包容性视角下流动商贩治理的路径探析——以N市A区为例

曾凡军 王鹏飞

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

一、问题提出与文献回顾

新型城镇化背景下，农村人口大迁移形成的城市边缘社区正逐渐成为城市治理创新的主战场之一。其中，流动商贩治理是城市边缘社区的治理难点。流动商贩作为非正规经济，在助力拓展就业岗位、实现群众增收的同时，也造成了环境污染、占道经营、影响市容等问题。在治理的过程中，城管与流动商贩之间沟通不畅、缺乏信任等，导致了城市秩序紊乱、城管执法低效等合作失灵困境。因此，如何缓解城市秩序维护与非正规经济发展之间的张力成为城市“善治”的关键。

学界关于流动商贩的研究主要从以下三个方面展开：第一，关注为何城市流动商贩问题成为治理难点。从城乡角度来看，流动商贩治理成为难点的深层原因在于城市规划的滞后或不合理、城市流动商贩的利益驱动与生存需求、执法部门的自由裁量权滥用和执法权限分工模糊以及绩效考评机制不完善[1]。第二，聚焦如何有效治理城市流动商贩。有效的流动商贩治理要在满足居民需求和市容环境有序的前提下，找到城市管理与流动商贩经济的平衡点[2]。从多元参与角度来看，通过对传统城市治理结构优化和治理流程再造，构建包含公民、社团、流动商贩、社区、城管、政府等六种力量的社会协同、公众参与的治理模式，可以促进地摊经济、城市面貌和居民生活之间的和谐[3]；从权利维护角度来看，政府应该在尊重和保护流动商贩群体生存权的基础上确定城市管理目标、价值取向和具体手段[4]；从空间管控视角出发，美国通过“经营资质”和“经营空间”两方面治理流动商贩[5]，韩国以分区式管理来实现流动商贩的有效治理[6]。第三，关于流动商贩治理模式的探究。其一，流动商贩空间疏导模式。空间疏导模式体现了一种新的治理模式，即政府主导、社会力量参与、多方利益主体协调三者结合，其特点是具有合适的区位、成本相对低、规模化的多样商品集市、安全有序的经营空间以及有保障的空间使用权和经营权[7]。流动商贩空间治理模式存在正负效应，改善流动商贩疏导政策的核心应是寻求流动商贩适度正规化的解决方案，使其进入疏导区后的收益大于损失[8]。其二，社区“一照式”备案治理模式。社区“一照式”备案治理模式是指将流动商贩纳入社区的管理，一个社区办理一个社区服务中心营业执照，社区服务中心将社区内无照经营的流动商贩作为一个服务点予以备案，备案后准许其开展经营活动，其特点是以社区为基点，对流动商贩进行分区域、分经营种类的监督式管理[9]。其三，流动商贩公司运作治理模式。在政府的支持下，通过引入市场化机制组建矛盾缓冲和化解的第三方平台——“流动商贩公司”，其主要职责是配合政府对影响市容市貌的流动商贩进行合理疏导，建立不影响市容市貌和城市交通的合法经营点[10]。

整体而言，学界对流动商贩治理的研究在制度法规、空间规划、行政许可等刚性策略方面关注较多，鲜有学者从柔性视角分析如何实现流动商贩有效治理。我国流动商贩治理模式主要以空间疏导治理为主。这一方面提高了流动商贩的安定感、改善了其经营环境，但另一方面，在一定程度上不利于发挥流动商贩原有的优势，如靠近人流、灵活流动、无占位成本等[11]。同时，流动商贩空间疏导模式并未帮助流动商贩实现从非正规经济到正规经济的转变[12]。面对日益增长的治理需求，社区控制模式因其增加了边缘社区的治理成本和困难正在退出舞台，政府迫切需要一种柔性化、可持续的治理模式——包容性治理。包容性治理能够有效地整合多方利益相关者的关系，从而实现利益共享。基于此，本文从构建包容性治理框架出发，以N市A区为例，通过分析城管和流动商贩合作失灵的困境，剖析二者合作失灵的原因，并针对性地提出相关对策，从而推动流动商贩有效治理。

二、理论阐释与分析框架

（一）包容性治理

《现代汉语词典》中“包容”的释义是宽容、容纳[13]。社会治理的目标是达成社会整体的“善治”。在社会治理中“包容”是指各利益相关方在治理主体结构和决策过程中能起到参与和影响的作用，能平等共享政策成果、治理收益和社会资源，同时他们的权益也得到尊重和保障。信息化时代，蓬勃发展的技术型治理模式提升了城市精细化治理水平，却无法有效回应深层次的社会问题，缺乏社会化、人性化的治理理念[14]。区别于以物化、工具化为核心的技术性治理，包容性治理的关键在于技术性工具理性与制度性价值理性的平衡[15]。在新型城镇化过程中，城市和乡村之间出现了边缘社区，其呈现出“两不靠”的边缘性困境，使得传统治理模式失效[16]。边缘社区中具有过渡性、边界不稳定性和动态变化性的城市非正规空间逐步生成，成为弱势居民群体生活诉求的集中体现形式，因此对非正规空间治理需要一种体现以人为本、公平正义价值取向的城市治理方式[17]。城市治理亟须一种柔性化、可持续的新型治理模式，而包容性治理恰恰可以建构一种城市包容乡村的边缘社区有效治理机制。包容性治理的概念源自包容性发展理论中的“平等”“参与”与“共享”理念[18]，是一种强调保护弱势群体利益与保障其平等获得公共服务的公共治理模式，是一个通过制度安排维护公民平等参与政策制定并享有公平资源分配权的治理范式。包容性治理的核心是“主体的多元参与性”“过程的互动合作性”以及“成果的利益共享性”，其逻辑框架从三个维度建构——治理主体、治理过程、治理成果[19]。包容性治理不同于单方命令型、刚性强制型的传统政府行政治理模式，其突出以协商对话为核心的柔性执法，营造尊重差异、多方参与、平等对话的氛围，强调机会平等、合作共治的原则，打造利益共同体，最终实现降低治理成本、提高治理效果的目标。

（二）分析框架

图1 包容性视角下流动商贩治理的分析框架

本文以治理维度、治理困境、治理动力以及治理对策的科学逻辑来分析流动商贩有效治理的过程。第一，治理维度。包容性治理的研究框架主要从三个维度建构，即治理主体、治理过程、治理成果。治理主体层面重点关注弱势群体的需求和扩大社会治理的范围；治理过程层面提倡公众参与、合作共治和服务型政府的建构；治理成果层面把收入分配合理、公共政策普惠、公共管理以人为本等方面作为主要目标。第二，治理困境。城管与流动商贩合作失灵的困境主要在于，因正规经济与非正规经济的张力不平衡致使主体需求错位，因正式组织与非正式组织结构的分野导致过程合作缺失，以及因流动商贩生存权与城管秩序维护权的冲突致使二者成果目标的分歧。第三，治理动力。城市边缘社区治理中有三大动力促使城管与流动商贩合作：一是流动商贩稳定收入与城管维护城市秩序进而促进经济增长的主体利益契合驱动，二是满足流动商贩需求与城管执法增加政府公信力的过程目标融合驱动，三是保障流动人口就业与加强城市基层治理的效果目标一致驱动。第四，治理对策。在治理主体维度上，以尊重彼此差异的逻辑为前提，建立多方平等参与的合作网络；在治理过程维度上，构建多元利益主体良性互动与合作共治的格局；在治理成果维度上，维护利益分配的公平性与共享性。

三、城管与流动商贩合作失灵的现实观照

（一）案例选取——N市A区高校夜市

N市A区高校夜市人口流量大，周边有省属双一流高校、省属财经学院、省属工业职业技术学院等多所高校和多个地铁口，每日流动商贩经营者达数百位，顾客流量超千人。流动商贩主营各类日常用品、服装配饰等，定价水平以中低端档次为主，满足了以学生为主的消费群体。笔者对该街道的流动商贩、消费者、市民、城管等进行访谈，获得了50余份访谈记录，累计约10万字。调研发现，流动商贩们有微信群，主要是用于交流城管的动向以及协商商品的平均售卖价格，由此形成了紧密合作、利益趋同的利益共同体。一些流动商贩占道经营、乱丢乱扔，造成道路拥挤、安全事故和环境污染，增加了城管部门执法的难度[20]。流动商贩的生存需求与城管的职责和绩效压力导致二者合作失灵。但实际上，城管可以合理使用自由裁量权与流动商贩合作，将社会矛盾化解在基层，提高基层治理的效果，使城管与流动商贩合作成为可能。

（二）城管与流动商贩合作失灵的表象

1.流动商贩内部的利益共同体导致城管部门执法效果不佳

利益共同体促使流动商贩内部联合，导致城管执法效果不明显。一方面，流动商贩内部形成了利益共同体。流动商贩们通过微信群互通信息，交流城管执法人员的动向，避免与城管相遇而导致被处罚。据流动商贩描述，“城管通常在下班高峰期查得比较严格，我们有微信群可以互相报告城管位置，提前收摊进城乡接合部或者老旧小区”（访谈记录20220323ESF①）。城管巡查时，流动商贩们会收摊到老旧小区，等城管执法人员离开，流动商贩们又会在街道出摊。如此反反复复，城管执法的效果不佳。访谈发现，“小区门口有很多流动商贩，他们的车堵塞了小区出入口，城管来他们就走开，城管一走流动商贩们就又回来了”（访谈记录20220324ASM）。另一方面，流动商贩摆摊产生的环境污染无人管理，严重地影响了市容市貌以及市民的生活。流动商贩们聚在一起形成一个小型的市场，其中油污、烂菜烂果、塑料袋、玻璃瓶等垃圾无人清扫。

2.城管与流动商贩之间的利益冲突导致治理失效

一方面，城管部门的部分疏导区划不合理，使得占道摆摊行为屡禁不止。部分疏导区的人流量少，流动商贩不愿意去，而区位好的疏导区摊位太少，无法满足众多流动商贩的需要，这使得流动商贩为抢占利润而占据有利地形、占道经营成为常态。当城管进行严格执法时，流动商贩被劝说教育后确实是中止了这种摆摊行为。但这只是暂时的，过一段时间流动商贩们又开始占道经营，城管部门只能进行重复性的教育与疏导工作，不能从根本上杜绝这种违法经营行为的存在。据了解，“小区门口经常被流动商贩占据，出行很不方便，同时学生上学和放学时人很多，也造成学生接送的不安全”（访谈记录20220324BSM）。另一方面，一些城市管理者以政绩为目的，运用过激的手段和方法来达到最终的执法效果，对流动商贩的违法行为采用比较重的处罚，而过度执法的行为造成了不良的社会影响，这与治理流动商贩稳民心进而提高政府公信力的目标背道而驰。在某种程度上，城管与流动商贩之间缺乏有效的沟通渠道。

3.非正规经济的空间挤压

流动商贩的违法行为导致非正规经济挤压正规经济的利润空间，一些正规经济体被迫转为非正规经济体。一方面，流动商贩的低价优势吸引了大量顾客，在一定程度上破坏了市场公平竞争原则。正规商户承担着高额房租等费用，成本必然高于流动商贩。访谈的肉店老板讲道，“小区旁边的流动商贩有很多卖菜、卖肉的，这些流动商贩几乎抢光了我的生意，价格下调20%至30%了”（访谈记录20220327BRD）。另一方面，流动商贩的低价格策略使得社区部分正规经营者被迫成为流动商贩。流动商贩在菜市场外围摆摊导致菜市场内部人流减少，市场中依法缴租的合规商户被迫成为流动商贩。城管进行流动商贩治理的初衷是合理引导流动商贩的同时维护正规商家的利益，但流动商贩治理失灵反而导致更多的正规商家转向非正规的流动商贩经营。

4.政府缺乏对城管执法自由裁量权的规制

城管执法自由裁量权扩张现象导致流动商贩治理效果难以巩固。一方面，部分城管执法人员在执法过程中会有一些强制性的执法行为，其根本在于缺乏坚实的限制手段与法律法规。目前，我国关于城管执法的相关管理规定散落在各个法律法规中，没有一个全国通行的《城市管理法》。这就使得城管执法人员在执法过程中可能出现随意执法、越权执法的现象，这也是城管与流动商贩二者合作失灵的原因之一。另一方面，部分城管执法人员欠缺相关的法律知识和基本的法律素养。正规的行政处罚程序是要亮明执法身份证件，然后要求流动商贩填写行政处罚决定书，告知其处罚依据并当场送达，同时还应有执法记录仪记录下视频和音频材料，最后在机关的资料库中进行备案。部分城管执法人员对流动商贩进行执法时，并没有按照规定的程序开展工作。此外，我国行政法规定必须坚持处罚和教育相结合的手段，处罚是手段而不是目的。然而在现实中，城管的执法行为在一定程度上有程序上的缺失[21]。

5.城管绩效考核体系与流动商贩经营收入的冲突

一方面，利益获取方式的不同使得二者产生冲突。在利益获取方式上，城管为了实现自己的利益和“晋升”，往往遵循上级政府的压力型考核评价机制，从而在政策执行时注重“结果导向”而不是“过程导向”。政府的压力型行政体制实行严格的目标管理模式和“一票否决”的绩效考核机制[22]，致使城管部门将行政的处罚数和成功引导流动商贩的案件数作为执法人员的工作效果指标。而流动商贩的利益则更多地来自对顾客的招揽，来自自身的努力和一步步的积累。另一方面，在新型城镇化背景下，城市扩张、就业需求增加、物价水平升高，部分低收入、低技能的群体难以找到支撑家庭生存生活的工作。据了解，“流动商贩很难消失，因为有收入差，他们在厂里一年五六万，在这里一年有十几二十万，做得好的有三四十万，他们肯定不愿意去厂里干”（访谈记录20220327CCG）。流动商贩因其创业门槛低、失败风险低、商品价格低等优势而受到众多小微商户的支持和偏爱，但随之而来的就是流动商贩的治理问题。

四、城管与流动商贩合作失灵的原因剖析

（一）主体需求错位：正规经济与非正规经济的部门张力

由于城市化和工业化之间的不平衡，部分农村剩余劳动力通过缺少管制的非正规经济形式进入城市发展[23]。流动商贩是非正规经济的主要部分，特点是分散、灵活、多元化、市场化，但因其摆摊位置缺乏规则管制而带来环境污染、占道经营、安全事故等一系列负面效应。有学者发现，摊位位置的受欢迎程度不仅取决于人口流量，还与消费者的消费能力和需求密切相关。流动商贩在选择摆摊时会综合考虑区位的利润、成本、风险、竞争、合作等外部和内部因素[24]。区别于流动商贩们低经营成本与高度流动性的需求，城管在管理方式上提倡非正规经济的正规化。城管提出了流动商贩空间疏导模式，即通过实施一套源自正规经济的措施管理流动商贩的非正规性，利用城市现有的闲置公共空间吸收市区集聚的流动商贩。然而，政策执行效果与预期存在偏差。一方面，因疏导区选址遵循不影响市容市貌、附近商户及周边社区日常生活的原则，大部分人流量大的地段被划入“严禁摆放区”，使得人流量大的优质疏导区供给数量受限；另一方面，疏导区的租金、入场费及押金增加了流动商贩的经营成本与门槛，同时地段好、人流量大的疏导区成为稀缺资源。总之，疏导区的租金成本、区位限制、规模限制以及社会关系降低了其对流动商贩的吸引力，多数流动商贩仍然继续占道经营。

（二）过程合作缺失：正式组织与非正式组织的结构分野

城管是行政执法人员属于正式组织，其根据相关的法律法规和规章进行执法，保障社会秩序和维护社会稳定；流动商贩群体形成一种非正式组织，流动商贩之间存在共同的生存经营与发展需求，但不存在契约关系并且内部成员的诉求有差异，呈现出非正式组织的松散性[25]。城管期望流动商贩能够自觉遵守城市生活的规章制度，保护市容市貌且正常合法合规经营，而流动商贩则希望城管能够柔性执法，给予其充分的理解和支持，不滥用自由裁量权。但实际情况是，部分城管认为流动商贩的脏、乱、吵等特征导致管理者的管理负担增加，流动商贩则认为经营地摊是为了获得基本的生计与保障，城管执法过于严格，两者利益与价值观的差异导致合作失灵。这在一定程度上使得城市管理难度增加、治理情景复杂化，有必要建立一套社会利益整合机制来实现城市基层治理善治。

（三）成果目标分歧：秩序维护与生存发展的权利冲突

城市管理秩序权与流动商贩生存发展权的博弈导致治理成果的目标分歧。城市中的流动商贩，大多是下岗职工、城郊农民以及进城务工人员等社会弱势群体，他们迫于无奈通过流动经营来维持自身的利益和生计。后疫情时代，就业难已经成为严重的社会问题，流动摆摊在一定意义上拓宽了人民群众的就业之路。流动商贩们既支撑了自己的家庭和生活，也给城市居民提供了生活便利。然而，地摊经济的灵活、杂乱和无序，与市政管理部门所追求的秩序、清洁和文明相矛盾，对城市的交通和环境造成了一定的影响，从而侵害了公众利益，有必要对其进行治理。城管执法人员要贯彻落实上级的指示，严格按照相关法律制度的规定进行行政执法，保障市容市貌的干净、整洁和有序。同时，良好的治理必须以公众利益为导向，城管执法时不能“一刀切”，禁止摆摊不能成为城市管理者的唯一价值取向。在社会转型的过程中，流动商贩的产生是不可避免的，城管与流动商贩的冲突本质上是因流动商贩生存发展权与城市管理秩序权的目标分歧所导致的。

五、城管与流动商贩实现合作的动力机制

（一）主体利益契合驱动：稳收入与稳增长

流动商贩稳定收入增长与城市管理者发展城市经济的目标一致，推动着城管与流动商贩实现合作。维持城市经济增长趋势是城市管理者的目标，而保障稳定收入是流动商贩最核心的利益，稳收入与促进城市经济增长实质上成为城市管理者与流动商贩共同的目标。当前，消费成为拉动城市经济增长的第一动力，要促进城市消费就要稳定居民收入增长，而流动商贩作为居民中的弱势群体需要得到政府的支持。由于城管与流动商贩之间的信息不对称以及流动商贩正规化经营成本高，如果没有城市管理者的支持与引导，流动商贩难以从非正规经济转变为正规经济。城市管理者需要打通制度障碍，加大政策宣传力度，减少流动商贩的经营成本，为流动商贩治理提供坚实的制度基础。

（二）过程目标融合驱动：稳民心与增公信

稳定民心是提升政府公信力的重要途径，有利于促进城管与流动商贩合作。稳定民心，就要心系百姓，用实际行动为人民服务、为人民谋福利，让人民群众有强烈的获得感、幸福感、安全感。城管执法公平公正，才能提高政府的公信力。城市管理执法对改善城市面貌、维护城市公共秩序有着巨大的作用，是人民群众在有序规范的城市中生活、工作所不可或缺的。推动政府公信力提升，一方面要明确权力和责任的界限，规范城管自由裁量权处罚标准，使执法既公平公正又有力度和规模。另一方面，要坚持公开执法信息，增强公开性和透明度，加强源头治理，同时建立与其他部门的沟通机制，积极运用社区服务辅助执法模式，将执法理念融入街道社区管理，实现多方共赢，进而达到提升政府公信力的目标。

（三）效果目标一致驱动：稳就业与强治理

稳定流动商贩的就业有利于优化城市流动人口治理，是城管与流动商贩合作共赢的基础。摆摊是流动商贩谋生的职业，在一定程度上解决了城市低收入人口的就业问题。为流动商贩提供相对固定有序的经营场所，可以有效减少城市管理成本，而“一刀切”的取缔方式却适得其反，不利于社会和谐稳定。在疫情时期，企业经营难度加大、消费增速放缓和制造业发展不确定因素增多等现象的出现，使得失业率上升和岗位空缺减少，流动商贩摆摊是缓解就业压力的重要形式。对于流动商贩而言，流动化的非正规经营就是一份稳定的职业，有效地降低了其失业率。城市管理者通过划定部分固定化的疏导区、摆摊区域来管理流动商贩，要求流动商贩在做好清洁卫生的前提下贩卖经营，从而有效地管理与掌握人口流动信息，利用数字政府技术优化城市流动人口治理水平。

六、包容性视角下流动商贩治理的路径探析

本文认为，需要从三维理论模型（即“治理主体—治理过程—治理成果”）出发系统性地探索包容性治理的实现路径，为城管与流动商贩合作共赢及实现城市高质量发展提供参考。

（一）治理主体维度：倡导尊重差异的多元主体平等参与理念

在治理主体层面，包容性逻辑促进城管与流动商贩相互理解，有助于取消非正规经济正规化的硬性指标，缓解正规经济与非正规经济的张力，形成多方平等参与合作的理念。包容性治理倡导“多元主体参与”与“加强包容性合作”，关注弱势群体并鼓励全体社会成员参与社会治理。这是包容性治理区别于其他社会管理模式的重要标尺。在包容性治理逻辑下，城市管理中的流动商贩治理涉及不同主体之间的复杂博弈。一方面，流动商贩带来的问题是综合性的，城管这一单一部门的执法难以取得成效，要采取尊重差异的多元主体参与模式，强化社会成员多元主体参与治理的意识，进行包容性协商治理。在政府层面，联合市场监督管理局、公安局、城管执法局、税务局等，建立一个多部门合作的协调联动机制；在社会层面，鼓励社会组织、企业、当地居民和流动商贩等利益相关者参与流动商贩治理。基于共生利益视角，通过激励流动商贩对生计、发展性的需求，引导其建立互助小组、行业组织，推动配套社区教育、法律制度的制定与落实，将流动商贩纳入治理的行动者，实现赋权式治理，从而促进城市精细化治理。由此可见，包容性治理中的治理主体不再单一是政府，而是转向治理主体多元化，强调多元主体参与的意识。另一方面，下岗职工等社会弱势群体客观上参与社会治理的能力比较弱，特别是在知识、资源和能力方面落后于其他主体。要制定相关政策与法律法规，扩大社会治理主体的范围，支持、理解与包容弱势群体以经营流动商贩为生计的需求，体现以人为本的服务型政府理念，实现社会弱势群体平等参与。

（二）治理过程维度：构建利益主体良性互动的合作共治格局

在治理过程层面，借鉴第三方组织参与城市治理的“老友议事会”模式，搭建协商共治服务平台，积极推动党委、政府、企业、居民、流动商贩等多方参与，形成利益主体互动网络，避免组织结构分野，实现多方合作共治的格局。城管与流动商贩之间在一定程度上缺乏信任机制和有效的沟通桥梁。城管以不影响市容市貌为出发点设立流动商贩疏导区，没有充分考虑到流动商贩对经营区位的需求。此外，部分执法人员采取没收、取缔等强制性措施，激化了社会矛盾，进而导致治理效果不理想，常陷入“整治—破坏—再整治—再破坏”的怪圈。要打破这一治理困境，需要学习多地区成功实践的社会组织介入治理过程的经验，其目的是在行政部门和流动商贩之间建立沟通和对话的桥梁，加强两者的包容与合作。通过第三方机制介入流动商贩治理，建构协商议事平台，从而实现合作共治。合作的前提是了解与理解，流动商贩摆摊多是迫于生计的无奈。同时，流动商贩治理要多部门联合协作，如划定疏导区、流动商贩证照、市容善后分别需要交通部门、市场监督管理局、街道绿化部门合作共治。以居民委员会为代表的第三方组织不仅在流动商贩中具有一定的影响力、说服力和公信力，同时也是被政府部门认可的居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。通过居民委员会建构多元主体协商沟通平台，有利于获得双方的认可、接受和服从，从而形成城管与流动商贩实现合作的重要条件。在协商议事平台，城管与流动商贩都可以提出各自的关切并进行包容性协商，城管可通过精准定位流动商贩的实际需求对流动商贩疏导区进行合理规划，流动商贩也可体会到城管为维持城市秩序、保护市容市貌所做的努力。搭建城管与流动商贩之间的协商互动平台，不但可以充分发挥第三方机制的协同功能，实现各主体之间的有效沟通和互动，而且通过协商对话的沟通过程，能够促进城管与流动商贩群体之间的良性互动，进而健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。

（三）治理成果维度：建立公平有效共享持续的利益联结机制

在治理成果层面，建立兼具公平性、有效性、共享性和可持续性的利益联结机制是治理成果包容性的核心。一方面，要建立公平有效的利益分配机制。一要根据协商治理平台和数字系统技术精准获取流动商贩关于区域的需求，扩大相应疏导区，建立专门的经营摊位，对流动商贩实行分类分区管理，同时充分发挥城市社区的服务功能，由流动商贩自行选择，并且社区与流动商贩共同管理维持经营摊位的环境卫生，从而维护城市运转的正常秩序，进而解决流动商贩的生存和发展问题。二要对城管部门的绩效考核体制进行革新。城市管理部门的绩效考核机制不完善、考察的内容较为片面、考察的形式较为单一，即以城管执法队员所成功处理相关事件的数量和文明小区短期评比排名作为其晋升和奖惩的标准，容易导致城管执法自由裁量权扩张。访谈发现，“部门考核的主要内容与市容市貌和环境卫生有关，比如垃圾乱扔、摊点乱摆、广告乱贴、车辆乱停、门前五包、园林绿化等方面。考核标准和评分细则比较模糊，主要将每月一次的社区服务示范小区、精神文明小区、卫生优美小区等评选排名和处理案件的数量作为工作指标”（访谈记录20220423HCG）。绩效考核体制要进一步拓宽考察的深度和广度，不仅要考察执法行动的数量，更要考察执法人员在此过程中是否人性化执法、是否表现出对于流动商贩的人文关怀、是否严格遵守行政执法与处罚的程序、是否尊重流动商贩等方面。三要建立健全监管机制，促进流动商贩的合法经营，提高人民群众对政府的满意度和增加其对城管部门的社会信任，加快推进政府部门变革与完善相关法律法规，构建政府、居民、流动商贩、社会组织等多元化合作网络。另一方面，建立兼具共享性和可持续性的利益共享机制。通过合理利用数智技术，优化流动商贩治理行动，使得治理行动透明化、治理过程公平化、治理成果高效化。简言之，要利用数字政府的技术手段，建立城市流动商贩管理调度系统，实现群众上报、流动商贩信息收集管理、疏导区最佳选址等多项功能，优化相关资源的有效分配，防止城管与流动商贩之间沟通机制缺失，推动城管部门在流动商贩问题上的精细化治理。

结语

新时代背景下，城市基层治理既是城市高质量发展和增进人民群众福祉的重要保障，又是提升城市精细化治理水平的重要支撑。城管与流动商贩之间实现合作治理尤为重要，但由于城市快速发展中不同群体间存在的融合困境和权利鸿沟，导致合作失灵。与此同时，城市管理者推动非正规经济正规化时没有充分考虑流动商贩的实际需求，再加上二者间秩序维护权与生存需求权的冲突，使得流动商贩治理成效不明显。城管与流动商贩合作共赢，应实现治理主体、治理过程和治理成果三重维度的包容性治理，即多元主体合作共治平等参与、引进第三方组织建构协商对话平台以及建立公平有效共享持续的利益联结机制，进而提高城市基层治理活力与人民生活品质，实现城市治理体系和治理能力现代化。

注释：

①访谈对象为N市A区的城管执法人员、流动商贩、市民、商铺老板等，访谈记录编码规则为“访谈日期+序号+人员类别”。