论地方自主性立法中的立法事实查明与论证

丁 轶

党的二十大报告指出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进科学立法、民主立法、依法立法，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。(1)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》2022年10月26日，第4版。

可见，随着中国特色社会主义法律体系的基本建成，在立法科学化、精细化的意义上不断提高立法质量，实现立法系统性、整体性、协同性、时效性之间的协调兼容，已经成为当下地方立法工作中越来越突出和重要的任务使命。

进而，在提高立法质量的诸多举措之中，一个重要方面就是对于“立法事实”加以重视。这里的“立法事实”，是指在立法过程中有助于立法者做出立法决策的一系列真实存在或推定存在的客观状况，若从信息角度来看，就是指拟立之法的规则“所生存的社会环境的信息，包括自然条件、经济、政治、文化等方面的信息”。(2)黄文艺：《信息不充分条件下的立法策略——从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读》，《中国法学》2009年第3期。

显然，通过对于立法事实的有效查明和论证，有助于立法者及时获取与立法相关的事实信息，合理评估相关立法的预期收益和成本，有利于在科学立法的基础上全面提升立法质量。与此同时，学界的现有研究要么将立法事实做狭义化理解，主要是在宪法诉讼、合宪性审查层面将立法事实视为一种“能为立法目的及其实现手段的合理性提供支持的社会、经济、文化方面的一般事实”，(3)陈鹏：《合宪性审查中的立法事实认定》，《法学家》2016年第6期。要么是在一般意义上讨论立法事实的含义、构成、类型、影响等理论问题，没有具体到特定的立法类型中加以分析。有鉴于此，本文选择了地方立法中的“自主性立法”作为研究对象，试图从立法事实角度切入，对地方自主性立法过程中的立法事实查明和论证问题进行讨论，从而在丰富既有研究的基础上，为地方立法实践中的相关问题解决提供理论思路。

一、自主性立法的规范释义

严格来讲，自主性立法并不是我国《立法法》中所使用的正式用语，它是对于该法第73条之规定的一种学理化概括，即与地方性法规中的另外两种类型“执行性立法”和“先行性立法”相对，自主性立法是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和设区的市的人民代表大会及其常务委员会针对“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”所形成的立法类型。可见，“地方性事务”构成了理解自主性立法的关键钥匙。

对此，按照能够在很大程度上体现立法者原意的全国人大常委会法制工作委员会(简称“法工委”)的权威解读，地方性事务与全国性事务相对，主要是指具有地方特色的事务，“一般来说，不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定”，其典型例子如对本行政区域内某一风景名胜、某种地方特色非物质文化遗产的保护，抑或对于在城市内是否禁放烟花爆竹等没有必要由国家统一立法的事项。(4)参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，北京：法律出版社，2015年，第238页。显然，根据上述界定，自主性立法中的地方性事务是①与全国性事务相对的事务；②具有地方特色的事务；③不需要由中央统一立法的事务。其中，③事实上是对于①的进一步解释，二者可以互换，这从法工委所列举的具体例子中可见一斑，即对本行政区域内某一风景名胜、某种地方特色非物质文化遗产的保护就属于具有地方特色的事务，而诸如在城市内是否禁放烟花爆竹的事项，则属于与全国性事务相对，亦是不需要由中央统一立法的事务。

与此同时，②与③之间还存在着复杂的关系：一方面，如果自主性立法以②为首要标准，则必须同时满足标准③(或至少隐含了标准③)，即具有地方特色的事务必须同时是或意味着不需要由中央统一立法的事务，比如针对本行政区域内某一风景名胜、某种地方特色非物质文化遗产的保护，就属于典型的不需要由中央统一立法的事务，“一般来说不需要国家作出规定”；(5)全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，第238页。另一方面，如果自主性立法以③为首要标准，则不必同时满足标准②，即不需要由中央统一立法的事务并不必然意味着这类事务还必须同时具有地方特色，比如在城市内是否禁放烟花爆竹，该事项并非某一地方的特色事务，相反，几乎在全国所有城市的行政管理工作中都会遇到此类难题，故而对于该事项的立法仅是在不需要由中央统一立法的意义上才属于自主性立法。因此可以认为，在法工委看来，一种地方立法要想被称作自主性立法，必须严格满足的标准仅是不涉及需要由中央统一立法的事项，至于该立法是否必须具备地方特色并不做明确要求，而是完全由地方立法机关决定。

此外，尽管属于地方立法，但自主性立法的主体又分为两个部分：一是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会(简称“省级人大”)，二是设区的市的人民代表大会及其常务委员会(简称“设区的市人大”)。而且，根据《立法法》第72条第2款和第73条第3款的规定，设区的市人大制定的自主性立法还须严格限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项上。上述规定表明，同为自主性立法，省级人大与设区的市人大在制定该类地方性法规时所具有的“自主性”存在着较大差别：目前，针对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”规定中的“等”字究竟是“等内等”还是“等外等”，从官方非正式渠道的反馈来看，还是更倾向于“等内等”的理解。(6)参见李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的总结》，《中国人大》2015年第21期。这样一来，如果以“等内等”为准，那么设区的市人大制定的自主性立法(尤其是其中涉及地方特色事务的立法)，就须在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个事项中做进一步的选择、取舍和论证，确定与拟立之法相匹配的事项，保证立法不会超越《立法法》所设定的范围。相比之下，不同于以“列举法”的形式规定设区的市的立法范围，省级人大的立法范围在《立法法》中主要以“排除法”形式加以规定，即只要不涉及《立法法》第8条中的十大中央专属立法事项，省级人大原则上均可以立法，这使得省级人大在针对具有地方特色的事务进行立法时具有了更大的选择空间。

二、自主性立法中的事实类型划分

事实与价值相对，是一种不依赖于人类主观评价和偏好而存在的客观实在。作为事实的一个子类别，立法事实同样具有事实的一般属性，但与此同时，考虑到“法律不仅是一套规范系统，而且还是以规范为前提所构筑的事实系统”，(7)谢晖：《论规范分析方法》，《中国法学》2009年第2期。故而本文中的立法事实可以进一步细分为如下两类：(1)制度事实：即一套正式的、成文的、等级化的制定法体系内部所蕴含的与立法决策相关的事实，或者说是“一个或者一系列正在生效的法律制度，其在某种程度上决定着未来的立法行为”，包含了立法者在法律规范制定之初必须要查明和论证的上位法、同位法方面的有关事实；(8)王怡：《论立法过程中的事实论证》，《政治与法律》2018年第7期。(2)自然-社会事实：是指与立法决策相关的一系列地理、历史、经济、文化、民情等方面的实在事实，“是指那些以观察的事实为依据的知识，是真实发生的事情和实际存在的状态，是经验事实”，既可以体现为能被感知、观察或者有科学数据支撑的事实，又可以体现为通过社会科学工具或手段获得的事实即统计数据和资料。(9)于立深：《行政立法性事实研究》，《法商研究》2008年第6期。循此划分，地方自主性立法的立法事实就围绕着“地方性事务”表现为两种类型：

(一)制度事实

这方面对应的，主要是对于与“不需要由中央统一立法的事务”相关的立法事实的查明和论证。显然，在自主性立法过程中，保证立法事务确实处于中央统一立法的事务范围之外，直接关系到了地方立法机关的“组织合法性”，“地方立法者会将组织的生存问题放在首位，优先考虑组织合法性层面的制度环境要求，以不冲击、不抵触、不违背现有的制度环境为立法的第一要务”。(10)丁轶：《地方立法重复现象的组织社会学阐释》，《地方立法研究》2020年第6期。有鉴于此，地方自主性立法中的制度事实就呈现了如下三点特征：

一是事实来源的官方性。自主性立法必须对于从官方渠道所获取的相关资料高度重视，换言之，地方立法机关需要在自主性立法的一系列阶段认真搜集和解读诸如中共中央和国务院的相关文件、全国人大和国务院的正式立法、相关立法解释、立法草案及其说明、中长期立法规划和年度立法计划、最高人民法院的会议纪要和各级人民法院的相关判决、其他省、市、区的类似立法等中央和地方层面的官方资料，力求在准确理解央地立法权限划分的基础上有效行使自主性法规的制定权。

二是事实本身的阐释性。制度事实固然来源于法律体系，但仍然需要人们在主观理解的基础上形成结论，要求人们须在全面参考制定法的意义脉络、立法者的调整意图、被调整的事物领域的结构之基础上做出恰当阐释。(11)参见卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，黄家镇译，北京：商务印书馆，2020年，第404页。因此制度事实又是一种“阐释性事实”，是人们“通过推理或者解释而得出的事实”。(12)于立深：《行政立法性事实研究》，《法商研究》2008年第6期。进而，由于是阐释性事实，这有可能导致事实结论有时缺乏“可公度性”——人们可能会在某个制度事实的核心部分形成一致意见却无法在边缘部分产生共识，或者对于下文所述的“自然-社会事实”形成相对一致的意见但对于那些掺杂了判断和政治偏好的制度事实争论纷纷。

三是事实查证任务的阶梯性。这里所谓的“阶梯性”，是指在制度事实查证的任务量方面，中央立法、省级人大立法、设区的市人大立法构成了一个由少到多的阶梯形构造。尤其是在自主性立法方面，省级人大的自主性立法原则上仅需要对与“不需要由中央统一立法的事务”相关的制度事实进行查证，而设区的市人大除了要搜集中央层面的立法资料以外，还需要对与城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三大事项相关的立法资料进行查询和确认，以保证自主性立法在范围上不越界，故而具有了最大的工作量。

(二)自然-社会事实

这方面对应的是对于与“具有地方特色的事务”相关的立法事实(简称“事实1”)和与“不具有地方特色的事务”相关的立法事实(简称“事实2”)的查明和论证。按照法工委的界定，所谓的“体现地方特色”，就是要求地方立法能反映本地的特殊性。(13)参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，第227页。但需注意的是，法工委的上述释义针对的是《立法法》的第72条，而该条涉及的是省级人大和设区的市人大制定地方性法规之权限的整体规定，故而从逻辑上涵盖了执行性立法、自主性立法、先行性立法三种类型。同时，在哲学上，特殊性往往与普遍性相对，二者间是个性与共性的关系，“个性即指个别东西的属性，其中不仅有它所独具的属性，也有它与同类个体共有的属性”，而“共性也包含了个性，或确切地说，包含了部分的个性”。(14)参见肖前主编：《马克思主义哲学原理》，北京：中国人民大学出版社，1994年，第180页。这样看来，“地方特色”在三种地方性法规中就呈现了不同程度的特殊性，即特殊性的一极是本地的个性与其他地区的个性基本相似，从而能够被普遍性(中央立法)所涵盖，我们称之为“弱特殊性”，与之相对，特殊性的另一极则是本地的个性体现了极为明显的独有性、特有性，既不与其他地区相似也无法被普遍性所涵盖，我们称之为“强特殊性”。显然，照此界分，执行性立法中的“本地的特殊性”就属于一种“弱特殊性”，此时地方立法主要是中央立法在地方层面的投射，而自主性立法中的“本地的特殊性”则属于一种“强特殊性”，此时地方立法与中央立法分属于两个独立的功能域，至于先行性立法中的“本地的特殊性”，大体上介于强与弱这两种特殊性之间且具有阶段性，即首先具有一种“强特殊性”(此时中央尚未立法)，其后则具有一种“弱特殊性”(此时地方立法已被中央立法吸收，需要修改或废止)。因此，我们可以将自主性立法中的地方特色大体上等同于独有性，即本地独有或特有的事务。

如此一来，事实1和事实2就呈现了不同的性质：对于事实1而言，考虑到地方特色事务主要体现为本地独有或特有的事务，因此地方立法机关需要查证的立法事实十分广泛，既包含了自然事实又包含了社会事实：其中，自然事实主要是一种物理性事实，它与社会事实的差别在于其具有更大的客观性和真实性，既未经过人类偏见认识的修正(比如客观存在的自然景观和人文景观)，又可以通过相对科学的方法来有效获得(比如客观规律、因果关系)。相比之下，社会事实具有更大的人为痕迹，往往与地方自主性立法中的非物质文化遗产立法、民间风俗立法具有更大的相关性，其典型代表是民间规范或社会规范意义上的各种习惯、惯例。相比之下，对于事实2而言，有学者所谓的社会成员的经验感知、公共领域中的公众事件等社会事实构成了其主要内容，换言之，对于城市内是否禁放烟花爆竹类这类事务的自主性立法而言，地方立法机关需要查证的主要是社会事实，尤其是“有助于发现和确认社会问题，有助于对构成问题的社会根源进行探索和寻究的社会事实”。(15)参见王怡：《论立法过程中的事实论证》，《政治与法律》2018年第7期。这是因为，和这类事务相关的自主性立法总体上属于“问题解决型”立法，其重心在于及时识别出社会需要并转化为立法需求，而社会成员们建立在经验感知基础上的意见反馈和公众事件中涌现的舆情民意往往最能引起立法者的注意，从而通过后者进一步查询、搜集和分析相关事实资料来做出一定的“事实论断”和“预测决定”。(16)参见蒋红珍：《论适当性原则——引入立法事实的类型化审查强度理论》，《中国法学》2010年第3期。

三、制度事实的查明与论证

严格来讲，立法事实的查明和论证是两种不同工作：查明侧重于查询和确认，旨在对事实来源、范围、真伪进行搜集、鉴别和认定，相比之下，论证更侧重于论述与证明，“是对某一个问题或某种行为的合目的性提供论述与证明”，在立法论证层面则强调“一定的主体对立法运行中出现的有关问题提供论述与证明，从而为立法机关的立法提供参考与决策的依据”。(17)参见汪全胜：《立法论证探讨》，《政治与法律》2001年第3期。不过，由于现实中立法事实的查明和论证通常紧密相连，无法做出清晰划分，故而本文将二者做统一论述。进而，根据制度事实的不同面向，可以从如下两方面出发讨论：

(一)对于与“不需要由中央统一立法的事务”相关的制度事实的查明和论证

实际上，法工委所说的“不需要国家作出规定”，并不意味着国家无权立法，因为“我国是单一制国家，地方的权力是中央赋予的，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况”，(18)全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，第237页。故而这里的“不需要”其实意味着中央“有权但不需要立法”。在本文看来，针对此种情况，需要对如下三方面制度事实加以查明和论证：

一是对于中央文件的查明和论证。文件是当代中国政府内部进行政治动员、行政管理和政治沟通的必要形式，尤其是，无论是中共中央还是国务院，均会在一定时期内发布某些政治文件、管理文件或信息文件，其在文件中透露出来的央地关系表述，在一定程度上可以成为地方立法机关理解自主性立法权限和范围的重要参考。比如党的十九届四中全会通过的若干重大问题决定中就明确提出要“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权”，而在稍早出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》〔国发(2016)49号〕中，更是直接指出“体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责”，“将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，……信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权”。尽管上述表述传递出的是宏观意义上的央地事权、财权而非立法权分配方面的信息，但其中蕴含的道理却是共通的，即认定“不需要由中央统一立法的事务”的重要参考标准是“辅助性原则”，应该在等级体系内部尽可能地将决策权力及其责任下放到最低层级。因此，至少对于理解“国家有权但不需要立法”而言，中央最近文件中体现的“辅助性原则”，表明国家对于划分央地立法权限的基本标准，已经开始逐渐从立法事项的“重要程度”转向“影响范围”，(19)参见封丽霞：《中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”？》，《法制与社会发展》2008年第5期。对于地方自主性立法同样如此。

二是对于正式立法、立法解释、中长期立法规划和年度立法计划等事实的查明和论证。此种查明和论证诉诸经验归纳，试图总结出相关制度事实背后的立法特点，从而掌握实践中的中央立法规律。比如，对于中央正式立法而言，地方立法机关可以利用全国人大官方网站中的“国家法律法规数据库”进行检索和查询，确认本地拟制定的自主性立法是否已有中央立法，像对于城市内是否禁放烟花爆竹的事项，虽然查询后发现已有中央立法(《烟花爆竹安全管理条例》)，但现有行政法规仅是在安全生产、经营安全、运输安全等方面做了详细规定，对于“燃放安全”尤其是否在城市内禁放烟花爆竹的问题只是授权县级以上地方人民政府自行决定，这就使得针对该类事项的自主性立法具有了较为坚实的制度事实基础。同理，考虑到立法规划的一大重要功能在于互通信息、互相配合，因此地方立法机关也有必要对于全国人大常委会最近五年的立法规划和年度立法工作计划进行全面查询，确定常委会任期内拟提请审议的法律草案、条件成熟时提请审议的法律草案和需要继续研究论证的立法项目等规划内容或继续审议的法律案、初次审议的法律案和预备审议的项目等计划内容，不会与拟制定的自主性立法在主题、事项等方面存在重合。此外，鉴于在《立法法》实施后，“在事实上答复法律询问已经部分承担起全国人大常委会应该承担的立法解释功能”，(20)褚宸舸：《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》，《政治与法律》2014年第4期。因此由法工委做出的对提问主体具有事实约束力的“法律询问答复”就成为了地方立法机关的重要参考渠道，在现实中，法工委就曾经回答过地方性法规是否有权设立罪犯假释保证金和保外就医保证金、能否规定人防工程产权登记、农村审计制度是否属于国家专属立法权事项等问题，其中的很多内容对于地方自主性立法也具有参考价值。

三是对于最高人民法院会议纪要和各级人民法院相关判决等事实的查明和论证。“作为国家机关，最高人民法院要通过包括纪要在内的公文的形式履行传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、部署和商洽工作的职能”。(21)侯猛：《纪要如何影响审判——以人民法院纪要的性质为切入点》，《吉林大学社会科学学报》2020年第6期。在现实中，最高人民法院的会议纪要大体上分为工作会议纪要、座谈会纪要和联席会议纪要三类，(22)参见彭中礼：《最高人民法院会议纪要研究》，《法律科学》2021年第5期。其中的第二类会议纪要有时会涉及地方性事务：比如在《全国民事案件审判质量工作座谈会纪要》(1999年11月29日)中就明确提到，在处理各类民事案件时，对于国家法律、行政法规尚无明确规定，地方性法规或规章的规定不违反国家法律的基本原则的，可以适用或者参照；与法律、行政法规规定的基本原则和精神相抵触的，不能适用或者参照。在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(2004年5月18日)中则认为，在处理地方性法规与部门规章冲突的选择适用问题时，如果地方性法规对属于地方性事务的事项作出了规定，应当优先适用地方性法规；在尚未制定法律、行政法规时，地方性法规根据本行政区域的具体情况，对需要全国统一规定以外的事项作出了规定，也应当优先适用地方性法规。可见，最高人民法院对于地方自主性立法的判断标准大体上与法工委的前述观点保持了一致，但又增加了新标准(不违反法律、行政法规的基本原则和精神)。此外，近些年来，浙江、山东、广东等地的各级人民法院在司法审判中对于“地方性事务”也进行了有限度明确，相关判决中的地方性事务概念涵盖了交通运输、风景名胜区保护、山林权认定、物业管理、反不正当竞争等多个领域，(23)参见俞祺：《论立法中的“地方性事务”》，《法商研究》2021年第4期。尽管其结论不乏争议之处(比如交通运输和反不正当竞争是否属于地方性事务)，但这些具有一定权威地位的官方资料，仍然构成了地方立法机关需要关注和搜集的制度事实。

(二)对于与“三大事项”相关的制度事实的查明和论证

考虑到设区的市人大制定的自主性立法还需要将立法事项严格局限在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三大事项之内，这就使得设区的市人大负有了更大的事实查明和论证义务。在本文看来，对于如下两类制度事实的查明和论证是必不可少的：

一是对于立法历史资料的查明和论证。比如根据2014年8月31日公布的《中华人民共和国立法法修正案(草案)》第22条，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市制定的地方性法规“限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”。之后，《中华人民共和国立法法修正案(草案二次审议稿)》第26条又将设区的市(此时称为较大的市)制定的地方性法规限于“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”。而在2015年3月12日通过的法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案(草案)》审议结果的报告中，则认为“从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等”。(24)《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国立法法修正案(草案)审议结果的报告》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第2期。不难发现，地方自主性立法中的地方特色与环境保护、历史文化保护事项存在着更大相关性，需要地方立法机关侧重于对本地特有的野生生物、自然遗迹、人文遗迹、民间风俗进行保护性立法，相比之下，“城乡建设与管理”与前述的“问题解决型”立法具有更大匹配性，这要求地方立法机关需从城乡规划、基础设施建设、市政管理等内容入手，着重对人民群众反映强烈、引发舆论热议、形成轰动事件的问题从立法层面加以解决。

二是对于法律询问答复、其他地区相关立法的查明和论证。比如，针对见义勇为条例是否属于设区的市立法范围，法工委在2019年就曾经给出过法律询问答复，认为“城乡管理”除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等，因此“鼓励见义勇为行为，奖励和保护见义勇为人员，有利于弘扬社会主义核心价值观，促进社会主义精神文明建设，对于城市建设与管理具有重要意义”。此外，检索“国家法律法规数据库”也可以发现，目前以“见义勇为”为关键词进行检索后显示的立法均为地方立法，因此可以判断出该类立法所涉事项完全属于“不需要由中央统一立法的事务”，故而，其他省、市、区的相关立法显然也构成了设区的市人大获取有价值立法信息的一大来源。

四、“自然-社会事实”的查明与论证

与制度事实不同，地方自主性立法过程中需要查明和论证的“自然-社会事实”更多具有客观性、民间性色彩，它要求地方立法机关必须深入基层和实地，大量搜集、分析与自主性立法相关的自然事实和社会事实。具体来说，考虑到前述的事实1和事实2所具有的不同内容，接下来将对如下三类事实加以讨论。

(一)自然事实

一是对于立法对象之相关事实的查明和论证。比如，革命遗址保护从制度事实角度来看属于明显的“不需要由中央统一立法的事务”，但出于合理配置立法资源的考虑，地方立法机关仍有必要对于立法对象的其他事实状况进行全面调查与核实，诸如本行政区域内的具有纪念意义、教育意义或者史料价值的红色文化史迹、实物和代表性建筑以及具有重要影响的烈士事迹发生地等遗址、遗迹、实物、纪念设施的数量情况和分布状况。换言之，如果上述遗址在本行政区域内数量较少且分布有限，那么即便享有立法权限，立法机关仍然没有必要制定地方性法规，而是可以通过发布规范性文件方式进行保护，以便于节约立法资源。

二是对于某些规律的查明和论证。比如中华鲟是国家一级保护动物和濒危物种，其原有的生存环境近些年已经遭到严重破坏，这导致中华鲟的繁殖规律也发生了一定变化，相应地，在制定中华鲟保护的地方性法规时，地方立法机关就需要在立法调研阶段对目前中华鲟亲鱼的产卵规律(比如洄游区域、产卵地点和时间、通过长江口的时间和次数等)和幼鱼的行动规律(比如到达、停留长江口的时间和地点)进行必要的调查和求证，以保证针对野生中华鲟的立法保护具有坚实的科学基础。(25)参见王海燕：《为了一条鱼，上海立了一部法》，《解放日报》2020年5月15日，第5版。

三是对于一定因果关系的查明和论证。比如近些年来不少地方制定了禁牧休牧、封山休牧方面的地方性法规，有些规定在重度退化、沙化草原，不适宜放牧利用的中度退化、沙化草原以及自然保护区和重要湿地草原等地区实行一年以上禁止放牧利用的保护措施(《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》第11条)，其中，“一年以上禁牧期”的规定对于能否实现“推动草原畜牧业发展与草原生态保护相协调”(第1条)的立法目的，就成为地方立法机关需要查证的一大立法事实。地方立法机关需要在立法调研阶段借助于亲自走访、实地调研或专业机构出具的研究报告、调查报告、统计数据等渠道来确定“一年以上禁牧期”的时限设定是否合理，而在立法后的评估阶段，还需要查明经过一段时间立法保护后的禁牧区内草原资源恢复状况，从而进一步论证是否有必要修改原有的禁牧期规定。

(二)民间规范类事实

在法理上，民间规范在地方立法之前即已存在，故而不存在地方立法创制民间规范一说，而是在逻辑上存在着地方立法默认、吸收、改造和否定民间规范这四种情况。其中，对于可默认的民间规范，由于其数量庞大且不与国家法产生关联，地方立法机关显然无须查证，因此在自主性立法中，真正需要立法机关查证的内容可以分为如下两方面：

一是对于可吸收的民间规范的查明和论证。在地方立法中，对于某些民间规范加以吸收是最常见的情形，这需要“根据良法善治的标准和要求，对民间规范予以衡量式的采纳”，亦即“按照现代法治‘保护私权、控制公权’的精神，在私权保护和私人主体交往领域，地方立法可多吸收民间规范，而对于公权及公权主体治理的领域，一般不宜吸收民间规范”。具体到自主性立法中，一般而言，地方立法机关很少对民间规范进行“具体性认可”，多数情况下只是“授权性认可”或“概括性认可”，(26)“授权性认可”是指地方立法尊重或允许某些类型的民间规范对社会关系的调整。“概括性认可”是指地方立法不直接列明所认可的民间规范内容，而是笼统地认定某类民间规范具备法律效力。“具体性认可”是指地方立法明确列明其认可的民间规范。参见石佑启、谈萧：《论民间规范与地方立法的融合发展》，《中外法学》2018年第5期。比如《怀化市传统村落保护条例》第5条规定，传统村落所在地乡(镇)人民政府应当“挖掘传统民风民俗，鼓励村民按照传统习惯开展乡村文化活动，并保护与之相关的空间场所、物质载体”，第6条则规定传统村落所在地村民委员会应当“依法组织村民会议或者村民代表会议将保护事项纳入村规民约，指导、督促村民按照保护要求合理使用传统建筑”。显然，上述规定皆是“授权性认可”的体现，相应地，在自主性立法过程中，地方立法机关需要对上述相关的民风民俗、传统习惯、村规民约进行及时调查与核实，侧重于吸收那些有助于减少国家治理成本、增强基层自治能力、扩大公众参与、培育社会资本、丰富文化多样性、促进市场经济发展的民间规范。

二是对于可改造和需否定的民间规范的查明和论证。地方立法对民间规范加以改造或否定实质上意味着国家法对民间规范进行了积极干预，(27)参见丁轶：《动态秩序与动态民法：〈民法典〉实施背景下的民法哲学构建》，《学术论坛》2021年第6期。因此相比于吸收，以改造或否定为取向的国家意志更有可能对民间社会的秩序生产方式造成破坏，故而需要谨慎对待。比如《庆阳市烟花爆竹燃放管理条例》第9条规定“非重污染天气预警期间，市、县城市规划区内可以在除夕、正月初一、正月初五、正月十五燃放符合规定的烟花爆竹，其他时间禁止燃放烟花爆竹”，相比之下，《辽阳市烟花爆竹销售燃放管理条例》第4条则规定“本市对烟花爆竹销售和燃放实行限制管理。全市域范围内实行烟花爆竹限时燃放，每年农历腊月二十三至次年正月十五期间可以燃放烟花爆竹，其他时间禁止燃放烟花爆竹”。显然，辽阳市的规定是对于北方地区长期流传下来的民间习俗(从“小年”到正月十五都是过年期间，在此期间可以燃放烟花爆竹)的正式认可，而同为北方地区的庆阳市却在地方立法中对于上述习俗进行了一定“改造”，仅承认其中的少数几天可以燃放烟花爆竹。与之不同，《揭阳市烟花爆竹燃放安全管理条例》第5条规定“鼓励移风易俗，倡导使用电子鞭炮、礼花筒等安全、环保的替代性产品”，这种规定实际上就是一种力度较弱的“否定”，即通过立法中不具有强制力的倡导性条款来实现对于某些不再适合时代发展、城市生活、环境保护的民间习俗的否定，其核心在于“劝训”而不在于“取缔”。(28)参见石佑启、谈萧：《论民间规范与地方立法的融合发展》，《中外法学》2018年第5期。上述例子表明，在自主性立法过程中，地方立法机关仍然可以对部分民间规范进行适当干预和影响，但前提是立法机关必须事先确立一些“底线性”或“门槛性”的合理性评价基准，进而，只有相关民间规范没有通过这些门槛基准(比如有可能在运行中产生侵犯个人隐私或尊严的“负外部性”)的检验，立法机关才可以对其进行改造或否定。

(三)意见反馈类事实

现实中，不少地方立法的动因直接或间接源于轰动事件、媒体报道或公众热议，这使得相关立法具有了较强的“压力型立法”色彩。相应地，地方立法机关有必要在立法议程开启前大量搜集、整理相关新闻报道、媒体观点和公众反馈意见，从中鉴别、论证出有助于立法者做出合理决策的立法事实。

一是对于新闻报道、媒体观点的查明和论证。“新闻报道、访谈、评论等不仅仅是立法决策的一个信息来源，更是权利—义务配置的核心变量”，(29)吴元元：《传播时代的立法泛化及其法律规制》，《中国地质大学学报》2016年第3期。因此在自主性立法过程中，地方立法机关显然负有查证义务，对于关乎立法必要性、合理性的大众传媒信息予以重点关注。比如对于是否有必要通过地方立法来规范养犬行为，很多媒体都会选择若干时段内恶犬伤人的轰动事件或大量地区已经纷纷制定养犬管理条例作为论据。(30)参见孔令晗：《多地出台“最严”犬类管理条例》，《北京青年报》2018年11月17日，第A8版。但严格来讲上述论据并不足以支撑结论，因为轰动事件只是以吸引人眼球的方式表明了个案的存在，无法代表整体状况，而且某些地区制定了养犬立法的事实也无法为立法必要性提供有力支持，因为立法毕竟“是以一定社会条件下表现为社会问题的社会需要为依据的”。(31)石东坡：《科学立法规律与机制》，济南：山东大学出版社，2018年，第47页。有鉴于此，地方立法机关显然需要结合本地现实对上述报道和观点加以进一步论证，例如近期本地范围内发生类似伤人事件的数量、其他地区制定相关条例的具体原因及其实施效果等，确保新闻媒体传递的事实信息经得起严格推敲。

二是对于社会公众反馈意见的查明和论证。在地方自主性立法中，由于立法事项与当地基层社会的日常生活密切相关，因此借助于《立法法》所提供的座谈会、论证会、听证会等形式，地方立法机关可以视法律草案的不同专业程度针对性地听取社会公众的反馈意见，比如各地在制定文明促进条例的过程中，座谈会就是最有效的听取意见形式，社会公众可以在不涉及专业知识的情况下针对日常生活中的不文明现象如何在立法上规范建言献策，而在制定城市供热条例的过程中，听证会则是最有效的听取意见形式，因为诸如室内温度达标标准、供热计费面积标准等问题往往会在社会公众内部存在重大分歧，自然应该通过具有较强辩论、对话色彩的听证会形式来帮助立法者更好地发现事实。此外，相比于线下会议所获得的面对面、在场的事实信息，网络世界是一个虚拟世界，人们在对于包括立法事务在内的诸多事务发表看法时不但容易受到舆论的影响，还会不自觉地将很多不负责任的冲动言论呈现在网络上。相应地，地方立法机关需要将线上和线下获得的公众反馈意见结合起来进行考量，并以后者作为主要的信息来源，以前者作为适当的补充，防止以无序化、不确定性、动态性为表征的“网络集群行为”(32)参见张欣：《网络集群行为参与立法变革的机制和反思——以山东问题疫苗事件为例》，《环球法律评论》2017年第1期。对事实信息获取活动产生破坏作用。

五、结语：迈向立法精细化的信息获取与处理

可见，在地方自主性立法过程中需要查明和论证的立法事实是复杂多样的，这要求地方立法机关不仅具有强大的信息搜集、鉴别和认证能力，还需要具有高超的立法技术和立法智慧，方能实现立法精细化意义上的科学立法。

一是打通立法的全过程和各环节，实现立法事实信息的持续获取和更新。本文侧重于立法调研环节对于立法事实的查明和论证，不过，在立法中和立法后阶段同样需要大量信息。具体来说，在立法计划阶段和起草工作的前期，这种活动以对事实信息的搜集和获取为主，旨在努力拓宽信息传递渠道、提高信息来源的广泛性、发展参与主体的多元化和信息交流方式的多样化；在起草后期和审议阶段，这种活动以对事实信息的筛选和使用为主，旨在构建出各方主体正当表达信息并防止不当使用信息的机制和各方主体有效交流、确认信息的机制；在立法结束后的法律实施阶段，这种活动以对事实信息的反馈和积累为主，旨在提升法律的实施效果、实现对旧有信息的保存和新信息的增强，保证相关信息资源能够得到可持续利用。(33)参见杨解君、张黎：《信息时代行政立法的信息利用》，《南京社会科学》2008年第5期。换言之，未来需要保证不同阶段在立法事实信息的探寻和处理方面形成适当分工，比如立法前阶段侧重于信息获取和鉴别，确保输入到立法机关的事实信息具有高质量，立法中阶段侧重于信息交流和使用，确保立法前阶段完成的相关工作成果能够产生最大效用，立法后阶段侧重于信息更新和储存，确保针对立法对象的认识具有动态性并形成持续积累。

二是充分吸收和运用人工智能、大数据的技术优势，减少立法事实信息的搜集分析成本。“地方立法过程中存在大量繁琐且重复的工作，例如资料检索、资料比对、校对等，立法工作者面对这类工作往往不堪重负”，(34)姜素红、张可：《人工智能辅助地方立法的应用与规制》，《湖南大学学报》2019年第4期。针对上述困境，近些年来已经有一些地方立法机关引入了具有人工智能技术的法律应用系统来帮助立法者更好地从事备案审查等工作并取得了初步成效。值得注意的是，这套系统内部还包含了立法项目管理、草案意见征集、立法资料管理、立法后评估、立法大数据分析等子系统，(35)参见高绍林、张宜云：《人工智能在立法领域的应用与展望》，《地方立法研究》2019年第1期。这些子系统可以帮助立法者对各类立法事实信息进行全面搜集和整理，尤其可以对那些体现为数据形式的事实信息进行有效比对和分析。有鉴于此，考虑到自主性立法对于本地的自然事实、民间规范类事实、意见反馈类事实具有强烈的信息需求，地方立法机关需要同提供相关人工智能服务的企业合作，借助后者开发的智能辅助立法系统(比如“北大法宝”开发的智能辅助草案生成系统)，凭借大数据强大的数据搜集与资源整合能力，查找存储于大型数据库中所需的特定立法信息并对海量数据加以进一步挖掘、索引、智能筛选、自动化排序和更新，尤其是根据特定社会事实和立法目标来自主选择有效信息，(36)参见刘佳明：《人工智能立法的运用及其规制》，《湖南农业大学学报》2021年第1期。帮助立法者制定出满足社会需要、具有地方特色的科学立法。

三是进一步激发和挖掘现有立法参与形式的运行潜力。首先，加强社会组织的立法参与，建立起与群众性信息获取渠道并行的专业性渠道。尤其是在地方自主性立法过程中，由于很多立法事项与原生态自然风景、物质文化遗产、非物质文化遗产的保护相关，而这些方面的很多事实信息又掌握在各类环保型社会组织手中，加之其拥有具备专业知识的工作人员和专家学者，因此有必要在未来立法中利用现有的参与形式更多地容纳和听取这类组织团体的呼声和建议。其次，构建立法事实信息的“反向反馈机制”。比如按照部分学者建议，地方立法机关对于“无论是哪一环节收集的公众意见，都应规定在若干工作日内……全文向社会公示”，特别是对于采纳、部分采纳和不采纳的意见，立法机关应该在限定的工作日内将处理结果向社会公开，其中“对于不予采纳以及除去部分采纳而剩余的未采纳部分，立法机关应载明详细理由说明，与处理结果一并向社会公开，做到反馈—说明的一体透明化”。(37)吴元元：《传播时代的立法泛化及其法律规制》，《中国地质大学学报》2016年第3期。考虑到这方面的工作量巨大，在人工智能技术尚未完全普及立法工作中时，目前至少应该做到对从座谈会、论证会、听证会渠道获取的事实信息的处理情况进行反馈和说明。