市场化养老：运行逻辑与治理重塑

2022-03-03邓佳怡

领导科学论坛 2022年2期

摘要：随着养老服务供需矛盾的加剧，市场化养老成为新的发展趋势。学界既有研究分别从政府职能和市场环境等角度指出了市场化养老存在的问题，但未能捕捉到政府与市场等主体在这一过程中的分工与互动，因此对于如何推进市场化养老的治理有所欠缺。文章采取个案研究方法，通过田野调查发现，上海市P镇在政府领导下，通过出租农民房屋与引入大型企业两种措施，融汇市场和社会力量参与市场化养老，这种“政府为本、市场运营”的市场化养老经验对推动养老服务多元合作体系的完善具有现实意义。

关键词：市场化养老；养老服务；人口老龄化

作者简介：邓佳怡，上海交通大学国际与公共事务学院（上海200240）。

中图分类号：D669.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0057-08

一、问题的提出

近年来，我国人口老龄化现象日渐严重。联合国将65岁及以上老年人口占比超过7%或60岁及以上人口占比超过10%作为进入老龄化社会的标准。截至2020年，我国60岁及以上人口占比已经高达18.7%，65岁及以上人口比重也达到13.5%[1]。上海作为我国最早进入老龄化社会同时也是老龄化程度最高的超大城市，应对老龄化形势的需要更为迫切。数据显示，截至2020年，上海市常住人口中60岁以上的老年人占比高达23.4%[2]，其中60岁以上户籍老年人口为533.49万，占总户籍人口的36.1%，65岁占比25.9%[3]。也就是说，平均每3个人中就有1个是60岁以上的老年人。然而，传统养老服务供给依旧存在养老院“一床难求”与个性化养老需求难以满足等问题。日渐突出的供需矛盾意味着政府必须将创新养老服务供给置于工作发展的重中之重，满足老年人日益增长的养老需求。

为应对老龄化危机，上海市政府积极探索养老服务市场化，将养老作为一项市场化、社会化事业发展。具体来说，政府出台了包括《关于促进本市养老产业加快发展的若干意见》在内的多项发展意见和规划，坚持市场化养老机制创新，营造公平开放的政策环境，鼓励各类社会资本投资和发展养老产业。在政策引导下，上海市依靠市场和社会力量的社区养老比例增加，即使在机构养老中也出现越来越明显的市场化趋势。截至2019年底，公立养老机构占比31%，民办占比46%，公建民营占23%[4]。在政府的牵头鼓励下，越来越多市场力量参与到养老服务供给中来，养老服务业得到进一步发展。以老年医疗为例，截至2020年底，养老机构与医疗机构签约数已达729家；在老年维权方面，全年涉老法律援助比上年增加23.8%[3]。然而，尽管政府在市场化养老方面进行了一定探索，仍存在养老服务质量和个性化缺乏保障、养老市场发展不均衡等问题。尤其在城市地区，有限的福利用地和高昂的成本导致资本不足的市场力量难以进入养老产业，市场化养老的发展深度与广度受限。

在此背景下，本研究选择上海市P镇作为调研对象，试图探索市场化养老的运行逻辑，并就市场化养老存在的问题讨论如何重塑其治理效能。作为上海典型的农村地区，P镇政府在现实的养老需要和政策推动下，结合农村发展特点，形成了“政府为本、市场运营”的市场化养老模式，在一定意义上有效克服了城市养老的用地和成本问题。P镇一方面以房屋出租的方式让农民实现以房养老，满足农村地区的部分养老需求；另一方面引入专业的市场力量提供高端的个性化养老服务，推动养老服务的多样化发展。研究旨在通过个案讨论，分析发展水平较高的城市在养老服务上进行的治理创新，为突破养老服务市场化发展困境提供可能的解决方案，为其他城市或农村地区应对养老供需矛盾、提升政府公共服务能力提供一定参考。

二、文献综述与研究方法

20世纪80年代以来，为应对人口老龄化及其导致的社会结构变化危机，西方发达国家率先开启公共服务改革，传统福利国家中政府大包大揽的做法得以改变。市场化改革将原先由国家、集体主办养老机构，转变为动员社会力量办机构，扩大养老机构投资主体范围，增加服务模式，实现服务队伍专业化的总体趋势[5]。这种政府、市场和社会各自独立又多元合作的服务供给体系为我国推动老年福利提升提供了经验借鉴。通过鼓励社会和市场资本参与养老服务供给，我国的养老服务体系日渐完善，在老年医疗卫生服务、社会养老服务、文教体娱老龄产业等方面都取得了令人瞩目的成绩。既有研究充分肯定了市场化养老改革的意义，同时也指出，市场化养老依旧存在发展不均衡不充分的现象，而这些现象又与政府和市场等主体的角色定位存在密切联系。

首先，政府权责不清影响养老服务市场化的深度与广度，主要体现在放权程度低和监督失灵两方面。回顾市场化改革的历史不难发现，政府在放权与管理方面总是处于放任不管和无所不能的矛盾之中，即对于养老服务“福利性事业”和“市场化产业”[6]的边界缺乏明确定位，存在轻产业化的现象。从20世纪80年代的市场化试点开始，政府经历了从收权到放权的多次反复。重视养老服务的福利性质使政府成为公共服务的直接提供者，市场主体的介入程度有限，影响到养老服务的提供，甚至对潜在的服务对象造成阻碍。此外，尽管政府不断出台养老服务规划、监督和评估的各种规范性文件，但在执行过程中常常存在监管不力的情形。市场运作的法规和标准仍存在粗放之处，难以在微观层面对养老服务市场实行有效监管。有学者指出，老年人对养老机构的依赖程度与政府政策直接相关[7]，当政府权责不清时，便很难让公众对市场化养老产生信任。

其次，在市场层面，养老机构竞争不充分、收费标准过高、个性化服务有限等问题加剧了供给效率和公平间的矛盾，导致市场化养老难以实现预期效果。具体表现有三：第一，目前养老服务领域没有全面放开，在公办、民营等不同运行模式中存在差异化的准入门槛和市场地位，市场资本的积极性受到打击；第二，竞争问题进一步带来收费标准差异，公办机构往往因为便宜的服务价格而“一床难求”，而市场化养老的高成本导致高定价，让很多老人难以企及；第三，个性化养老服务的供给水平十分有限，难以满足日益增长的多样化养老需求。尽管有部分高端产业形态提供养生养老、健康医疗、休闲度假等整套照护服务，如万科的随园系列、绿城乌镇的雅园等，但大多数市场化服务主体主要以参与政府购买服务为主，提供送餐、看护、家政等基本生活照料服务，尚不能提供医疗康复、精神慰藉、临终关懷等多元服务[8]。专业化和个性化服务的缺乏也导致养老领域主体难以获得市场优势地位。

除了政府和市场因素外，受传统家庭观念和孝文化影响，“养儿防老”思想依旧影响着现代老年群体，甚至是深入人心的[9][10]。许多老人倾向和子女一起生活，或碍于所谓“面子”不愿意购买养老服务[11]。

针对国内市场化养老的问题，一些研究通过比较分析西方经验得到一定启发。例如，日本政府在实现居家养老市场化过程中注重与市场的开发合作，实现机构和居家结合；美国的社区养老依靠法规政策支持和市场有序竞争已经实现高度市场化和产业化[12]。既有的比较研究强调供给系统开放、主体互动、责任重新划分以及社会化运作等，由此建议健全政策法律体系、完善养老保障制度、探索以房养老等中国市场化模式。

总体来看，既有研究较为全面地探讨了市场化养老的经验做法与效果，也从制度结构、市场环境等角度分析了市场化养老存在的问题与原因。尽管理论和应对政策的提出者不少，但既有研究对市场化养老的运行逻辑观照不足，有待结合政府与市场原因进一步分析。

一方面，既有研究从市场层面指出养老机构定价不合理的影响因素，如服务成本[13]、地理位置和面积[14][15]、运营管理和机构建设[16]等，但这些因素实质上与城市养老机构面临的高昂成本直接相关。面对高昂的租地费用，一些机构为提高经济效益选择扩大床位数和提高服务标准等方式来提高收费标准，在加重老年人养老负担的同时，更使得一部分有机构养老需求的老年人因收入不足“知难而退”[14]。反之，一些机构为维持运营降低成本，甚至不惜降低服务质量，最终遭到淘汰。与民营机构相比，公立养老机构由于政府投入大，成本相对低很多，但日益激增的养老需求和有限福利投入资源之间的矛盾使得政府难以承担养老负担。另一方面，政府权责不清也正是因为在土地国有化的制度背景下，福利用地通常是规划好且有限的，地方政府在土地、信贷等领域的放权总是比较谨慎的[4]。一些地方政府对资本进入养老市场设置了土地和运行管理方面的多种限制，甚至招标等方式也存在部分虚假竞争行为，损害了市场主体的积极性。可以看到，在市场化养老中，单一政府主体或市场主体都难以推动养老服务的有序发展，因此，研究者可以从政府与市场合作的角度寻求突破市场化养老困境的切入点。

文章采用个案研究，深入呈现城市养老服务市场化的困境，并在此基础上结合案例探索破除市场化养老困境的治理之道。文章选取上海市P镇作为案例基于两点：第一是典型性。P镇作为典型的城市农村地区，养老服务需求巨大但政府供给有限，其采取的市场化运作措施有效发挥了政府、市场和社会多重主体的作用，通过出租农民房屋和引入大型集团的方式在一定程度上突破了土地困境，为推动市场化养老有序发展提供了具有代表性的经验。兼具城市与农村特点的P镇通过政府与市场等主体的合作在一定程度上化解了市场化养老的土地难题，为中低收入的老年人口提供优质服务的同时不增加其负担。第二是可进入性。作者在P镇生活学习多年，熟悉地方经济社会发展，便于获取材料信息，保证研究的可行性。调研资料来源包括：第一，半结构访谈。作者于2020年10月开始就市场化养老问题多次与P镇相关领导进行访谈。第二，二手资料搜集。研究关注政府发布的养老服务文件、新闻报道和其他相关资料。

三、养老领域的政府责任与市场边界

养老服务业兼具福利与盈利双重属性，二者之间的张力也是政府和市场关系不断变化的关键所在。在中国的现实国情下，养老服务业总是徘徊在事业与产业之间，缺乏政府介入与市场介入的边界划分。一些研究者强调政府供给的责任属性，认为政府需要发挥主导作用；另有一些研究者强调养老服务业应该由市场充分竞争。事实上，正是因为养老服务业的性质复杂，完全依靠政府或完全由市场提供养老服务都难以很好地应对养老服务供需矛盾。首先，政府供给能力有限，单一政府主体无法有效提供足够且优质的养老服务。其次，完全依靠市场主体则容易使养老服务变成纯盈利性商品，不利于维护养老服务的公平性。

从构建养老服务多元合作体系的角度出发，养老服务市场化才是应对当前养老困境的重要出路。养老服务市场化就是使营利企业或机构介入养老服务产业，依靠市场力量提供养老服务或产品，解决养老资源供给、创新与激励不足的问题[17]。2016年5月，习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调，要着力发展养老服务业和老龄产业[18]。同年，国务院办公厅颁布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》也指出，养老服务业是具有巨大发展潜力的朝阳产业，要繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年群体享受优质养老服务。这一提倡向社会释放了一个重要信号，即推进养老服务市场化。

在养老服务市场化的推行过程中，需要明晰政府与市场边界，强调政府责任与市场利益的有限化。这意味着，政府应当首先担负起基本的养老服务供给责任，保障最低水平的养老服务供给。在基本养老服务得到保障之外，企业也可以追求养老领域的利益，遵循市场化原则进行运作，但不能以利益最大化为导向，需要受到政府的监督和限制。政府在融资服务、财政支持、土地使用等方面具有先天优势，可以承担土地等多数市场主体难以承担的养老成本，同时为市场资本参与养老服务供给提供有效的制度、政策和财政保障。但单一政府主体也无法应对日渐严重的养老服务供需矛盾，需要通过市场资本的大力参与激发养老服务业良性竞争，带动产业升级。寻求政府与市场的良性合作不仅可以有效应对养老服务供需矛盾，更重要的是，这种合作为提升政府公共服务能力、带动地方经济发展提供了很大的可能性。

养老服务市场化的可持续发展需要强调的是，政府与市场的关系不是一个既定概念，市场化的程度可以也应当根据地方养老服务供需差异和政府能力进行调整。就基本养老服务来说，应当由政府承担市场无法承担的养老成本，由政府提供专门的福利用地建构养老服务机构，同时可以选择优质的企业提供具体服务，由政府对其服务进行定价。除了直接定价外，政府可以通过补贴或考核奖励的方式对养老成本进行控制，变相参与养老服务定价。具体来说，在福利用地有限的情况下，政府可以积极寻求与市场、社会的合作，解决土地获取的难题后，由企业遵循市场规律提供多样化养老服务，保证企业盈利的同时最大化降低老年人养老成本。这种政府为本、市场运营的方式强调政府作为养老服务供给主体的引导和监督作用，同時又积极寻求市场主体的参与，对推动养老服务市场化的可持续发展具有积极影响。

四、案例介绍：上海市P镇的市场化养老措施

P镇存在较严重的养老服务供给与需求矛盾，需要寻求市场化力量突破养老服务困境。首先，P镇是上海市典型的农村地区，经济发展水平不高，政府供给的养老服务有限。其次，P镇地理面积较大，区域内老年人口众多，存在巨大的养老服务需求。作为一项属地化管理的事业，P镇的养老服务不仅面临老年人口数量庞大的现实，也存在养老层次和需求水平的差异。区域内老年人口性质复杂，包含纯农村老年人口、动迁老年人口、城镇居民老年人口和导入常住老年人口等四大类。

在供给需求不平衡的背景下，P镇政府着手寻求与市场、社会的合作，试图通过市场化方式化解难题。目前，P镇的养老服务主要由老龄办负责，多个部门协同参与。在养老服务提供上，下设的村委会和居委会在镇政府指导下具有较大自主权，可以根据自身发展情况进行灵活调整。在福利用地有限的情况下，如何解决土地问题成为镇政府推动市场化养老的关键一环。

为解决养老服务的供需矛盾，P镇政府在履行政府养老服务职能的基础上，积极引入市场化养老的方式。除了较为普遍的公建民营方式之外，P镇政府还采取了两种解决土地难题的措施，为地区引入专业化、多样化和个性化的养老服务，有效提高了公共服务的供给水平。一是以农民房屋出租的方式实现市场化养老，帮助农民实现以房养老；二是积极引入大型企业，搭建政商合作平台，提高养老服务供给的个性化。

（一）农民房屋出租

为解决市场化养老的土地问题，P镇政府通过搭建服务平台，引进优质资本入驻农村，将农民个人房屋出租给第三方专业组织，并通过提供补贴的方式变相参与定价，降低老年人养老成本，为农村老年人带来优质服务与切实利益。

作为典型的城乡接合部地区，P镇具有空气清新、环境优美、面积广阔、地价适宜等优点，十分适合老年人口入住养老。相比之下，上海城区虽然繁华热闹，却时常面临噪声污染、交通堵塞等问题。对于工作了一辈子的老年人而言，清净又不乏烟火气的P镇有着显著优势。尤其对于收入可观的城区老年人来说，他们希望退休之后搬迁至生活环境较好的地段，同时又追求高品质、体面的养老方式。因此，相较于大型的低端托底养老机构，中小型规模的养老机构成为越来越多老年人青睐的对象。

P镇政府从需求出发，充分发挥区位优势，积极引进市场资本，通过将农村村民的房屋出租给专业的第三方民非养老服务组织，打造非商业性质的社区长者照顾之家，吸引了大量农村和城市老年人前往入住。这一极具特色的方式有力消解了土地难题，突破了市场化养老的开局困境，并且为多方提供了切实利益。

首先，政府减轻了公共服务供给压力与财政开支，进一步明晰其监督者、引领者角色。养老服务的福利性质使P镇政府面临较大的服务供给压力，尤其在养老服务硬件设施方面的投入较大。然而农民房屋出租的方式对政府而言只需要提供少量的装修补贴费用，大大节省了财政开支。镇政府通过给予第三方组织1万元/床位的补贴，降低了机构运行成本，变相参与服务定价，并且政府规定要有一部分床位面向本村内部，更进一步保障了地区范围内村民的权益。在运营过程中，政府充分发挥监管和引导等兜底保障功能，定期对养老机构的安全与运营进行规范性检查。

其次，市场资本得以进入养老服务领域，并在政府的扶持引导下健康发展。通过政府搭建平台引入的市场资本具有天然的信任优势，相对更容易获得民众的信任。通过三方协商，民非组织以16万元/年/栋的价格，租下P镇位置毗邻的五块宅基地，并向五位户主一次性支付十年租金，获得了房屋的使用权。同时，纯市场化运营的方式也使得其具有较高的话语权，可以按规定定价，保障一定的盈利性，并面向本地区及全市范围提供专业化的高效养老服务。

再次，老人获得了相对高质量的养老服务和切实利益。对于屋主而言，他们拥有了优先入住权，据了解，屋主只需要承担基本的服务费即可优先入住养老机构，享受专业的老年照顾与护理。对于他们而言，也实现了另一种形式的以房养老。目前，5组家庭中已經有3家的老人成功入住养老机构。这种多方互利的市场化养老方式有效盘活了闲置的土地资源，也为农村地区收入不高的老年人带来了新的养老收入。

（二）大型企业参与

面对区域内日益多样化的养老服务需求，P镇政府不止于发展传统的公办养老机构，而是积极与市场主体沟通，为地区养老服务业的发展引入第三方大型企业。相对而言，大型企业投入养老服务具有更大的资源禀赋。一方面，企业本身拥有一定的土地资源，如未使用的商业地皮，可以解决养老服务业面临的根本难题；另一方面，企业可以通过自身资本形成规模优势，提供多样化的个性养老服务，进而带动产业发展。具体表现为两个方面。

一方面，在福利用地有限的情况下，P镇政府首先需要完成基本的养老服务兜底保障工作，这就决定了既有的福利用地无法用于中高端的多样化养老服务供给。因此，通过引入F集团的参与，可以在一定程度上化解市场化养老的困境。F集团规模庞大，在发展养老服务方面具有充足的资源优势，拥有规划内的商业地皮。在政府的牵头与监督下，F集团将其名下一栋商业产权房打造为500户的养老服务社区，有效增加了地区内的养老服务供给数量。

另一方面，F集团可以为居民提供高端的个性化养老服务，满足不同层次的养老需求。该养老社区提倡“养老+生活”的理念，配有地产商业圈和绿化设施等，旨在为老年人提供悠闲且有尊严的共同体环境。社区内配备餐饮、理发、电影、咖啡、书画等基本娱乐活动场所，同时内设小型医疗机构，包括中医内科外科，与医保联网，满足老年人的日常看病需求。入住养老社区的老年人有基本的生活保障，同质化的社交圈也可以满足老人的精神需求。这种市场化养老切实做到了高品质、人性化的按需养老。

出于公平和效率的双重考量，政府在履行行业监管职能的同时，要求养老服务首先面向本地区范围内，同时又开放床位给全市范围内有需要且收入较高的老年人。有入住需求的老年人可以选择两种方式入住：一是以低于普通商业产权房的价格，即2万多元一平方米获得产权证，提供服务费即可入住社区内享受多样化的养老服务；二是可以以每月7000至8000元的价格进行租赁以享受养老服务。虽然与农民出租房相比价格更高，但建设在近郊地区使得这一价格仍可以为农村地区中等收入和城区多数老年人接受。较高的养老服务质量和大规模的床位数也使F集团得以通过规模效应降低成本，进而为有入住需求的老年人减负。

五、市场化养老模式的治理之道

在P镇的案例中，推动养老服务市场化发展，首先需要解决土地的获取与成本问题。对政府而言，规划内的福利用地始终是有限的，并且定价和服务质量等因素也往往导致市场化养老发展得参差不齐。一些公办养老机构虽然定价较低，可以满足收入不高的老年人的养老需求，但这些机构的床位数量十分有限。另一些市场化运营的养老机构，定价高昂的难以解决中低收入群体的养老问题，定价低廉的为维持运营降低成本，甚至不惜降低服务质量，最终遭到淘汰。因此，积极寻求政府、市场与社会资本合作成为解决问题的关键。

P镇政府在福利用地有限且土地租赁价格高昂的背景下，通过政府牵头，寻求民间土地资本的活用和大型企业的参与，有效突破了土地掣肘，形成“政府为本、市场运营”的市场化养老服务模式。事实上，在养老需求日益增大的当下，传统的依靠政府供给的养老服务早已难以为继。许多学者和政策制定者也逐渐认识到，养老服务不仅是政府一方的责任，更应是市场和社会的责任，养老服务应该朝着市场化方向发展。P镇政府在解决基本的养老兜底保障工作之余，积极搭建政府与市场合作的平台，扮演着重要的平台搭建者、沟通协调者和监督者的角色，有效解决了地区范围内养老服务供给与需求间的矛盾，为市场化养老问题提供解决对策，也使得政府、企业和社会多方都能获益。

P镇采取的“政府为本、市场运营”模式体现为两种措施。两种措施本质上都是依靠市场的敏感性为发展养老服务提供了有力支撑，没有过多依赖政府资源，但政府又在其中发挥着关键作用。

农民房屋出租体现了政府与社会、市场的合作。养老事业所具有的福利性质使得政府仍需要发挥充分的兜底保障功能，为老年人口提供基本的养老服务。传统的公办养老机构在市场化竞争环境中往往难以获得优势地位，不得不依靠政府资源维持运转。在政府资源有限的情况下，引入第三方专业组织成为重要的选择。与此同时，政府通过提供补贴、全过程监督的方式也变相参与了服务定价过程，为老年人提供了坚实的保障，发挥了政府的公共服务职能。农民房屋出租不仅包含民非组织的参与，更有公民的参与，使得养老服务的土地难题得到解决，公民自身也可以享受到合作带来的利益。这一措施的初步成功也让当地民众见识到市场化养老的显著优势，进而增强了民众对市场化养老以及对政府公共服务能力的信心。目前，P镇政府计划遵循这一方式，搭建新的养老服务平台，进一步增加养老服务的供给。

大型企业参与体现出了政府与市场的合作，有效提高了养老服务供给的质量与多样化。养老服务市场化的本质就在于需要市场的运作，深化养老服务产业。P镇政府通过引进大型企业的参与，为地方养老服务业的发展奠定了良好的基础。养老社区的建立不仅可以满足老年人的个性化养老服务需求，更重要的是，社区共同体的打造可以吸引医疗、娱乐等不同产业的参与，为地区经济发展提供新的动力。P镇的经济发展水平不高，地区老龄化严重，寻求新的经济发展动力，提高生产力的要求同样迫在眉睫。因此，引入大型企业提供养老服务将有助于推动地方养老服务产业的发展，进而带动地方经济增长。

尽管两种措施都体现出市场化运营的思路，但我们也发现，P镇政府在面对不同性质和档次的养老机构时也实施了差异化的监管和服务措施。对于资本相对弱小的民非组织，政府会通过补贴和考核返回租金等方式为其减负，参与定价，进而优化服务供给的质量。这也体现出市场化养老过程中政府与市场合作的方式具有很强的灵活性，可以根据地区养老服务需求和政府能力等进行更多的可行性探索。

目前，市场化养老面临的开局难题正是土地资源的获取与成本，P镇政府的成功案例让我们看到，通过政府、市场和社会的合作，土地难题并非无法突破。并且，成功的多方合作也将使各方获利，对政府来说，其公共服务供给的效率和水平得到进一步增长；对市场来说，养老服务市场主体获得更多机会，养老市场得到有序健康发展；对社会来说，养老需求可以得到切实满足。通过个案的呈现，有助于我们进一步思考市场化养老的解决对策与发展路径，为提高养老服务发展，提升政府公共服务供给能力提供思路。

六、结论和讨论

在养老问题日渐严峻的当下，推行养老服务市场化具有必要性。但目前，市场化养老的水平仍然参差不齐，存在两极分化等矛盾。在寻求如何突破市场化养老瓶颈的问题上，上海市P镇政府“政府为本、市场运营”的解决方式为我们提供了一个可靠的对策经验。这一模式的价值在于通过有效解决土地难题，为养老服务市场化解决了开局难题。

从案例背后，我们应该思考如何发挥养老服务业的价值，从“夕阳产业”变为“朝阳产业”。显然，养老服务市场化既是重要的措施与手段，又是未来发展趋势。值得强调的是，作为一个社会性問题，养老不应是单个部门或组织的责任。政府托底保障的责任固然不可推卸，同时也需要市场和社会的共同参与，形成有效互动。政府、市场、社会甚至其他主体，究竟应该如何合作，打造养老服务体系建设过程中的多元格局仍是有待进一步探讨的理论问题。

最后，在从个案走向模式的过程中，我们也要注意理论和实践的矛盾，以及单一案例存在的局限性。发展市场化养老，关键就是要整合市场资源，动员社会共同参与养老服务的供给。之所以使用市场化养老的概念，是因为笔者将市场视作一种提供公共产品的主要政策工具[19]与平台。但在市场化养老模式的发展中，我们仍需要注意一些问题。譬如，目前的市场化养老出现良莠不齐的现象与政府的监管不到位密切相关。因此，政府实行差异化措施前应该制定并依据相关的法律法规，严格依法办事，避免市场或政府的失灵。此外，虽然P镇政府在养老服务供给上尽可能地满足了不同层次的养老需求，但在从个别走向一般的过程中，政府的公共服务供给能力和财政水平差异也是不容忽视的变量。各地需要结合地区人口结构差异和政府能力等因素有条件地提供多样化的养老服务。养老服务市场化的完善仍需要较长时间，今后应更注重发挥市场主体活力，同时加强政府的兜底和监管工作，为市场化发展更好地保驾护航。

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