委托评估背景下教育风险分担的“锁定”现象分析①

孙阳春，张 瑶

（大连理工大学，辽宁 大连 116024）

“风险”问题在经济学领域研究较多，在教育领域中，同样需要受到重视。在当前“着力防范重大风险”的背景下，“教育风险成为当前迫切需要重视与关注的领域”［1］。自高等教育评估进入委托评估阶段以来，代理人的道德风险治理问题逐渐进入人们的视野。在制度经济学中，“风险共担”已经成为了“公私合作”部门的共识性理念，任何一方都不能“推卸”或“转嫁”应承担的风险责任。政府对第三方教育评估领域也有相关规定。2016年9 月，山东省出台了国内首个省级《第三方教育评价办法》，除了规定政府部门的风险责任外，也明确规定了第三方评估机构要“保证评价过程客观公正，对评价质量负责，不得弄虚作假”。之后在其他省（市）出台的第三方教育评估办法中，也都明确了类似的第三方评估机构要承担因自身而产生的风险责任。也就是说，政府需要承担政府的风险责任，第三方评估机构要承担因自身而产生的风险责任，各担其任，各负其责。如果此时出现“转嫁”或“推卸”风险的现象，是需要高度防范和警惕的。国外学者龙斯德尔定义了这种公私部门合作中时常发生的“锁定”状态，即“在公私部门合作中，常见的是私人部门通过锁定公共部门，使得预期私人部门的风险转回给公共部门。”［2］在教育评估中，如果第三方机构“锁定”政府，不仅会将评估过程中出现的风险行为后果“转嫁”给政府，还会为自己的道德风险行为寻找“保护伞”，造成严重的治理困境。在现实中，必须要警惕第三方教育评估机构基于“锁定效应”将自身风险行为的后果“转嫁”给政府的现象，引导第三方教育评估机构放弃“锁定”心理，自觉与政府共同承担第三方教育评估中的风险后果，保证第三方教育评估公开、公正地进行。

一、文献综述

第三方教育评估机构的出现与发展使教育评估工作更趋于专业化，但过度依赖政府的现象以及政府主导型的评估模式仍然具有较大的影响力。有研究者发现，很多第三方评估机构仍依附于政府而生存，“仍然存在一些有待破解的难题，如缺乏主体性：独立性、自给性、自主性不足。”［3］“行政依附性强、独立性差是我国高等教育评估机构普遍存在的问题”［4］；有学者明确指出，“依附于政府机构建立起来的社会中介机构不得已体现出对政府工作安排的依附性”［5］；有学者进一步指出，“评估中介机构发展缓慢、类型单一、评估方案单一等的原因主要是由于对现行行政性评估体系和制度形成了路径依赖”［6］。就政府而言，“政府往往习惯通过权力、命令来控制和监管教育活动”［7］以及“还不能真正做到从执行领域退出”［8］。由于“政府‘大揽全局’的官本位思想使第三方组织行政依附性过强而独立性弱”［9］，从而形成了“诸多依赖政府权力的寄生性组织”［10］。

已有研究也发现，第三方教育评估机构过于依赖政府、缺乏独立性的行为正是其道德风险产生的重要因素。表现为：“政府与中介机构之间没有建立明晰的‘责任制关系’，易造成评估中介机构责任逃避”［11］；教育评估机构“在人事、经费、业务方面目前还不能做到‘三独立’，就免不了人们对其‘中介性’提出质疑”［12］；第三部门组织“缺乏独立性和中介性，很难实现对高校、政府和市场之间的有效协调”［13］。在此情形下，当第三方教育评估机构发生道德风险行为时，就会惯性地“依赖”政府，惯性地“转嫁风险”“逃避责任”。总之，学者们已经认识到第三方教育评估机构存在独立性不足、逃避责任的问题，但是“独立性不强”的第三方，在自身风险行为发生后可能会选择“将风险后果转嫁给政府”的现象及后果却没有得到足够警惕。如果第三方教育评估机构无须承担自身所产生的道德风险行为后果，而是通过“路径依赖、锁定效应”将风险后果“转移出去”，第三方教育评估机构的道德风险行为便可能随着锁定程度加深而变得更加严重。因此，本文将“锁定效应”引入第三方教育评估领域，分析其锁定表现及深层原因，并提出打破锁定效应的具体建议。

二、锁定效应的内涵及其在教育评估中的表现

锁定效应［14］（Lock-in Effet）是阿瑟（Arthur W B）在1989年分析市场中的技术创新时提出的。他发现“先发展起来的技术具有自增强机制”，并将其概括为“锁定效应”。诺斯（North）和克鲁格曼（Krugman）等经济学家发展了这一概念，并应用于制度变迁、价值网络、产业升级等领域。锁定效应，本质为“路径依赖”现象，即“事物的发展过程对道路和规则的选择具有依赖性，一旦选择了某种道路就很难改弦易辙，一旦形成行为规则就很难改变”［15］。在公私合作中，锁定效应是指任何一方在初始阶段选定某种发展路径会影响其一直沿着这条道路持续前行，并且“随着时间的推移和资源的投入，企业越来越习惯和依赖于过去的合作模式，对变革的厌恶程度也逐渐提高”［16］。教育评估的风险分担中，这种路径依赖则表现为第三方教育评估机构在无须承担风险后果的情况下长期地“吃定”政府。当风险完全由政府来承担时，不仅会造成政府的风险重压，更重要的是，在没有约束的状态下第三方教育评估机构的道德风险行为概率会大大增加。长此以往，必然会形成严重的恶性循环。在教育委托评估中，第三方教育评估机构锁定政府承担自身在评估时的风险行为后果也时有发生。

（一）以“制度风险”形式锁定政府使其承担第三方风险行为后果

目前，我国尚未形成完善的教育评估体系。未发展成熟的第三方教育评估机构脱离不了政府的指导，导致第三方教育评估机构依赖于以政府为主导的制度规范。显而易见，制度的不完全性，为第三方教育评估机构产生“消极怠工”“不作为”等道德风险行为的产生提供了机会。在此情形下，第三方机构就有可能以“按政府制度办事”为借口推脱风险、转嫁风险。如教育部《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》中，就如何评价“给出了一些关键性指标，但需要第三方教育评价机构结合实际将指标进一步细化量化，使其具有可操作性。”［17］但如果某省（市）第三方机构在具体评估过程中“偷懒”“不努力”，不根据本地区实际进一步细化指标，就会产生“评估结果与本地区实际不相符”的风险后果。可想而知，在进行风险后果的责任划分时，就可能遭遇第三方教育评估机构在“政府制度”与“因地制宜”之间拉锯式的风险推脱与转嫁。

（二）以“委托风险”形式锁定政府使其承担第三方风险行为后果

政府委托第三方教育评估机构进行教育评估，政府作为委托人，“委托费用”由政府来投入，而且一般情况下委托费用至少是其中一部分，在第三方评估展开之初就已经投入。在这种情形下，即使政府发现第三方教育评估机构的风险行为与其终止契约，但支付给第三方教育评估机构的委托费用也无法收回。如果第三方教育机构的评估结果已经产生，此时才发现评估结果缺乏客观公正性，政府不仅损失了“委托成本”，也消耗了“时间成本”，这一周期的合作彻底失败。由此可见，第三方教育评估机构基于“趋利避害”的特性，将风险“转嫁”给政府，由“政府买单”所造成的损失，而政府常常处于被动承受的境地。

（三）以“监督风险”形式锁定政府使其承担第三方风险行为后果

第三方风险行为发生后，有时候第三方教育评估机构承认自己应该承担的风险责任，但却无力承担风险造成的后果及损失，最后只能由政府来承担。这样不但第三方教育评估机构自身在教育评估“市场”中声誉受损，而且政府作为委托人，必须承担对代理人的“监督”责任，政府作为委托人的“选择能力”会受到质疑，政府的社会声誉也会遭受重大损失。此外，为了评估工作的继续开展，政府不得不重新筛选第三方，展开新一轮的教育评估工作，并为此付出“经济和时间成本”。

三、第三方教育评估机构为何“锁定”政府？

“锁定效应”产生的原因是经济学研究中的重要领域。对于第三方教育评估机构“锁定”政府的原因，本研究主要从认知、报酬以及对惩罚的态度三个方面进行详细分析。

（一）“认知局限”是风险转嫁的思维基础

认知性锁定来源于人内心深处所认可的想法或观点。相比西方国家而言，我国是传统的行政管理体制，传统认知局限性带来了风险管理上的局限性，“全能政府”的思想占据主流。一方面，政府想要管制一切；另一方面，人们也愿意将一切推给政府。尽管当前各种力量都在呼吁政府要简政放权，但“政治体制的力量惯性仍然不容忽视，政府仍然拥有‘巨大’的发言权”［18］。在这种思想及社会情况下，第三方教育评估机构无疑会加剧对政府的“锁定”。当自身风险行为发生时，第三方教育评估机构将风险转移给政府，并在潜意识中认为政府作为掌管一切的领导者，“应该”且“必须”来承担这些风险。即使这些风险是由自身原因产生，第三方教育评估机构也会本能选择将风险后果交给政府处理。再加上政府也同样存在着“认为自己有能力且有义务来承担风险”的思维惯性，即使双方逐渐发展成一种“趋同化的群体思维”，造成了对风险处理的错误判断，引发了第三方教育评估机构对政府的认知性锁定。

（二）“报酬递增”是风险转嫁的经济根源

阿瑟指出，在技术变迁中“报酬递增”是路径依赖的经济根源。经济学家诺斯认为，“以报酬递增为基础的经济系统则遵循着正反馈原理”［19］。也就是说，若在初始阶段选择的某一制度带来了报酬递增，并且这个制度在之后会不断地得到巩固和完善，这就是路径依赖的正反馈作用。政府主导的制度规范相比较未成熟的评估体系而言，更容易获得社会大众的认可。第三方教育评估机构“锁定”政府之后，不用承担自身风险所带来的一系列后果，同时享受着由政府主导的制度政策所带来的经济收益。随着教育评估工作的进一步开展，这种模式被嵌入到整个评估工作之中，进而产生一种看似“良性循环”效应使该模式得到不断强化。随着这种模式使用次数的增加，第三方教育评估机构越来越享受风险行为带来的“成果”以及政府委托的“收益”。也就是说，不论是“正当报酬”还是“负向报酬”，“制度矩阵的相互依赖的构造会产生巨大的报酬递增”［20］。第三方评估机构在“如此报酬递增”情况下，对政府的“转嫁思想”会逐渐增强，欺瞒、不努力甚至寻租的风险行为发生的可能性也会呈正相关。由此可见，报酬递增是第三方教育评估机构“锁定”政府转嫁风险的经济根源。

（三）“惩罚厌恶”是风险转嫁的心理基础

不确定性通常是指人们的当前决策在未来实施过程中状况如何是不得而知的，可能产生与预期目标不一致的后果。经济心理学认为，一般情况下，人们对“不确定”带来的惩罚都是厌恶的。一般来说，政府与第三方教育评估机构在教育评估工作开展之前，是无法完全预测到未来评估工作中可能发生的情况。为了更好地应对可能出现的风险，减少双方的利益损失，二者会在契约当中商定“执行条例”和“违约惩罚”。如果第三方教育评估机构在评估工作中因为自己的投机行为产生了风险或违背了合同中的某项规定，就需要接受违约惩罚。此时，第三方教育评估机构出于对惩罚的厌恶以及维护自身利益的目的，或者因不愿接受违约惩罚而选择“中途”退出合作，迫使政府来为其“收尾”；或者表面接受违约惩罚却不真正执行，以各种方式将风险后果转嫁给政府。

四、政府为何被第三方教育评估机构“锁定”？

在第三方教育评估中，双方合作的“高沉没成本”“高机会成本”以及“高转换成本”，为理解政府被动接受“锁定”提供了分析框架。

（一）高沉没成本下，政府被锁定于教育评估“投入成本的不可回收”

高沉没成本是指“内嵌于某一合作关系累积的资源投入”。沉没成本之所以会引发锁定效应，主要就在于关系投资的“不可回收性”［21］。在政府与第三方教育评估机构合作正式开始之前，双方会进行时间投资、人力投资、物力投资等“关系投资”来构建二者之间的合作关系。成本不可回收的特性决定着当资金、人力、物力等资本一旦被投入第三方，政府就不可能再收回这些资本。通常投入资本的一方尤为重视与合作方的关系维护，不会选择轻易断开合作关系。在政府委托评估中，二者的合作关系建立之后，一切维护关系的资本都成为政府不愿意放弃该合作方的重要原因。政府对第三方教育评估机构所花费的资本一旦投入进去就不可能再收回来，只能以代理人的评估成果作为回报反馈回来。为了使前期投入的关系资本得到有效利用，政府“不得不”接受并承担第三方的风险行为后果。如此一来，也极易造成后者的“膨胀”心理，形成更大的道德风险行为。如果第三方教育评估机构在资本“不可回收性”的保护下，“锁定”政府的时间越长，关系投入越大，沉没成本越高，政府被锁定的程度也就越深。

（二）高机会成本下，政府被锁定于教育评估“未来收益的潜在损失”

高机会成本是指“内嵌于某一合作关系累积的潜在损失”。这种“潜在损失”包含两个方面：一方面是失去了未来可能存在的收益；另一方面是未来收益的降低。未来收益是政府不愿放弃第三方教育评估机构的重要因素。一般情况下，政府在选择第三方教育评估机构时，会通过人员学历、机构的业绩、机构的管理结构等严格标准进行筛选，这些标准都是政府与第三方教育评估机构进行长期合作的基础，也是评估工作圆满完成的前提。一个优质的第三方评估机构所带来的评估结果的公正性、社会公信力等，都会给政府带来当前的收益以及未来潜在收益。即使被选定的第三方教育评估机构有一些“隐瞒”“不努力”的道德风险行为存在，政府有可能会选择性“忽视”这些道德风险行为。因为，关系的解除也就意味着政府需要寻找新的代理人，而新的代理人与之前的代理人相比是否也会存在风险行为，是否可能更“不尽人意”，一切都是不确定的。因此，即使当政府选择的第三方教育评估机构存在某些道德风险行为，但因为其在市场中拥有政府缺乏的或其他第三方机构得不到丰富资源，道德风险因素也会被政府“忽略”。

（三）高转换成本下，政府被锁定于教育评估“合作伙伴的切换成本”

政府选择新代理人进行投资意味着付出更多的成本。高转化成本是指“一方脱离另一方时所付出的各种成本”，常被用于网络竞争中，“当存在巨大切换成本时，用户被锁定，很难从一个供应商转移到另一个供应商”［22］，在教育评估中也是如此。在委托评估中，政府若是重新选择代理人，不仅之前所投入的资金都收不回来，而且还需要对新的代理人进行新一轮的投资，这就存在巨大的转化成本。与新的第三方教育评估机构进行合作，既有可能失去之前第三方教育评估过程中的合作伙伴所拥有的资源，也有可能面临着新的合作伙伴效率低的潜在威胁。事实上，在承担第三方教育评估机构转移给自己的风险与寻找一个新的代理人之间，政府更倾向于选择前者，而不愿意花更多的资金、时间和精力寻找新的合作方。这其实和网络竞争中的现象一样：当存在巨大切换成本时政府很难从一个代理人转移到另一个代理人。因此，在转换成本的“保护”下，代理人更容易发生道德风险行为，政府与第三方教育评估机构的合作也是如此。

五、破除第三方教育评估机构风险转嫁的策略建议

第三方教育评估机构锁定政府转嫁风险，既不利于风险责任的有效分担，也不利于第三方教育评估机构道德风险行为的规避。打破第三方教育评估机构对政府的“锁定”，形成积极的良性互动关系，需要二者的共同努力。

（一）政府要建立有效的风险分担机制

打破“锁定效应”需要政府的有效规制。政府必须发挥好自身的作用，“通过充当裁判员，制定准则，维护秩序，来充分发挥自身在教育公共治理中的‘驾驭’能力”［23］。“风险分担”是打破第三方教育评估机构对政府“锁定”的重要路径，也是公私双方实现共赢的重要基础。因此，政府需要建立第三方教育评估机构的风险分担机制。在风险分担机制中，政府需要制定出风险分担的框架，明确风险的“初步分担、谈判分担以及跟踪再分担”［24］三个阶段以及确立风险分担的原则。对于可预料到的风险，政府应在合同中明确规定风险承担的主体是自身还是第三方教育评估机构。对于那些不可控制的风险，则需要在谈判过程中进一步分配，明确由谁来承担。确立风险分担机制，明确风险归属主体，促使第三方教育评估机构积极承担风险，规范自身行为。这种强制性力量，不仅会对第三方教育评估机构的道德风险行为有约束作用，也更有利于风险的正确有效处理，促进教育评估工作的顺利进行。

（二）政府要建立合理的成本分担机制

为了降低风险带给双方的损失，“成本分担”的思想已经深入公私合作之中，委托阶段的教育评估同样需要合理的“成本分担”。在沉没成本和转换成本之下，政府出于降低成本的目的，被动接受了第三方教育评估机构的道德风险行为后果。“被锁定”的政府受限于成本，“成本分担”在一定程度上能够帮助政府摆脱困境。在成本分担机制下，合作关系的建立与维护是政府与第三方机构双方共同投资的，即使二者终止合作关系，损失也由双方共同承担。当政府不接受第三方教育道德风险和“转嫁”风险行为，选择终止二者伙伴关系，对于第三方教育评估机构来说，也要面临“资本投入的不可回收性”“失去了未来的合作机会”以及“需要进行新的成本投入”等利益损失问题。在成本分担的约束下，基于投入的考量，第三方教育评估机构会在一定程度上自觉规范自身行为，减少风险行为的发生。

（三）第三方教育评估机构要转变自身的认知取向，打破依赖转嫁的惯性思维

正确的认识取向是打破锁定效应重要前提。正如斯坦默所言：“历史影响了行动者的信仰、价值观和偏好。”［25］尽管第三方教育评估机构将风险转移给政府似乎已成为一种“惯习”，但必须调整思路，充分认识“锁定”政府的弊端。首先，树立“风险共担”理念，与政府共担风险，既是利益的选择，也是自身发展的需要；建立与政府之间的良性合作关系。其次，要加强对评估工作人员的培训与宣传，培养责任感；认识到欺瞒、偷懒、不努力的道德风险行为是不可取的，也是不被容忍的，一旦发生，不得推脱风险，每个人必须承担其相应的责任与义务。第三，制定相应的规章制度，自觉承担因自身风险行为而引发的风险后果，进而选择正当的行为方式。

（四）第三方教育评估机构要保持独立性，增强核心竞争力

保持自身的独立性是解锁“路径依赖”的根源所在。解锁就要“尽量以市场化的运行机制来克服路径依赖的影响”［26］。在教育评估中，要充分考虑各利益相关者的利益，“让各种社会力量在教育评估体系中有更多的发言权来克服路径依赖的影响”［27］。当第三方教育评估机构将自身风险行为后果转移给政府时，表面上看可以不用承担风险而享受更多的利益，实则是第三方教育评估机构难以在评估中保持独立性、难以立足的表现。因为政府代替第三方教育评估机构承担风险后果，后者就或多或少必须接受政府对其内部的管理与约束，在“转嫁”风险的同时，又进一步丧失了自身独立发展的机会。因此，第三方教育评估机构要打破对政府的依赖，保持自身相对独立性，增强自身的核心竞争力，避免采取风险行为和回避转嫁风险后果，才是克服风险转嫁的关键因素。