社会工作者参与城乡社区治理的角色任务与实践路径

苏海贵

（福建江夏学院 公共事务学院，福建 福州 350108）

城乡社区是居民生活的主要空间， 也是社会治理的基本单元。 城乡社区治理一方面攸关国家在社会治理体系和治理能力现代化上的优化布局， 另一方面事关居民群众在美好生活向往和发展目标上的迫切需求。 党的十九届五中全会提出 “建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［1］。 伴随着我国城镇化的快速推进和乡村振兴的接续奋斗，基层城乡社区治理已然取得了显著成效。 但现有的社区治理过度依赖于大量下沉的行政资源， 缺乏充满活力的多元社会参与。 受到政策保障优先、社会流动快速、科技革命迅猛、公众信任低下［2］，尤其是新冠疫情所带来的基层联防联控责任与压力等影响，社会治理在基层社区场景中面临更多现实挑战。 与此同时，由于政府部门的政策设计、村居委会的制度安排与社区成员的利益预期等惯性因素的存在［3］，在基层社区中存在社区成员弱参与、 少协同的被动现象。 因此，通过社会工作者参与城乡社区治理来激发社区多元主体协同参与的活力具有必要性和可行性。 在社会工作实务中，基层社区是非常重要的服务领域， 这为社会工作者参与城乡社区治理提供了理论依据与前置经验， 通过融合社会工作与生俱来的价值观念和基层社区治理的特色风格， 可以促进多元参与主体在社区治理中共享更多参与感、 价值感与收获感。

一、关系场景：社会工作者投身城乡社区治理的行动空间

从社会工作的系统视角出发， 每个系统都从属于更大的系统，每个个体都无法脱离系统而存在，都是特定社会系统的组成部分， 而社会系统则会对个体发展产生直接或间接的影响。而在系统中，不同层次的系统之间及同一系统的不同群体之间， 均会产生不同类型的关系。不论是在传统社会，还是在现代社会，随着社会系统而来的各种关系，尤其是生活社区的常见关系会对个人及社会产生极大的影响。

（一）关系交错的社区治理场景

基层城乡社区从属于更大的社会系统， 其自身是一个包含众多内在要素的系统， 内部夹带各种各样的社会关系与情感联结。 尤其是在基层社区中各种关系盘根错节，交互作用。城乡社区治理实务中也是如此，其中既有来自科层组织里的行政关系，也有居民群众间的邻里关系， 还有不同参与主体间的利益关系， 这些关系形成了城乡社区治理的关系集合体。因此，在城乡社区治理中必须加强对关系场景及其可能产生的影响的重视， 从而最大限度地发挥这些关系的效用， 推动社区治理场景中的关系集合体向参与共同体转变。

社会工作者在开展服务的过程中， 所面临的关系集合体可能会更复杂一些， 因为社会工作者需要开展面对不同服务对象的大量服务供给与资源整合等方面的工作， 在此过程中通常都会面临着一对多的关系场景。 社会工作专业关系通常指的是社会工作者与服务对象之间的关系， 但放在社区治理场景中，会涉及更多的关系主体，如服务对象的家庭、亲属、邻里，以及其自身所处的志愿团队、社区组织等，这使得在社区治理场景中的社会工作关系更加多元化，也更加多变。社区治理中的复杂关系将是社会工作者经常要面临的现实处境， 需要社会工作者投入更多的精力去了解每一个具体场景中的不同问题、困惑、需求、期望或动力等，也需要社会工作者去寻求并获取服务对象与合作伙伴的最大限度的信任与支持。如果服务对象或合作伙伴不了解社会工作者，或者社会工作者不熟悉社区治理的多元对象与实际情况， 则容易导致社会工作者在参与社区治理实践过程中存在关系不良、互动不佳、进展不力的状况，将不利于实现整合参与式的城乡社区治理目标。 因此，社会工作者若要更好地参与社区治理进程，首先就要秉承专业的价值理念与伦理守则， 精准把握社区的关系本质与服务的关系场景， 同各种社区资源主体与参与主体建立良好互信的协作关系。

（二）供需失衡的社区治理现状

随着新时代的城乡社区发展定位更新、功能角色调整、资源要素流动等转变的发生，社区居民群众和社区组织成员对社区供给能力和服务水平有了更多的利益诉求和参与要求。 当前社区居民的获得感存在不平衡与不充分的现实问题［4］，主要表现为城乡社区从管理型向服务型转型的速度仍赶不上社会参与主体的需求增长速度。 社区服务供给能力不足与社区居民需求水平旺盛的供需失衡现象已成为社区治理的矛盾点与角力处。 自新冠疫情防控常态化以来， 以精准快速的联防联控为引领，基层社区更加强调科学施策与精准治理，为此需要把看似纷繁复杂的社会治理目标细化为清晰明确的社区事务，经由社区小事务，实现社区微治理。 而在社区的具体事务和实践治理中，供需失衡问题主要表现为：（1）服务供给盲点，社区治理没有办法做到对社区全体成员的有效覆盖；（2）居民需求热点，社区治理任务经常与居民实际期望没有并行共进；（3）公共利益痛点，社区治理在处理急难愁盼事项上存有不足；（4）治理创新难点，社区短时间内难以迅速达成精准细微的服务成效。

基层城乡社区是一个社会的缩影， 社会工作者只有熟知城乡社区的空间特性和场景关系， 才能更好地参与城乡社区治理。 社会工作者在社区治理场景中， 与各个社区主体之间会存在双向互动和承认互构的关系［5］，彼此相互作用，共同影响到基层社区治理实践。一方面，社会工作者在社区治理场景中的服务活动有利于促进各个社区主体形成相互支持的关系， 有利于在更广泛的关系场景中将社区治理经验成功外化， 从而更好地引导社区服务对象及广大居民群众处理生活情境中的现实问题， 让社区的归属感与凝聚力更强。另一方面，社区的关系特性也为基层治理带来了现实的困境， 具体表现为不同利益群体在社区场景之中具有不同的利益实现诉求，不同社区居民群众在社区场景中也会有多元的重点关注议题。 社区利益事件的复杂性和社区成员之间的差异性等因素共同导致了社区内部关系场景的不确定性， 导致了社区治理过程中个体的自主参与和群体的相互关系很难平衡与调适。

当前我国正处于进入新发展阶段、 贯彻新发展理念、 构建新发展格局的新的百年征程的历史起点上，基于社区系统内外的关系场景深入探索与实践城乡社区治理，以更好地引导并组织社区内部多方成员协同合作、共同参与社区治理实践，具有历史必然性和现实意义，是社会工作者在新时代践行新发展理念的重要体现，也是社会工作者在参与社会治理中必须回应的现实议题。

二、整合联动：社会工作者参与城乡社区治理的作用机制

基层城乡社区已成为社区居民日益重视和愈加依赖的生活空间、社交场域和参与载体，社会工作者在参与城乡社区治理过程中需要承担起应有的角色任务， 积极回应并有效调整目前社区治理中的关系交错格局和供需失衡状态， 以满足居民群众的美好生活需求，促进基层城乡社区的高质量发展。

（一）社区治理服务的整合联动

同样是处于社区的关系场景中，相比于传统的社区活动和社区事务，旨在为居民谋福利的社区治理体现出更为明显的多方协同合作、纵横贯通、共同参与的特点与趋势。 社会工作实践的预防性、治疗性及发展性等功能，可以成为城乡社区设定治理目标的重要依据。 社会工作者可以通过发挥角色优势，运用专业技能参与到城乡社区治理中，与社区关系场景中的各个治理主体之间进行良性互动［6］，从而促进社区治理过程的整合联动与社区治理成效的整体提升。

在社区治理服务的整合联动方面， 无论是预防性、治疗性还是发展性的社区治理服务，都可以通过专业社会工作方法和社会福利资源的传输， 促进服务对象在社区中能够持续收获充足的社会资源、丰富的参与机会与积极的正向支持， 从而帮助社区更好地回应社区居民的多样化需求与服务场景中存在的个性化问题，达到可用资源整合、多方主体联动的效果，达成城乡社区治理的长远发展目标。在预防性社区治理方面， 需要城乡社区及时发现潜在的风险问题，未雨绸缪做好工作规划和应对方案。在治疗性社区治理方面， 要求城乡社区全面掌握社区目前所面临的具体问题，聚焦社区居民的具体困难，开展有针对性的社区服务与治理实践。 在发展性社区治理方面， 要充分挖掘社区现有资源， 动员社区现有人员，加大对社区居民、社区组织的行动赋权，多方面推动社区实现更高水平的发展。 城乡社区治理要完成以上目标任务， 不仅需要专业社会工作者的积极投入，也需要各方社区成员的积极参与。

（二）社区治理主体的整合联动

社会工作者通过面向社区多元主体的意识培育、民主协商、互动协作、技术创新等要素的有效整合，可以构建形成增能取向的社区治理机制［7］。 在城乡社区治理中，社会工作者的介入与社区主体的参与构成了城乡社区治理中关系结构的一体两面，仅仅依靠其中任何一面都不足以推动社区治理任务的有效实现。 因此，在城乡社区治理中，一方面应特别注重发挥社会工作者的积极能动性和主观参与力，促进社会工作者更充分地参与社区事务和社区活动；另一方面也要注重其他社区参与主体的存在感，努力推动其他社区主体，如社区居民、社区能人、社区志愿者、社区服务机构等，共同协商社区事务，共同解决社区问题。

通过社会工作者的引导，促进各个社区参与主体共同行动， 建构整合联动的城乡社区治理共同体。 在此过程中，不论是从看待社区问题的角度，还是从推动社区发展的角度，社会工作者的角色定位都应为基层治理行动的倡导者［8］而非主导者，支持者而非支配者， 其功能作用都应为整合而非割裂，联动而非孤立，以推动形成具有整合联动鲜明特性的共建共治共享的城乡基层社区治理格局。

三、系统实践：社会工作者推进城乡社区治理的可行路径

社会工作的系统视角认为， 社会系统会通过最小阻力路径影响个体的思想、感受和行为［9］，但个体也可以通过自身行动来调适与社会系统之间的互动关系，从而影响周边的系统环境。在城乡治理的实践过程中， 社区既是社会工作者所处的最直接的社会系统， 也是社会工作者开展社区实践的最重要的工作场景，因而社会工作者会受到社区的影响，其行为也会影响到社区治理的成效。 这意味着，在城乡社区治理中，为了更好地达成治理目标，社会工作者要引导城乡社区治理走在通往社区发展的最小阻力路径之上。基层社区具有综合性的治理任务，社会工作者在社区场景中引导多元主体共同参与的协同治理，可以促进社区公共利益最大化［10］，从社区治理参与群体的具体需求的确定到社区治理成效的反馈等， 社会工作者都可以发挥其在促进系统实践、引导协同行动等方面的作用，协助社区各个参与主体在社区治理活动中踊跃表现，从而形成社会工作者引导支持下的多元主体协同参与的城乡社区治理路径（图1）。

（一）锚定社区治理需求

城乡社区治理实践应该坚持以人民为中心的发展思想，在开展具体的社区服务活动时，应注重从社区居民的实际问题及特定需求出发。比如，在外出务工人口较多的农村，留守儿童、留守妇女、留守老人等较为集中，许多家庭结构不完整，家庭功能的发挥也受限， 此时开展面向家庭亲子关系改善的社区治理服务应结合“三留人群”及其家庭的具体情况，不能过度偏向家庭中某一个成员或某一种人群。 具体来说， 面向亲子关系改善的社区治理活动设计如果偏向父母，而缺乏考虑子女的感受，则子女的参与兴趣不强，如果偏向子女，则父母的参与存在感降低，这些都不利于带动不同家庭成员在亲子服务中的全方位参与。 又如， 在基于社区的家庭暴力事件治理中， 社会工作只有建立在充分的前期摸排了解的基础上， 才能在社区中开展较大范围的反家庭暴力的宣传， 进而面向特定家庭开展相应的反家庭暴力服务。基于社会工作的系统视角，在家庭暴力事件的社会工作介入中可以发现，很多家庭暴力受害者是女性家庭成员，由于传统思维“家丑不外扬”或迫于施暴者威压、法制渠道不畅、自我保护手段不足等原因，在社区治理实践中，除了要考虑施暴家庭和受暴成员的具体情况，还需要将社会文化因素考虑在内，只有这样才能够引发参与特定事务的社区治理群体的情感共鸣和行动支持，进而实现社会系统与家庭系统的联合行动。 因此，社会工作者在参与城乡社区治理的过程中，应注重发现并满足相关利益群体的实际需求， 并以此作为重要基础和前置条件，结合社区的整体情况和发展方向，做好社区治理活动的策划与设计。

（二）培育社区治理参与主体

社区居民既是城乡社区治理的受益者， 也是基层治理服务的参与者。 为了实现更高水平的社区治理，社会工作者要对社区居民、社区组织等社区治理相关群体的参与现状、 参与意愿及参与能力进行预评估，并面向社区治理相关群体开展培育工作。社会工作者通过对社区居民及社区组织的引导与培育，可以更好地提升不同主体参与社区治理的热情与能力。 项目化运作正在成为城乡社区治理的重要实践手段和实现途径， 要切实有效开展城乡社区治理工作，提升城乡居民对社区的融入感与归属感，应充分发挥项目孵化的阵地性功能和项目培育的服务性作用。社会工作者可以同基层政府部门、村居工作人员及相关各方主体共同设计并积极推出各类服务项目，积极引导城乡居民参与社区公共活动，进行参与治理意识与能力的专项培育。譬如，在流动人口居多的社区中，为了更好地实现项目服务效果，社会工作者可以加强同社区内流动人口的沟通联系， 通过提前社区走访与入户家访等工作， 了解潜在流动人口在社区融入和社区参与中面临的困难、 问题及需求等，进而培育孵化可以实践的社区治理项目。 在立足扎实可靠的城乡社区调研基础上，通过各类扎根社区场景的社区治理服务的项目化引领，一方面可以让社区治理服务更贴近城乡社区居民的实际需求，另一方面也可以更好地培养社区组织和社区居民的参与意识，最终推动相关利益群体都能主动地融入并积极服务社区治理与发展建设。 因此，在城乡社区治理实践中，社会工作者要及时发掘社区治理实践活动中可供利用的各种平台资源、 项目资源、人员资源与财物资源等，并在此基础上整理出资源清单，结合社区的实际情况和相关群体的发展需求，主动发展并培育更加多元的社会成员和群体组织，协同参与社区治理。

（三）推进社区治理焦点议题

在社区治理过程中， 需要处理好社区居民所关心的难点痛点等问题， 处理好社区成员对于社区公共议题和治理事务的静默问题， 以及不同利益群体之间的差异冲突。 如在调查的某回迁社区J社区，由于是新建社区， 其成员对于社区公共事务的知晓程度较低，参与热情也较弱，时常出现“上面雷声大，下面雨点小”的现象，与此同时该社区的拆迁安置业主和商品房业主之间的利益纠纷也时常出现， 以致社区治理面临沟通受阻与行动乏力的窘境。 社会工作者面对社区重难点事项的治理， 可以通过联动社区党委、小区党员、居民骨干、居民代表等定期召开社区公共事务议事会， 社会工作者在社区议事会中充分发挥议题关注、问题引导、疑点解惑与协商化解等作用，并及时公开讨论议题与结果，收集社区中不同类型的居民监督意见， 提升社区居民的表达意愿与参与热情，促进不同利益群体之间相互了解，努力破解社区公共问题和利益冲突点的根源性因素， 在社区的各方利益群体中寻求“最大公约数”并形成解决问题的方案， 以推动城乡社区治理的重难点问题和民生关切问题的妥善解决。

（四）协同社区治理实践活动

城乡社区治理共建共治共享“三共联动”的目标和德治、法治、自治“三治融合”的过程均须经由具体的社区治理实践活动来实现。 社会工作者作为城乡社区治理的价值理念的倡导者和实践活动的组织者， 可以通过多方整合利用社区资源来推进城乡社区治理进程。在社区中，比较常见的一种现象是社区内部会形成各种各样的自组织团体。 社区自组织在社区中具有促进自治与维护稳定的作用［11］，尤其是要重视整合社区自组织资源。 社区自组织团队的存在有利也有弊：一方面，它有利于形成社区内小范围相互支持与沟通的局面；另一方面，由于各不同自组织之间缺乏有效的联系， 有时甚至会阻碍社区的整体发展， 例如社区当中不同群体由于关系亲疏或利益差别往往容易发生情感连接断裂， 不利于社区整体的团结与社区治理的开展。 每一个社区自组织成员的背后都是一个社区家庭， 社区自组织成员对社区治理活动的共同参与意识与协同行动能力的提升有利于城乡社区治理实现从人民出发、 最终服务于人民的积极效果。为此，社会工作者可以通过促进社区内部各种类型的自组织团体的联系与整合， 加强对社区团体骨干人员的思想与行动引导， 让社区内的自组织团体不仅可以服务好团体内部的成员，同时也能够行动起来积极参与社区公共事务讨论与治理实践行动。总体来说，社会工作者需要联动社区居民及自组织团体做好如下工作： 在德治层面引导个人及组织的道德观念和行为规范不断完善， 以整体的道德规范水平的提升来推动社区德治目标的实现；在法治层面引导各相关群体增强法律意识，要求自身、家庭及组织自觉遵纪守法，以实际行动推动法治社区及平安社区目标的实现； 在自治层面最大限度地整合不同参与主体的资源， 挖掘共同开展社区治理合作的潜力与能力，形成群策群力的良好局面，建立起社区治理行动的参与共同体。 社会工作者可以通过促进不同主体相互尊重与彼此理解、 制定共同的社区参与契约、 共同商议并践行社区治理公共议题等方式，引导各个社区治理参与主体协同行动。

（五）评估社区治理服务成效

完善的城乡社区治理体系和治理周期离不开社区治理服务成效的评估。科学的治理成效评价有利于总结社区治理的经验教训，也有利于进一步调整后续的社区治理总体方案，并完善符合社区实际情况的治理体系建设。社会工作者在城乡社区治理实践中，要及时做好治理中的过程评估和治理后的结果评估，并给予正确的方向引导，提出合理的应对方案。 在社区治理的过程评估方面，由于经常会有各种突发事件引发治理行动出现不同走向，社会工作者要保持对于社区治理事务的关注，了解不同参与主体在社区治理中的参与感与获得感，及时发现社区治理活动开展的动力因素及其产生的影响。在结果评估方面，具体的社区治理事项的工作周期完结以后， 可以组织各方相关群体共同分享自身在参与治理过程中的具体参与历程和成长收获情况， 交流所观察体验到的社区层面的治理成效，例如治理活动是否贴合社区实际， 是否具有良好效果。社区治理的不同参与主体和利益相关群体对于社区治理成效的评价观点具有多样性和差异性，社会工作者在开展城乡社区治理成效评价的过程中，应注重收集全面而客观的评价意见， 同时对评价过程中所出现的不同声音保持敏感， 对来自评价参与群体的负面情绪或消极感受予以及时回应，从而更好地实现全周期多维度的城乡社区治理成效评价。

四、结语

加强基层城乡社区治理是新时代推进治理能力和治理体系现代化的重要环节， 也是提升社会治理创新水平的实践基础。 城乡社区治理实践的开展须多方主体共同参与， 其中社会工作者的服务能量不可忽视。 社会工作者具有专业的社会工作价值理念和规范的社会工作方法， 在城乡社区治理中可以有效促进社区内部不同主体之间整合联动和系统实践。总体而言，社会工作者需要秉持系统观念视角与综合实践取向， 精心设计并引导践行各种类型的治理活动， 努力推动社区多元主体的整合联动与共同行动。 通过锚定社区治理需求、 培育社区治理参与体、推进社区治理焦点议题、协同社区治理实践活动与评估社区治理服务成效等全周期多维度的行动路径，促使共建共治共享的城乡社区治理在预防性、治疗性、发展性等层面的社区治理目标的实现。