非营利性民办教育发展创新的逻辑与路径（笔谈）①

周海涛，郑淑超，施悦琪，廖苑伶，康永祥，王艺鑫

非营利性民办教育 高质量发展的创新路径

周海涛

北京师范大学教育学部

面对新理念新要求、双循环新格局、主要矛盾新变化，教育需主动肩负历史赋予的时代重任。当前，我国全面步入高质量发展阶段，构建高质量教育体系是建设社会主义现代化强国的先手棋。非营利性民办教育是我国教育体系的重要组成部分，亟须明确高质量发展的着力点，开拓更具特色、更有质量的新境界。高质量体系需要总体规划、一体化设计，分学段分阶段实施，上下游相互支持，体现系统的理念。［1］非营利性民办教育宜把握整体性、有序性、关联性、结构性、动态性、特色性，调整内在联系和要素关系以达到最优化。

一、深化办学体制改革，互补促公益，促进非营利性民办教育健康发展

非营利性民办教育秉承公办教育有益补充的定位，在有机组成的教育体系中体现统一的整体性。非营利性民办教育独有的生机活力，拓宽了财政作为教育资源配置唯一来源的局面。民间组织、民营企业和基金会等利益相关者的增加，以及资金来源的多样化，正在打破公办教育和非营利性民办教育之间的界限，越来越发挥出“整体大于部分之和”的系统优势。

一是鼓励社会资本捐资助学，促进公办教育发展。随着社会经济快速发展和教育经费需求不断攀升，公共财政承担大国教育的压力持续增大，吸纳社会资本依法依规投入教育领域，符合各方共建共享教育的价值取向。近年来，我国民间组织、企业、私人捐助教育事业，助推公办教育发展的趋势和优势愈加明显。

二是协同公办教育机构，优化教育服务供给。吸聚社会力量举办非营利民办学校，大大拓展了教育空间，在满足多样性、差异性、选择性的教育需求方面，弥补了公办教育体系的不足，优化了教育体系的服务供给。

三是推进分类管理改革，保障民办教育协调发展。社会资本参与办学的类型复杂多样，准确区分民办学校属性，实施非营利性和营利性分类管理，是民办教育可持续发展的战略举措。非营利性和营利性民办学校应坚持公益为本、分类定位、差别化扶持、共同发展的导向，形成公平有序的民办教育生态。

二、推进办学模式创新，多方显优势，提升非营利性民办学校治理水平

社会资本参与举办非营利性民办学校的模式不断创新，呈现初级阶段向高级阶段发展的状态，体现发展的有序性。2021 年，新《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》进一步明确，国家机构以外的社会组织或个人可以单独、联合举办民办学校，鼓励依法设立基金会举办民办学校，无举办者的民办学校由发起人履行举办者权责。随着非营利性民办学校办学模式持续创新，教育公益性愈加彰显，学校治理水平不断提升。

一是优化企业和个人办学模式，规范内部治理结构。相比于改革开放初期民办教育初创阶段，合法规范的举办模式有利于激发社会资本的办学热情。经过改革开放40 多年的发展，自然人举办的民办学校存在变更、管理的局限性，逐步登记为由企业举办。同时，有的非营利性民办学校宜消除“一言堂”等现象，规范完善董事会领导下的校长负责制。

二是完善多元主体办学模式，释放主体融合优势。多元主体办学包括多自然人合作办学、多私企合作办学、公私混合所有制办学，有的存在主体责任不清、多方协同不畅等阶段性发展瓶颈。适应高质量发展需求，多元主体办学模式的非营利性民办学校宜逐步完善联合办学协议，明确合作方式、各方权责划分和争议解决方案，最大程度发挥多元主体融合优势。

三是鼓励基金会办学和无举办者办学模式，促进公益性办学质量与水平提升。基金会办学和无举办者办学都是民办教育发展到一定阶段后出现的办学模式，以捐资办学、校长职业化、现代学校制度为支撑，也是非营利性民办教育高质量发展的重要趋向。

三、规范民办义务教育，分类担同责，优化基本公共教育服务

民办教育与公办教育作为教育体系的组成部分，相互作用、相互影响，甚至相互支持、相互转换，展现强烈的联系性。《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》明确了实施义务教育的民办学校，须坚持非营利性的组织属性。回首过去，实施义务教育的民办学校为我国义务教育的发展做出了巨大贡献，尤其是在解决随迁子女入学、流动人口子女就学等方面发挥了重要作用。同时，不可否认，随着实施义务教育民办学校的办学条件逐渐升级、收费不断提高、入学门槛持续提高，有的民办义务教育学校助力教育均等化、增加教育机会的作用弱化，有时显现掐尖、一位难求现象。面对公办、非营利性民办义务教育的发展现状与高质量发展目标间的张力，凸显了系统规范和重构民办义务教育的时代任务。

一是推进公民同招政策，实行教师流动制度。均衡生源质量是实现义务教育优质均衡的重要方面，能有效避免掐尖、减少“学区房”竞争、缓解家庭经济负担和由此带来的教育不公平。优秀师资交流轮岗或利用信息化技术均衡师资配备，有利于推进区域、城乡一体化发展，满足人民对更公平教育的需求。

二是全面落实“双减”部署，规范校外培训机构并优化课后服务。随着社会资本介入程度加深，实施义务教育学科教学的民办培训机构或影子教育，开始由教育公平的贡献者转向教育不公平的加剧者。实施“双减”并扩大课后服务工作覆盖面，有助于回归教育的成长本质，缓解全社会“教育焦虑”和教育投入的“剧场效应”。

三是强化国家的基本公共教育责任，提升义务教育质量。随着经济发展带动综合国力提升，办好义务教育的能力和共识进一步增强。各地优化义务教育阶段民办学校占比，完善民办教育向公办教育的转换和奖励补偿机制，推进非营利性民办义务教育学校与公办学校一起提供更高质量更加公平的教育服务。

四、完善教育布局结构，同向推普惠，提高非营利性民办学校贡献率

普惠性、选择性的两类民办学校结构不同、功能相异，体现功能优化的结构性。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：完善普惠性学前教育和特殊教育、专门教育保障机制，学前教育毛入园率提高到90%以上；巩固提升高中阶段教育普及水平，高中阶段教育毛入学率提高到92%以上。高质量的非营利性民办教育不仅具有优质性、多样性、公平性的特点，同时更兼具普惠性，充分体现普惠性民办学校的结构效能。

一是加快民办园结构转型，提高非营利性民办普惠园覆盖率。根据《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》对学前教育改革发展提出普及、普惠、安全、优质的新要求，对标公益普惠、规范办园、同等支持、优质普及的总方向，多举措破解各类民办园结构转型的路径障碍。创新非营利性民办园办学模式和管理模式，加大补偿奖励，在补齐结构短板的同时保护非营利性民办园的办园活力。

二是提高非营利性民办普惠性特殊教育学校占比，共推适龄残疾儿童少年教育全覆盖。在优先推进融合教育前提下，提高非营利性民办特殊教育学校的普惠性占比。有条件的地区，可采取实施奖励、强化扶持、加大补贴补偿等方式实现公办转型发展，全面普及残疾儿童义务教育，提高残疾少年高中教育普及率。

三是提高非营利性民办普惠性高中占比，助力高中毛入学率提升。优化土地、财税等政策扶持，鼓励社会力量在中西部地区、贫困地区、民族地区、边远地区等教育薄弱地区设立非营利性民办高中，凝练非营利性民办高中类型特点，拓展结构效用，服务高中阶段教育普及攻坚战略需求。

五、重塑人才培养格局，全程强扶持，推进非营利性民办职业教育发展

随着教育改革发展以及社会经济环境变化，宜相应调整非营利性民办职业人才培养方式，体现质量升级的动态性。主动适应经济结构调整、生产方式变革、产业转型升级和社会公共服务变化的新业态，积极对接服务市场，实现更高质量更充分就业的需求，优化职业教育人才培养格局。《国家职业教育改革实施方案》鼓励推动企业和社会力量举办高质量职业教育和职业教育培训，各级政府可适当支持民办职业教育发展。

一是推进普职融通，完善普职分流。根据不同地区社会经济发展和不同学生成长需要，加强非营利性民办中等职业教育，促进普职分流、协同、融通。鼓励面向农业农村开展非营利性民办职业教育，培养服务乡村振兴的实用技能型人才。

二是加强中高职衔接，畅通转换升学渠道。加大政府扶持，完善基金奖励，支持发展一批品牌化、连锁化的非营利性民办职业教育集团，优化职业教育供给，实现中高职体系化、层次化、一体化人才培养，提供中职到高职的直接升学机会。

三是提升非营利性高等职业教育质量，加大技能型人才培养。不能单靠公共财政支撑建立职业教育、普通教育的两大类型体系，社会资本是高等职业教育发展的重要资源渠道。宜大力推进非营利性民办高职院校实施质量提升计划，加大技术技能型人才、职业技能型人才、应用技能型人才的培养力度。

六、对接“四新”学科建设，错位育新机，赋能非营利性民办高校发展

建设高水平非营利性民办高校，是服务“十四五”规划和社会主义现代化强国建设的重要战略举措，体现鲜明的特色性。要充分利用非营利性民办高校的社会力量参与优势，紧扣国家新工科、新医科、新农科、新文科（简称“四新”）建设任务，研判自身学科建设基础和优势，紧密结合学校办学基础和当地社会经济发展需要，在学科发展主流中“错位发展”，完善“差序格局”，开拓分层分类特色化的非营利性民办高等教育局面。

一是对接区域发展战略需要，建设“接地气”学科专业。推动非营利性民办高校与当地行业企业形成命运共同体，推行现代学徒制、双导师制，优化“四新”学科专业结构，重点发展小规模、地方型行业大学，提升服务区域经济发展能力。

二是对接国家发展战略需要，建设“强特色”学科专业。明确社会主义现代化强国建设目标，优先布局战略新兴产业、先进制造业、智能农业等“四新”学科，重点发展现代产业学院、应用型职业大学、特色化示范性软件学院，提升服务全社会经济发展能力。

三是对接未来技术发展需要，建设“高水平”学科专业。鼓励支持一批高水平的非营利性民办高校，提高“四新”学科专业占比，培育优质“四新”交叉学科，强化课程和师资队伍建设，整体提升教育质量，显著提升高复合应用型、高技术技能型、高层次创新型人才培养成效，重点发展未来技术学院、试点学院，提升服务创新驱动发展战略的能力和水平。

非营利性民办学校 的举办类型与制度设计

郑淑超

浙江工业大学公共管理学院

《中国教育现代化2035》提出了鼓励民办学校开展现代学校制度改革创新的要求。现代学校制度不仅关系到学校内部治理结构，还涉及学校与教育行政部门、社会的关系，是一种适应现代社会发展并有效反映教育现代化发展需要的制度安排。举办类型是民办学校治理结构的基础，一定程度上决定着办学主体构成、权责关系划分、治理体系搭建、经费筹措运营的制度设计与治理特征。

一、非营利性民办学校的主要举办类型

2021 年新《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）指出，国家机构以外的社会组织、个人可单独、联合举办民办学校，鼓励设立基金会举办民办学校。可见，从举办主体看，民办学校举办者可分自然人、法人；法人办学可分营利法人、非营利法人办学；营利法人举办者主要为企业，非营利法人举办者还有基金会、无举办者、国有企业、事业单位、社会团体等。从举办形式看，有单独、联合办学两种。2019 年，北京师范大学民办教育研究课题组调查12 个省份10464 位民办学校教师发现，样本所在民办学校办学主体为企业或集团的占48.87%，自然人的占29.58%，多元主体的占19.53%。

一是社会资本发起的企业举办类型。企业举办指集团、公司等法人举办实施学历教育的民办学校。出于便利举办者变更及加强学校控制的考虑［2］，大多自然人举办民办学校的举办者登记为企业，且企业及个人举办类型在学校制度上相似性较高，故一并阐释。企业和个人举办类型有利于鼓励社会资本的办学热情，这种类型民办学校的学校制度具有独特性。第一，在办学主体构成上，可分为民企、国企或国资部门举办，其企业形象、经营绩效、管理模式可助力学校发展和深入开展校企合作。同时，企业经营不善或绩效下降可能直接影响学校运行；校企合作可能本末倒置，逐渐滑向“以教养产”。第二，在权责关系划分上，根本特征是举办权、管理权的统一，举办者及家族以其资产所有权获得几乎全部举办权和管理权，权力集中，决策效率高。有的民营企业举办民办学校存在较显著的“资本控制”“家族制”特征，“一言堂”“家长式”决策现象时有发生。第三，在治理体系搭建上，学校具有较大决策权，便于发展办学特色，尤其在推进与举办者企业行业相关的产教融合项目上。第四，在经费筹措运营上，以举办者投入、学费收入为主。举办者及其家族成员出于教育市场的高利益回报和亲情的双效催化，通常持续长期投资以实现资产增值的意愿较强。同时，可能存在管理不规范现象，企业逐利本质可能引发以VIE 架构即协议控制上市和较难监管的关联交易行为。

二是资本融合的多元主体举办类型。多元主体举办有多自然人、多私企及混合所有制办学等多种形式。混合所有制办学指国有、集体或民营所有、家庭或个体所有、国外资本所有等两个及以上所有制主体合作办学，包括PPP、非公资产混合、中外合作办学及其他类型，如国资参与的“公助民办”“国有民办”，国内非公资产混合以资产入股的“股份制”、以品牌入股的“名校办民校”，以及国外资本参与的中外合作办学。多元主体举办类型具有多元参与、资本融合的特点，学校制度具有独特性。第一，在办学主体构成上，有助于打破单一主体在教育思想、教学理念上的狭隘和专制，充分汇聚多元主体合力。同时，存在主体责任不清、多方协同不畅、办学理念冲突等阶段性发展弊端。第二，在权责关系划分上，重要特征是所有权和管理权不完全统一，有的投资者只有股权不参与学校管理，由学校获得资产所有权和使用权。可能存在产权归属不清、主体责任不明、产权流转不畅、资源共享受阻、相互推诿扯皮现象。第三，在治理体系搭建上，“非单一资本控制”有利于优化内部治理结构、改革管理体制、建立现代学校制度、提升治理水平。可能存在“多头管理”“权力争夺”现象。第四，在经费筹措运营上，汇聚多元资本可以增强资金实力，缓解办学经费紧张。同时，多元资本加大了产权核准、登记和确权难度。PPP融资模式结构复杂、层层嵌套，可能导致融资效率低下。此外，吸收国外资本，可能关涉教育主权问题。

三是公益为先的基金会举办类型。基金会举办指社会力量或政府设立基金会，再由基金会举办实施学历教育的民办学校。以基金会“慈善性”契合民办学校“非营利性”的要求，以基金会公益性实现办学非营利性的约束，是民办教育发展的未来趋向和政策取向之一。基金会举办从制度上保障办学公益性，学校制度具有独特性。第一，在办学主体构成上，基金会可能是替代个人或企业举办者，实现产权独立、保障非营利性的最佳选择［3］，彰显办学主体优势。同时，当学校办学经费全部源自基金会，则可能出现过度依赖基金会出资的现象。第二，在权责关系划分上，可分离举办权与管理权，落实法人财产权、办学自主权，为建立现代学校制度提供重要基础。同时，基金会举办的民办学校有高度自主、半自主、不自主形态，有的基金会举办的学校权责不清晰时会有回归“家族制”的可能。第三，在治理体系搭建上，主要捐赠者、社会公众代表、教育部门代表等组建董事会，治理体系较完善，战略决策较科学。第四，在经费筹措运营上，获得基金会的稳定资金支持，较突出的公益性有助吸引政府资助，资金稳定性较高、捐赠吸附力较强。同时，当基金会捐赠能力下降时，可能直接导致办学经费不足。

四是无社会资本方的无举办者举办类型。无举办者举办指没有举办者的民办学校，如北京经贸职业学院。2020 年《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》鼓励无社会举办方的独立学院探索无举办者办学。在办学实践中，一些举办者因创办者年龄渐长或院校濒临破产无力维持等退出，聘请专家学者或具有广泛社会声望才德兼具的人士全权管理学校，即使举办权未移交且办学许可证仍保留举办者，实者无异于无举办者。《实施条例》明确无举办者民办学校的举办权由发起人履行，学校制度鲜明。第一，在办学主体构成上，基本脱离资本控制，专注教育教学，有助吸纳政策扶持和优质资源。同时，学校发展受限于董事长、校长能力，主要领导换届可能使学校面临重整甚至全面重组。第二，在权责关系划分上，重要特征是不受资本裹挟，各主体权责明确，政府支持、监督办学，发起人、创办者获得监事会权力，学校拥有较完整的办学自主权。同时，法人代表不负无限责任，当学校遭遇债务危机、破产威胁时，可能存在无人负责的问题。第三，在治理体系搭建上，董事会全权决策重大事宜，校长全权管理日常教学和行政，有助提升决策针对性、发展性。没有举办者、资产所有者控制，可能存在对董事会、校长权力约束不够或治理体系不健全的问题。第四，在经费筹措运营上，以学费滚动发展、自营收入为主，纯公益办学特性助推争取政府资助上的相对优势。虽然无须后续管理和投入的设定可能有利于吸引慈善资本，但没有固定投资者也可能导致经费不稳定的问题。

二、健全完善非营利性民办学校的制度设计

个人举办逐渐转向企业举办，企业举办类型仍将保持主流地位，多元主体愈加成为举办趋势。基金会和无举办者兴办类型以教育捐赠为条件，以校长职业化等现代学校制度为基础，是非营利性民办教育高质量发展的理性选择。现代学校制度是时代发展的要求和协调校内外关系的制度安排，要依法制订章程，按章程管理学校，健全董事会和监事会，优化人员构成，完善学校法人治理结构，规范办学，政府健全法律法规和监管制度，以外促内、内外结合，合力推进非营利性民办学校建立现代学校制度。［4］

一是在办学主体构成上，重视凸显社会资本办学责任感，将主体优势转化为治理优势。第一，发挥主体优势，强化办学责任。举办者以教促产与以产养教相结合，实现产教并举的共赢局面。第二，吸引更多利益相关者，融合多元优势。着眼共同目标愿景，汇聚多元协同合力，提高主体凝聚力和办学向心力，稳定长期支持，引领高质量发展。第三，汇聚教育共识，建立现代学校制度。民办学校及举办者根据新《实施条例》《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》等相关政策法规，强化自查并及时纠正调整违规行为，实现高质量转型。

二是在权责关系划分上，强调转变政府职能，落实办学自主权。第一，政府强化支持，凸显服务职能。当资金链吃紧、办学经费短缺、日常运行困难时，教育行政部门及时介入指导。第二，举办者加大放权，保护办学自主权。保护民办学校尤其是集团化办学民办学校的办学自主权，避免集团全权管总，造成所属学校丧失办学活力，发展趋向同质化。举办者、主要捐赠人释放更多管理权，避免挤占学校自主权。第三，明晰各方权责，依法依规办学。制定章程，厘清政府、举办者、民办学校权责，明晰各方定位，落实主体责任。协商制定资产核算标准，明确产权归属并签订确认书，畅通产权流转和让渡渠道，落实法人财产权和办学自主权。完善多元主体办学的联合办学协议，明确合作权责利和争议解决方案，融合多元主体优势。

三是在治理体系搭建上，规范董事会领导下的校长负责制，明确“决策—执行—监督”关键权责，破除“举办者控制”，助力形成现代化治理体系。第一，保障董事会权力，提高决策科学性。丰富董事构成，吸纳学术权威、行业领袖、教育专家、社会名流等多元人员决策。成立校友联合会，重视校友智慧，整合校友资源，提升校友联合会决策层级。第二，保护校长权力，加速决策执行落地。加快推行校长职业化，聘请有教育情怀、教育管理经验的专家学者等担任校长，创新管理运行机制。第三，强化党委领导，保障民主监督。依法依规建立党组织，充分发挥党组织的全面领导作用。强化监事会、教代会、学代会的民主监督，赋权学术委员会，均衡董事会和校长权力。

四是在经费筹措运营上，提升自身筹资能力，并吸收多元社会资本。第一，凸显办学成效，争取政府资助。彰显公益性，培养国家急需的创新型、紧缺型专业人才，吸纳财政支持。完善BOT（Build-Operate-Transfer，建设—经营—移交）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交—经营—移交）、TBT（Transfer-Build-Transfer，移交—建设—移交）、BT（Build-Transfer，建设—移交）等PPP 融资模式，提升融资效能。第二，建立专业筹资队伍，吸收多元资本。优化办学条件和提升办学质量，适当提高学费，增加自营收入。丰富捐赠活动，密切校友联系发展校友经济，提升捐赠总量。追踪外资占比，保护教育主权。第三，提升投资效能，确保保值增值。通过探索公益信托制度、实施员工持股计划、实行合规的关联交易等方式，强化资金增值能力。注重盘活存量资本，以存量吸引增量，助力民办学校健康可持续发展。

非营利性民办学校 组织属性定位的演进逻辑

施悦琪

北京师范大学教育学部

组织属性奠定了非营利性民办学校办学的基本方向、制度基础和管理基调。我国非营利性民办学校是在特殊社会经济背景下产生与发展的，决定了组织属性定位的过程性与阶段性。在资本逐利性与教育公益性的实践博弈及制度调适过程中，非营利性民办学校组织属性定位历经三个阶段的演变：第一阶段（2001 年前），统一定位为非营利性属性，实践中对举办者获得经济收益未明确规定；第二阶段（2002—2016 年），统一定位为非营利性属性，但举办者可获得合理回报；第三阶段（2016 年至今），非营利性与营利性分类定位，非营利性民办学校不得获取办学收益，营利性民办学校依法取得办学收益。非营利性民办学校组织属性定位的阶段性演进，反映了统筹公平与效益的学校办学、政府治理、市场需求三方面的交织作用，具体体现为公平、效益、规范、需求四重逻辑的转变。

一、公平逻辑

从学校办学层面看，与其他公办学校相同，非营利性民办学校首先是教育事业的组成部分，组织属性定位需从促进公平的办学取向出发，遵循相应的公平逻辑。罗尔斯认为，公平具有同一性公平和多元性公平两个维度，同一性公平坚持机会平等原则，强调统一标准的资源供给与制度安排；多元性公平从差异性原则出发，强调根据个体禀赋的不均衡性，差异化供给与安排资源［5］。作为社会公共产品的特殊类型，教育事业具有促进社会公平、缩小社会差距的调节器作用。非营利性民办学校组织属性定位的阶段变迁，反映了从以同一性公平为主到兼顾多元性公平再到同一性公平与多元性公平相统一的逻辑转变。

第一，以同一性公平为主。在第一阶段，政策明确所有民办学校不得以营利为目的，办学结余全部用于学校发展。将所有民办学校统一定位为非营利性组织，意在防止非法收费、非法牟利、非法资本运作等过度及违法营利行为，保护民办学校受教育者的合法权益，努力促进公办、民办学校受教育者在教育公益性方面的同一性公平。

第二，兼顾多元性公平。在第二阶段，随着非营利性民办学校与市场机制的融合程度不断加深，私有资本的逐利性倾向愈加凸显，对“教育公益性”价值前提产生一定冲击。为满足非营利性民办学校的多元化办学及发展需求，缓和资本逐利性与教育公益性的矛盾，《中华人民共和国民办教育促进法》（2002 年）平衡各方诉求，允许举办者取得合理回报，在坚持同一性公平的基础上，尝试兼顾多元性公平［6］。

第三，同一性公平与多元性公平相统一。非营利性民办学校高质量发展，需要实现同一性公平与多元性公平的统一。在第三阶段，新《中华人民共和国民办教育促进法》（2016 年）及相关政策强调，民办教育是公益性事业，非营利性民办学校办学应以教育公益性为主导。因此，应实行非营利性与营利性民办学校分类管理，构建差别化政策体系，提供有针对性的资源支持与制度扶持，以助力非营利民办学校办学模式的多路径探索，助推教育服务供给的多样化、特色化趋势，努力实现非营利性民办学校的多元性发展公平，以及受教育者的多元性选择公平。在公益性基础上分类定位与管理，体现了同一性公平与多元性公平相统一的逻辑取向。

二、效益逻辑

与公办学校不同，非营利性民办学校由私有资本资助，社会力量举办，既要考虑办学成本与收益，讲究经济效益，更要专注办学质量，优化教育服务职能，保障社会效益，组织属性定位需遵循相应的效益逻辑。不同时期外部环境与内部需求的变化，使得民办学校办学效益的侧重点有所不同。非营利性民办学校组织属性定位的阶段性演变，实质反映了从侧重办学社会效益到兼顾经济效益再到社会效益与经济效益相结合的逻辑转变。

第一，侧重社会效益。民办教育是教育事业的组成部分，非营利性民办学校办学的公益性、慈善性，使其具有扩大教育覆盖面、提供多元教育选择、增强教育公平以及促进社会流动、提升公民能力与素养的社会效益。在第一阶段，将民办学校统一定位为非营利性属性，旨在减少有损教育教学质量的营利性行为，是保障社会效益的现实选择。

第二，兼顾经济效益。我国非营利性民办学校以私人资本投资办学为主，捐资办学较少。私有资本的逐利本性，表现为对投资保值与增值效益的追求［7］。统一定位为非营利性属性，一定程度上影响非营利性民办学校资金来源的积极性和稳定性。容易造成办学模式与市场需求脱节，限制体制机制优势的发挥。为增强社会力量参与办学的活力，应调和资本逐利性与教育公益性的关系。在第二阶段，在坚持非营利性属性和保障社会效益的前提下，政策允许举办者取得合理回报，兼顾办学的经济效益。

第三，经济效益与社会效益相结合。经济效益与社会效益并非二元对立关系。有效的政策支持与引导，有助于经济效益与社会效益相结合。在第三阶段，一方面，国家政策通过分类定位，明确非营利性民办学校的组织属性，强调提高教育教学质量的重要性，积极鼓励非营利性民办学校创新办学模式、强化办学特色、优化教师队伍建设、提高人才培养水平，以进一步增强非营利性民办学校办学的社会效益。另一方面，通过专项资金补助、基金奖励、捐资激励、金融扶持、税费减免、用地优惠等方式，加大对非营利性民办学校办学的扶持力度，拓宽办学经费来源，并引导非营利性民办学校基于办学成本与市场需求，建立办学成本核算制度、资金风险预警机制，保障办学收益的稳定性与安全性，实现经济效益与社会效益相结合。

三、规范逻辑

从政府治理层面看，引导非营利性民办学校规范化发展是治理现代化的内在要求，非营利性民办学校组织属性定位遵循相应的规范逻辑。在事物发展初期或多重矛盾背景下，难免产生具有争议性的治理问题，对争议性问题的模糊化处理，是暂缓争议的策略性选择。但治理理论认为，政府治理是从模糊走向清晰逐步规范化的过程，降低模糊性、增强规范性是主流趋势。非营利性民办学校组织属性定位的演变，体现了从模糊到规范的规范逻辑。

第一，非营利性定位的模糊化执行。我国民办教育经历从无到有的建设与发展过程。发展初期，一方面，由于发展基础薄弱、实践经验缺乏，针对民办学校的治理工作较长一段时间处于模糊化探索状态。另一方面，民办教育初期规模较小，对日益增长的多元化教育需求的补充作用有待强化。在第一阶段，将民办学校统一定位为非营利性属性，但实践中并未明确规定和严格约束举办者的经济收益，为地方性政策执行与探索预留较大空间，为非营利性民办学校发展壮大创设了相对灵活、包容的环境。

第二，“非营利性”与“合理回报”的制度化安排。在第二阶段，政府治理既要调动私有资本参与办学的积极性，进一步拓展非营利性民办学校教育服务供给的动力空间、规模空间与质量空间，更要适应社会发展的阶段性特征，保障教育事业的整体公益性。面对双重任务，《中华人民共和国民办教育促进法》（2002 年）做出相应修改：一是删除“不以营利为目的”的规定，改以“民办教育事业属于公益性事业”这一相对温和的语义表述。二是允许非营利性民办学校举办者在扣除办学成本、预留发展基金以及其他规定费用后，从办学结余中获得合理回报［8］。三是将“合理回报”宣传诠释为一种鼓励与奖励措施。政策规定的制度化安排，为满足双重需求提供制度层面的合法化空间，增强了包容性，更为调和逐利性与公益性矛盾预留缓冲地带，增强灵活性，是遵循有限理性的策略选择。

第三，非营利性分类定位的规范化设计。第三阶段，非营利性民办学校的办学质量成为关键，规范化治理需求日益迫切。一方面，前一阶段的制度化安排虽然有效暂缓了矛盾争议，但也加剧了产权不明晰、治理结构混乱、制度基础不稳定、配套机制难建设等问题的严重性，增加了教师薪资待遇与评聘考核、学生基本权益保障等工作的难度。另一方面，由于监督规范机制不完善，经济回报合理化可能导致部分非营利性民办学校的趋利性膨胀，为更为灵活地诠释政策提供便利性，加深了过度及违法营利行为的隐蔽性。为促进规范化定位与发展，《中华人民共和国民办教育促进法》（2016 年）规定，实行非营利性、营利性分类定位。政策明确强调，非营利性民办学校不得取得办学收益，办学结余全部用于办学，并通过精细化分类登记、差别化用地、收费与财政扶持等系统化规范设计，进一步保障非营利性民办学校的公益属性。

四、需求逻辑

从市场层面看，社会对非营利性民办学校办学的阶段性现实需求，作用于组织属性的变化过程，是推动组织属性定位标准演变的重要牵引力。非营利性民办学校组织属性定位遵循相应的需求逻辑。

第一，外延式扩张需求主导。在第一阶段，民办学校办学处于自主探索期，由于缺乏法律约束和行政监管，出现“非法收费”“虚假招生”“降低办学成本”等办学乱象。1987 年，《社会力量办学财务管理暂行规定》指出，民办学校办学不以营利为目的。由于经济发展水平不高、市场机制不完善、社会信任感不高，一定程度上限制了民办学校营利性发展的目的倾向，举办者的营利诉求相对较弱。处于起步期的非营利性民办学校，整体数量少、规模小、层次低，增加学校数量、扩充整体规模、满足日益增长的教育需求是这一阶段的主要任务。

第二，外延式扩张向内涵式发展的过渡需求。在第二阶段，非营利性民办学校发展的社会环境有所变化。一方面，教育行业竞争更加激烈。随着规模快速扩张，各级各类非营利性民办学校在优秀生源、教师资源、办学质量等方面的竞争日趋激烈，淘汰率逐年攀升。加大办学投入、提升办学质量、增强竞争优势，成为办学模式转型、探索内涵式发展的关键，非营利民办学校争取更多办学经费、增加办学收益的主观诉求更加强烈。另一方面，社会对非营利性民办学校办学的动力需求不断加强。《中华人民共和国民办教育促进法》（2002 年）及《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》均强调，应积极调动全社会参与民办教育的积极性，鼓励社会力量捐资办学，激发非营利性民办学校办学活力，推动办学模式创新，提高教育教学质量。在外部需求变化的驱动下，国家明确通过合理回报奖励办学质量高、特色明显、社会贡献显著的非营利性民办学校，激励非营利性民办学校加快办学模式转型，从外延式扩张向内涵式发展过渡。

第三，内涵式发展需求主导。在第三阶段，社会对高质量教育服务的需求愈益强烈，民办教育进入提质增效的内涵式发展期。一方面，完善现代学校制度建设，增强治理效能，提升办学质量，是现阶段的主要需求。非营利性民办学校亟须夯实制度基础，优化治理体系，创新体制机制，突破产权不明晰、机制不健全、优势不突显等制度性障碍。明确非营利性民办学校的组织属性，推动分类定位的现实需求日趋强烈。另一方面，非营利性民办学校内涵式发展的观念自觉有所进步，平衡经济收益与公益性办学义务的意识有所增强。前一阶段的折中式探索，更为健全制度框架、完善监督机制、引导非营利性民办学校健康办学与分类发展，提供了实践经验基础，非营利性与营利性分类定位的时机相对成熟。

国外非营利性私立学校 的办学模式特征

廖苑伶

四川师范大学教育科学学院

非营利性私立学校在许多国家都有着悠久的办学历史，与公立学校有着共同的根源和相似的功能；但受其特殊的发源背景、差异化的财政基础及师生群体影响，在办学理念、学段分布结构、办学体制、外部赋能等方面形成了独有特色，对非营利性民办学校办学模式创新也进行了有益的探索。

一、公益性、自主性及多样化的办学理念

非营利性私立学校作为教育机构，具有教育组织的一般属性；但其与公立学校及营利性私立学校在办学主体、办学目标方面存在差异，同时具有非营利性私立教育的特殊属性。

第一，由办学目标驱动的公益性办学理念。美国和其他国家的实践表明，非营利性私立学校的创始人大多来自政治团体、社会主义工会、宗教团体等。这些团体可以提供资金补贴、办学硬件设施等资源，并规定只有非营利性质组织才有资格获得。主要因为来自非营利组织的创办人看重的不是经营利润的最大化，而是将学校作为塑造价值观、促进社会化的重要机构。［9］

第二，由行会逻辑保障的学术自由理念。与营利性教育的企业逻辑不同，非营利性私立学校遵循的是行会逻辑。行会利用自身具有的积累和应用专业知识的能力，换取一定社会权威和自治权。教师决定自己的教学、研究和服务议程，而且通常与行政主管之间存在松散耦合的关系。［10］私立学校可以自主管理学校事务、设置课程、选择教师及学生，可在国家课程基础上提供多元化课程，并根据学生兴趣及未来发展设计课程。

第三，由供给侧推动的多样化办学理念。公立教育以维护本国统治阶级意志为主，多样化私立教育机构的发展，达成了对多元理念传承的诉求，比如基础教育阶段的私立学校有精英学校、特殊学校、教派学校、实验学校，高等教育阶段有基础研究型私立高校、教学型私立高校、基于产业化运作的私立高校以及基于信息技术支持下的虚拟私立高校，并开展对社会有积极作用和价值的教育。

二、“两头大中间小”的办学层次结构

非营利性私立学校在办学过程中，受其独有的办学基因、政策引导和社会经济、观念差异影响，呈现出一定的学段分布特点。整体来看，相比于基础教育阶段，学前教育及高等教育阶段的份额更大。

第一，学前教育阶段私立教育占比逐步扩大。从世界范围看，在所有的学段中，私立教育在学前教育阶段占比是最大的。大多数国家规定，从五六岁开始接受正规教育。学界越来越多的观点认为，五岁之前的“早年期”是人脑发育的最关键时期，各国对儿童教育的态度开始发生变化，学前教育入学人数不断增多，而公立教育供给无法满足需求，私立教育在学前教育阶段占比随之上升。在OECD国家中，平均50%的学龄儿童进入私立学前教育机构［11］，与小学、中学和中学后非高等教育相比，学前教育获得的私人来源资金比例也最大。［12］

第二，基础教育阶段私立教育占比较少。基础教育阶段可具体区分为义务教育阶段和高中教育阶段。在OECD 国家中，在小学和初中阶段，私立属性的教育经费投入平均占比为7%—9%，而在高中阶段平均占比达到13%。［13］义务教育阶段是保障人民综合素质稳步提高的重要阶段。整体来说，各国基础教育主要由公立教育体系承担，私立学校作为补充存在。大多数私立学校在该阶段入学率保持在10%—20%左右，而在美国、英国、德国、波兰、柬埔寨等国家入学率低于10%。［14］

第三，高等教育阶段大幅度发展后趋于平缓。经过数十年的发展，全球私立高等教育的入学人数占整体入学人数比例达到32.9%，其中以非营利性教育为主；位于东亚地区的日本、韩国、菲律宾的私立高等教育入学人数达到总人数的80%。［15］但是随着全球老龄化趋势的发展，人口收缩期（2005—2025 年）的到来可能导致承载高等大众化阶段教育需求的私立学校数量下降。以波兰为例，根据科学和高等教育部（Ministry of Science and Higher Education）的最新预测，私立高校入学人数比例将从2009 年超三成降到2025 年10%到12%左右，私立院校数量从2009 年330 所缩减到60所左右。［16］

三、公私合作式的办学体制创新

国外教育领域的公私合作（PPP）办学是一种新型融资模式，融合了政府和社会资本两方优势，既能缓解政府财政压力，同时又能够提高教育实施效率，在合作中实现双赢。世界各地的公私合作办学路径特征差异性显著，可主要概括为以下三种。

第一，公立学校的私立化运营。教育领域较早期的公私合作形式，主要是公立学校的私立化管理。为提升公立学校管理能力与水平，地方政府直接与私立机构签订合同，由私立机构运营公立学校或公立学校的某些事务，职责通常包括以下四类：顶层领导、财务管理、员工管理和长期规划。私立机构也与公立学校签订合约，提供专业的支援服务，如教师培训、教材和课程设计、学校的质量认证等，以提高公立学校的管理效率。［17］美国的合同学校、特许学校，哥伦比亚的合同学校，卡塔尔的独立学校等，都是这种典型的形式。

第二，以大学附属学院为代表的公私立学校合作办学模式。在附属学院模式中，具有学位授予权的大学将本地区规模较小、不具备学位授予权的高等教育机构纳入日常管理，形成附属学院制度，这些附属学院通常有私人资金的介入，具有私立学院的性质，比如伦敦大学附属学院、印度大多数高校的附属学院等，在公共经费有限的情况下，进一步拓展本国高等教育的入学机会。在这种模式中，一部分附属学院会从模仿借鉴逐步过渡到自主创新，形成自己的办学理念、文化氛围等，并在条件成熟的情况下，脱离“母体”学校。

第三，政府向私立学校购买教育服务。在这种模式中，教育部门主要通过教育券、资助计划等方式参与办学。在购买服务方面，政府为私立学校的学生购买入学名额，政府购买力度由社会需求决定；学校必须符合某些标准才可参加此项服务，如必须满足教师和基础设施相关的最低标准。［18］在项目资助方面，公私伙伴关系广泛存在于私立学校融资中，如学校补贴、学生补贴、人头津贴和奖学金。在这个系统中，学校补贴由公共实体（政府）直接支付给家长或代表家长支付给学校，补贴制度的主要目标是通过教育成本补贴，使家庭投资孩子的教育，从而增加入学机会。［19］

四、差别化与趋同化共存的外部赋能

政府对非营利性私立学校的间接资助正在增加，以助力非营利性私立学校积极融入国家教育体系。同时，政府的管控力度在不断增强，因类型不同而有所差别。

第一，不同国家公共财政对私立教育开展差异化扶持。许多发达国家的公共资金向公立学校、私立学校和宗教学校共同开放，这种形式已经持续了多年，发展中国家对非营利性私立教育的资助也在逐步增加。OECD 国家从基础教育到高等教育的85%经费直接来自公共资金，15%来自私人资金。［20］鉴于教育制度和福利保障等方面的国别差异，普通私立学校获得的公共资金数额也存在明显差异。私立学校公共资助水平高的国家和地区包括瑞典（99.6%）、芬兰（97.4%）、荷兰（96.4%）和斯洛伐克共和国（91.9%）。相比之下，私立学校获得低水平公共经费资助的国家包括新西兰（9.6%）、哈萨克斯坦（3.6%）和希腊、墨西哥、英国、美国（均低于1.0%）。相应地，一些国家的私人和宗教学校采用国家课程标准，按国家标准确定班级规模，他们的学生必须通过与公立学校学生相同的国家考试入学。［21］

第二，不同类型私立教育体系对应着差异化的监管力度。在全球范围内，私立教育可以大致划分为“主导型”“平行双轨型”“外围补充型”。“主导型”模式较典型的是日本，也存在于菲律宾、韩国、巴西、哥伦比亚、印度尼西亚等国家。这些国家的教育系统具有等级森严的特性，受到国家经费资助，既有成本高、学术性强的精英私立学校，也有承担大众化任务的一般机构。“平行双轨型”模式存在于非等级教育制度环境中，社会需要保证相当程度的教育多元化，同时要求各学校提供同等价值的教育服务，为实现有意义的平等，私人机构必须拥有与公共机构相当的资源。在“平行双轨型”模式中，国家深度参与管理，通过学位制度的设定进行监管，保证私立教育的高水平，国家的财政支持较为充分。推行“外围补充型”模式的国家，公共部门基本能满足社会所有的教育需求，但某些任务可能未顾及，从而为私立教育机构留下了机会；这些学校被排除在国家责任范围之外，不受国家严格审查，国家对这类私立教育机构的监管较松，但也会设置法律限制私营机构的不当运作。［22］

第三，全球范围内公共资金逐渐向半精英机构倾斜。传统上，政府对半精英私立学校的资助是较少的，主要是因为这类学校有明显的市场性自利行为，拥有一批家庭条件优越的学生群体，可以从高学费和一些项目中获得收入，在高等教育阶段，这类学校通常缺乏学术研究功能或无法提供博士层次的教育；与其他类型私立学校相比，对于半精英私立学校而言，“谁选择，谁付费”的论点更占主导。尽管如此，公共资金近年来有了更多的合理理由流向这类机构。一方面，半精英机构赢得了可靠的声誉，这些私立学校推动国家扩大了教育范围；另一方面，这部分学校可以经济有效地满足公众需求，促进健康的公私竞争，也使其国家更多地融入全球经济社会；此外，这类学校还可以避开政治冲突对学术任务的削弱，如在许多南亚、非洲和拉丁美洲国家便是如此。［23］近年来，一些私立高等教育成熟的体系开始加大发展精英私立高等教育；但一个更常见的趋势是“半精英”私立高校开始发展，这些机构通常是在需求导向型的私立学校中发展起来的，虽然他们的精英本质更多来自学生身份，但一些学校确实取得了卓越的成就，尤其是在一些创新领域，这部分高校会对公立第二梯队的高校形成较强的竞争压力。［24］

非营利性民办普惠园 的风险分析及防范策略

康永祥

山西大学教育科学学院

按照目前民办教育分类管理的基本目标和思路，非营利性民办园尤其是其中的非营利性民办普惠园是相关政策重点关注和支持的对象。在2017 年新的民办教育系列政策正式实施之前，我国民办园实际上就已经在以是否普惠为区分，进行着分类管理探索，在此基础上形成了相对稳定的办学模式。随着新的民办教育分类管理制度出台，原有的民办园分类发展模式需同新的发展要求相对接。在新的制度框架下，受质量与成本因素的双重控制、以小区配套园建设为核心的土地供给政策以及民办园审批政策等因素影响，民办普惠园成为非营利性民办园的主体。按照新的民办教育分类管理规定，民办普惠园虽然可以同时享受有关普惠性民办园和非营利性民办园的发展扶持政策，但同时也要承担更多的办学义务。明确非营利性民办普惠园办学风险，分析风险形成原因，有针对性地提出风险防范策略，有助于促进非营利性民办普惠园健康发展。

一、非营利性民办普惠园发展面临的三大风险

第一，政策偏离风险。鼓励和支持非营利性民办普惠性园发展的主要目的，是推动其成为我国学前教育普及普惠、安全优质发展的重要力量，主要通过购买服务、综合奖补、减免租金等方式直接或间接地分担办学成本。在民办教育分类管理新政出台后，针对非营利性民办园的发展扶持政策如政府补贴、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等，与原有普惠性民办园的发展扶持政策叠加，理论上能够更多地分担非营利性民办普惠园的办学成本，进而更好地激发其办学积极性和促进普惠性学前教育资源的扩大。但现实情况是相关成本分担政策执行力度不大、不彻底，无法充分发挥原有的激励作用。主要表现为：在直接的成本分担政策方面，各地不同程度地出现后续补偿优惠政策模糊、补贴不到位不及时，但要求普惠性民办园按照新的收费标准和资产配置方式“垫资办学”的情况［25］；而在间接的成本分担政策方面，最突出的是小区配套园在很多地区仍未彻底完成移交和划拨，依托小区配套园办学的普惠性民办园仍需支付高额的校舍租赁费。随着新政出台之后作为重要激励手段的“合理回报”规定被取消，替代性的激励手段就只有成本分担政策，而成本分担政策的落实不力，势必影响非营利性民办普惠园追加办学投入、扩大办学规模的积极性，进而影响非营利性民办普惠学前教育政策目标的实现。

第二，财务违规风险。为保障非营利性民办普惠园发展的公益性和规范性，目前相关政策设计的基本逻辑主要是严格限制幼儿园办学经费筹措和使用。但从相关政策执行的情况看，非营利性民办普惠园存在对抗相关财务制度、违规办学的风险。在2018 年发布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中规定，社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制非营利性幼儿园。其本意是避免资本的逐利性控制和影响非营利性民办园的公益性，但这对于已经按照上述方式筹资办学或者是自有办学资金有限、亟待通过上述方式筹资办学的非营利性民办普惠园而言，无论是对出资方进行退资补偿还是探索新的合法筹资渠道，都不是最符合其办学利益的选择。调查中也发现，目前不少属于小区配套园的普惠性民办园不仅仍在沿用加盟连锁等办学模式，而且在贯彻有关普惠性民办园的财务管理制度及财务审计上报制度时，举办者、出资者、第三方会计事务所等相关利益者之间存在利益共谋的问题。

第三，市场竞争风险。在社会主义市场经济体制下，基于等价交换的基本原则展开办学竞争，同样是对非营利性民办普惠园发展的基本要求。但鉴于缺乏有效管控的市场驱动可能损害学前教育的公益性［26］，需要尽量避免非营利性民办普惠园出现按照纯粹的市场规律来提供教育服务的情况，目前的主要应对策略是要求普惠性民办园收费执行政府指导价（即限价）。但实际调查中发现，目前不少地区的普惠性民办园在招生办学过程中存在两种明显的市场化倾向，使得非营利性民办普惠园的发展面临一定的市场竞争风险：一是盲目迎合不正确的市场需求，为了留住生源而简单迎合家长不合理的教育需求，选择降低教学成本、压缩个性化教学内容、采取教学成本更低的“小学化”教育模式，以实现对办学成本的有效控制。［27］这不仅降低了办学质量，而且使得非营利性民办普惠园发展整体面临“劣币驱逐良币”的竞争风险。二是为了缓解政府补贴不到位造成的办学经费短缺问题，不少普惠性民办园采取“一园两课”的方式，同时向家长提供普惠与非普惠两种学位以及对应的普通教学与个性化教学两种教育服务，以此向选择非普惠性学位的幼儿家长收取更高的保教费。这种差异化的办学方式不仅损害了教育公平，也有悖于普惠性民办园发展的相关政策。

二、非营利性民办普惠园风险的深层原因

非营利性民办普惠园面临的风险，表面看主要是办学经费短缺所致，但办学经费短缺并非因为幼儿园自身管理经营不当，主因是学前教育成本分担政策执行标准、方式与普惠性民办园成本支出情况不完全适应，次因则是缺乏有效的民办园办学质量过程性评估机制。

一方面，受收费限价政策的影响，非营利性民办普惠园保教费收入总量稳定且有限，但办学成本却逐年增加，其发展更多依赖政府成本分担政策的执行力度和执行方式。目前各地政府对普惠性民办园在办学质量、收费标准、管理制度等方面都提出了近乎等同于公办园的要求，但在具体财政投入方式上却呈现出明显的“双轨制”特征，并不是按照公办园财政投入核算的方式来确定普惠性民办园的财政补贴。［28］不仅生均补贴标准偏低，而且当年拨付的经费总额主要依据上一年招生规模来确定，属于事后拨款。以山西省太原市为例，普惠性民办园生均财政补贴标准为每生每月50元，而中等规模的普惠性民办园仅园舍租赁费用支出每年就近百万。加之疫情等因素影响，民办园生源产生一定波动，普惠性民办园通过降低办学质量和教师工资待遇或者借贷等方式来平衡收支、维持发展的情况十分普遍。

另一方面，尽管目前非营利性民办普惠园的教育教学模式十分多元，但与之对应的办学成本和办学质量差异较大。在专业化的办学质量评估队伍和办学质量评估标准体系建设方面，存在第三方评估机构培育不足、评估标准体系的可操作性不强等问题，加之相关政策提出的信息公示制度落实不够，目前以政府行政部门主导的民办园质量监督评估方式，不仅难以实现对普惠性民办园办学质量的过程性监管，无法及时发现教学质量低下的教育教学模式，而且由于民办园真实的办学质量信息较难被幼儿家长和教育部门所掌握，也就无法充分利用市场选择推动非营利性民办普惠园优化办学成本和管理机制、提升经费使用效率、规范办园行为。

三、非营利性民办普惠园风险防范的基本策略

第一，分类分步落实非营利性民办普惠园成本分担政策。虽然这有赖于学前教育财政投入体制完成从“双轨”到“并轨”的转型，但鉴于这一转型牵涉诸多领域，很难短期内实现。要解决非营利性民办普惠园办学经费短缺的紧迫问题，可以首先选择在民办园办学成本支出中占比较大的部分作为突破点，如园舍租赁费用、生均教育支出等。除加快落实小区配套园政策，同时考虑非营利性民办普惠园实际成本支出结构，在园舍租赁费用等方面给予适当的专项补贴；而在生均经费补贴方面，除了基于成本核算适当提高生均补贴标准，确保足额稳定划拨经费外，可采取按办学规模规划预拨经费、经费结余可结转至下年的方式，以支持非营利性民办普惠园健康发展。

第二，依托办学质量评估机制的优化和办学信息公示制度的落实，倒逼非营利性民办普惠园规范办学行为、提高办学效益。在现有幼儿园办学质量评价体系的基础上，进一步联合教育、医疗卫生、建筑设计等专业机构和团体，参考国内外已有评价指标体系，针对幼儿园的软硬件配置、教育教学过程、儿童身心发展水平等，制定分别适合专业机构、幼儿家长理解和使用的多级质量评估指标体系，以便于通过多元主体评估实现对非营利性民办普惠园的常态监督。同时，在教师队伍结构、财务收支情况、儿童发展情况等方面，加快制定和落实信息公示清单，推动幼儿家长理性择园，强化非营利性民办普惠园的质量竞争意识。

第三，以行业联盟推动非营利性民办普惠园自律并为其营造良好发展环境。鉴于管理决策成本同样是诸多非营利性民办普惠园在发展变革中需要着重考虑的因素，应构建行业联盟、行业自律制度，为不同发展取向的非营利性民办普惠园在发展决策、管理制度优化、办学理念更新等方面进行行业信息分享与交流提供平台，进而营造一个行业发展规则明晰、教育资源自由流通的发展环境。这不仅有助于形成健康的行业竞争格局，避免非营利性民办普惠园因闭门办学、脱离行业监管而造成办学风险，而且也有助于政府与非营利性民办普惠园进行有效互动，增强非营利性民办普惠园在涉及自身发展利益的政策研讨与决策中的话语权，为其营造更好的政策发展环境。

非营利性民办高中 的发展瓶颈与应对举措

王艺鑫

北京师范大学教育学部

推动非营利性民办高中发展，是关系到我国基础教育质量提升、教育资源协调供给、民办教育公益属性实现和教育公平保障的重要内容。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中有关非营利性民办学校财政支持、税收优惠和用地保障等方面的扶持措施，为非营利性民办高中发展初步扫清制度障碍。［29］非营利性民办高中需要在国家顶层设计基础上，突出办学属性特征，坚持问题导向和实践导向，系统思考突破非营利性办学瓶颈的应对举措，以推动办学质量的稳步提升。

一、非营利性民办高中的发展瓶颈

第一，一些非营利性民办高中内部管理机制存在缺陷，机制支撑相对不足。科学、完善的内部运行与决策管理机制是保障民办高中非营利性办学目标实现的重要前提，有的非营利性民办高中存在法人治理结构不完善、督导制衡机制未落地、资产管理和财务管理制度不健全等问题。一是法人治理结构不完善，内部权力边界不清晰。一些非营利性民办高中的决策层与管理层在践行非营利性办学的目标和方式方法上存在偏差，董事长权力泛化，影响非营利性民办高中办学方向与计划最终确定，学校董事会与监事会之间权责分工不清晰，党委参与决策对公益性办学的重要支撑地位未凸显。二是部分非营利性民办学校的内部督导制衡机制未落地，内部监管缺位。部分非营利性民办高中的内部管理体系中，监事会未成为常设监督机构，对非营利性民办高中公益性办学监督不完善；教职工代表大会和工会职能发挥不充分，教师参与民主管理、民主监督的权力受到限制，民主监督能力建设受到削弱。三是有的非营利性民办高中资产与财务管理制度不完善，财产权保障不到位。部分非营利性民办高中存在财务管理标准和目标不明确、财务管理不规范现象，不利于对学校办学资产与财产进行实时监督。具体表现为：财务报表编制不规范，专职财务人员数量不足，或由行政人员兼任，财务管理水平低，规划能力不足，审计制度落实不到位，监督执行力较低。

第二，一些地方对非营利性民办高中办学监管责任落实不充分，监管方法待完善。地方政府是非营利性民办高中的监管主体，受具体发展条件与能力制约，一些地方对非营利性民办高中的办学监管存在监督管理边界模糊、外部审计和核算制度建设不到位、税收优惠未落实等现象。［30］一是部分地方的非营利性民办高中监督管理边界模糊，管理目标“不聚焦”现象普遍存在。对非营利性民办高中办学目标实现的保障和监管不到位，有的地方针对非营利性民办高中的规章细则相对较少，主要依托现有高中教育管理体制进行监管，对于非营利性民办高中获取超额办学收益、违规办学的监管待强化。二是一些地区的非营利性民办高中外部审计和会计核算制度建设不到位，政府指导职能发挥不充分。审计与会计核算制度是民办高中实现非营利性办学的重要保障，政府在推动相关制度建设方面发挥指导作用。针对非营利性民办高中的第三方审计制度建设滞后，民办学校会计核算制度建设不规范，有的地方对非营利性民办高中的年度财务报告、决算报告和预算报告报备制度建设推动不足。三是部分省市的非营利性民办高中税收优惠落实不到位，管理责任不明确。针对非营利性民办学校的税费减免力度有待加大，现有非营利组织的所得税税费减免优惠落实不到位，非营利性民办学校企业所得税税额占比较高，超过10%。［31］

第三，有的非营利性民办高中办学保障相对不足，阻碍了非营利性、高质量办学目标实现。教师水平、收益水平和生源水平是影响民办高中办学质量提升的主要影响因素，一些非营利性民办高中存在教师待遇保障落实不到位、教育经费支持力度不足、招生限制措施较多等现实问题。一是部分非营利性民办高中教师待遇保障落实不到位，教师教学热情难以激发。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》明确了县级以上政府可采取政府补贴、以奖代补等方式鼓励、支持非营利性民办高中保障教师待遇。然而，部分地区对非营利性民办高中的奖励措施与教师发展经费拨款水平较低，压缩非营利性民办高中教师专业成长空间，不利于打造稳定的教师队伍和激发教师教学热情。二是部分地区的非营利性民办高中教育经费支持力度不大，收支平衡维系困难。参照公办高中生均经费等标准进行经费补助和支持是实现非营利性办学的重要支撑。然而，部分地方对非营利性民办高中的财政支持相对不够，非营利性民办高中的办学收入仍以学杂费为主要来源。［32］客观上看，非营利性民办高中收费水平较高的现实情况淡化了非营利性办学的价值趋向，导致社会对非营利性民办高中办学目标的误解加深，加剧了学校的收支失衡。三是一些地方对非营利性民办高中招生限制措施较多，影响非营利性办学积极性。积极引导和支持非营利性民办学校发展已经成为政策共识，当前部分地方对于民办高中“跨区招生”限制同国家政策要求间存在较大优化调整的空间，相关地方政策对于非营利性与营利性民办高中招生限制未做明确说明，直接影响非营利性民办高中的办学预期，影响举办者积极性。

二、突破非营利性民办高中发展瓶颈的举措

第一，健全非营利性民办高中内部治理机制，强化非营利性办学制度供给。健全非营利性民办高中内部治理机制，需要从清晰内部治理结构、推动督导制衡机制建设、完善资产和财务管理制度入手，着力推动非营利性民办高中学校管理制度规范化。一是完善非营利性民办高中内部治理结构，明确各部门权责关系。进一步明确举办者参与民办高中日常运行的权力边界，落实董事会领导下的校长负责制，进一步明确党委参与日常决策的重要地位，强化党委同地方教育主管部门的紧密联系，明确在非营利性民办高中日常运行中教育教学权、行政管理权、思想领导权的权力归属，以制度形式予以确认。二是完善学校内部督导制衡机制，提升内部监管水平。提升监事会在非营利性民办高中日常管理中的权力范畴，发挥党委在监事会中的领导监督作用，重点对可能影响公益性办学目标实现的重大举措进行监督和限制。发挥教师和学生参与民主监督的实际效用，落实民办高中教职工代表大会制度，进一步推动学校内部监督、管理水平的提升。三是完善非营利性民办高中的资产与财务管理制度，保障公有资产充分发挥效力。非营利性民办高中需要制定适合自身发展实际的财务管理标准体系，规范学校财务管理运行机制，实现对学校资产的实时监督。加强对财务管理人员的在职培训，不断提升财务管理人员素质水平，同时可依托第三方财务审计部门进行监管，促进资产管理和财务管理水平的提升。

第二，促进政府监督管理水平提升，丰富非营利性民办高中政策供给。更新治理理念、提升地方政府监管水平，是释放非营利性民办高中发展活力、推动民办教育社会职能实现的重要前提。一是推动非营利性民办高中专项管理改革，明确民办教育部门管理权限。尽快完善有关非营利性民办高中治理的相关细则，制定准入负面清单制度，打造良好的政策环境，推动地方教育部门明晰责任，针对民办高中非营利属性进行专业政策供给，划定政府治理的边界。二是建立非营利性民办高中的会计审核制度，充分发挥政府外部监督职能。强化地方在民办教育经费申请、管理、审计、扶持及发展中的指导与监督作用，进一步规范民办学校会计核算制度，引入第三方审计机构进行外部监督。推动建立同地方财务管理审核体系相匹配的非营利性民办高中资产清查年度申报制度。三是适当减轻非营利性民办高中税费负担。适当缩减非营利性民办高中的税收范围，对较好履行非营利性办学职责的民办高中给予适当的外部激励。可探索对政府财务审核连续通过达一定年份的非营利性民办高中，扩大其免税范围，向公办学校税费征收标准进一步靠拢。

第三，推动非营利性民办高中办学模式创新，拓宽教育资源供给渠道。实现非营利性民办高中办学水平整体提升，需要激发学校的内生发展动力，以问题为导向，实现办学模式的持续革新。一是健全民办高中教师社会保障体系，提升教师教育教学专注度。一方面，适当提升非营利性民办高中教师工资待遇与绩效水平，综合考量社会贡献、学校区位因素等条件对学校进行鼓励性拨款。有条件的学校可探索对离退休教师适当补贴，为教职工办理补充养老保险等。另一方面，对青年教师职前培训应更多侧重于师德师风建设，在职培训侧重于教学技能学习、教学工具使用等实践层面。设立青年教师发展计划项目，对自有教师校外进修与职称晋升进行倾斜，探索搭建教师交流机制，扩展教师发展平台，提升青年教师归属感。二是拓宽非营利性民办高中经费来源渠道，实现可持续发展。一方面，统筹区域内民办高中财政投入需求，采用差异化支持策略，对非营利性民办高中施行“奖优扶弱”的扶持策略，针对农民工学校、少数民族学校等公益性学校专款专用，保障地区基础教育公平。［33］另一方面，地方明确针对非营利性民办高中的捐赠优惠政策，结合地方发展现实，对捐赠企业和个人在税收、政策等方面进行补偿和鼓励。三是推动非营利性民办高中与公办高中开展深度的校际合作。一方面，非营利性民办高中通过购买管理服务、教学资源、科研成果等方式，与公办高中实现教学资源共享，推动基础教育阶段优质教育资源优化配置，促进自身生源水平与质量的提升。另一方面，通过合作办学实现地方跨区教育合作，理顺民办高中“跨区招生”的关系，实现共赢式发展。