公共图书馆发展社会基金设立后，须按照国家相关法律法规完善基金会管理制度和运作机制，履行公益职责。根据国内成熟经验和广州市公共图书馆事业现状及发展规划，对广州市公共图书馆发展社会基金设立的实现路径进行设计。

4.2.1 资金来源与规模

一是原始基金的来源。原始基金来源可以是政府财政支持、企业家捐赠，或两种方式混合。比照杭州市图书馆事业基金会情况，并结合广州市公共图书馆已全面取消读者证押金、短期内面向企业筹款困难的实际情况，建议由市财政以专项基金形式划拨2 000 万元人民币作为基金会登记设立必备的原始基金。

二是基金会设立后的资产来源。首先，建议由基金会负责管理市政府专项基金并分配使用利息收益。基金会日常管理运营主要依靠存款利息，同时探索基金、信托等投资渠道，实现收益来源多元化并提高资产收益率；其次，建议将广州市公共图书馆发展社会基金作为社会力量参与公共图书馆建设的基础平台，利用《中华人民共和国公益事业捐赠法》中规定的公益性捐赠税收优惠政策，吸引基金会企业理事和有意愿的企业家捐赠款物。培育基金会与有捐赠意愿或与广州市各级公共图书馆有业务合作的企业家间互利共赢的合作关系，实现募资渠道多元化和募资能力稳定化。

三是基金会的资产规模。现有经验表明，基金会资产规模越大，规模效益越好，越能发挥“集中力量办大事”的作用。以目前银行大额定期存款4%～5%的存款利率计算，2 000 万元专项基金每年约可收益100万元。同时，积极争取社会力量捐赠款物，形成大额存款收益和多元化投资收益为主，社会力量（企业家、社会公众）支持为辅的基金会收益形成机制，以满足基金会发展初期的年度财务支出需求。依据国际国内代表性图书馆基金会运行情况，并结合广州市图书馆体系实际情况，经测算，如图1所示，建议将基金会年投入资金占图书馆预算的比例区间设置为2‰～5‰。

图1 基金会年投入资金占图书馆预算比例测算

4.2.2 基金管理运营设想

鉴于公益性图书馆基金会对图书馆事业发展促进作用显著、社会效益优良及完全具备成立的必要性和可行性［10-11］，广州市公共图书馆发展社会基金可从以下几方面着手开展基金会调研规划和实质性建设。

一是支持广州市公共图书馆事业发展，完善“图书馆之城”建设，健全公共图书馆服务体系。基金会可通过支持各类公共交流活动，推动阅读交流、文化交流、社会交流，弘扬地方文化（文献、民俗等）、促进国际文化交流，形成基金会运营特色。科学调研、精准援助，扶持和促进区域内外欠发达地区图书馆事业发展。发挥专业“智库”功能，为政府公共图书馆发展等政策的制定和决策出谋划策［12］。

二是建立、健全基金会规章制度体系，引入第三方监督，推进基金会规范化、专业化和透明化运营。同时，配备过硬的人才队伍、拓展业务活动领域和能力、支持学术研究、开展国际交流与合作、探索基金会对外宣传推广新途径（加强媒体合作、创新宣传理念和形式），多管齐下扩大基金会影响力和美誉度。

三是拓展社会合作关系，吸引社会力量参与公共图书馆服务体系建设。具体包括图书馆服务网点建设、馆藏信息资源建设、设施设备等基础设施建设、全民阅读推广活动、其他相关业务合作等方面。培育基金会与企业家间的长期合作关系，利用税收优惠等有利的政策条件，吸引有捐赠意愿的企业家、与图书馆有业务合作的企业资助基金会发展。同时，探索面向社会公众募捐的有效模式，实现募资渠道多元化和募资能力稳定化。可通过荣誉表彰、物质奖励、高层次培训深造机会等多种途径对在图书馆事业发展中有突出贡献的集体和个人予以激励。

5 结语

经济发展新常态与新冠肺炎疫情的影响叠加造成图书馆财政投入紧张，图书馆争取公共财政支持的难度加大。在这种特殊形势下，社会力量参与公共图书馆事业建设的重要性和价值与日俱增。图书馆基金会作为公共图书馆事业发展的重要抓手，有利于贯彻落实国家关于加快构建现代公共文化服务体系的政策，提高公共文化服务水平，鼓励和引导社会力量参与公共图书馆的建设、管理和服务，促进全民阅读社会风气的形成与发展，深化同国际国内公共图书馆界的交流与合作，促进图书馆事业高质量发展。