政策执行主动加码：表现、根源及治理对策

汪 霞 张丽婷

（湖北大学 公共管理学院，湖北 武汉 430062）

在我国层级分明的压力型体制下，政策执行主动加码是政府确保政策结果能够达到计划目标的重要手段。在自上而下的政策推进过程中，上级政府主动对政策进行加码，再将加码后的政策任务分配给下级政府执行。由于政策执行主动加码大多能使执行效果达标，层层加码现象日趋普遍化。然而，政策执行主动加码本质上是一把“双刃剑”，适度加码有利于高质量地完成政策目标，但不合理的过度加码存在不小的隐患。随着时代的发展，政策执行过程的公开透明度不断提高，在疫情防控、经济发展、环境保护等不同领域的政策执行主动加码问题逐渐暴露出来，政府公信力因此受到一定影响。不少学者积极关注政策执行主动加码问题，尝试解析政策执行主动加码现象，并对问题产生的根源等进行了深入研究。本文通过探寻政策执行主动加码问题产生的根源，探索解决政策执行主动加码问题的对策，希望能够减少政策执行主动加码问题的出现，提高政策执行的科学性。

一、政策执行主动加码及其表现

（一）政策执行主动加码的含义

近年来，政策执行主动加码现象备受学界关注，诸多学者进行了与之相关的学术研究，但目前学界提出的关于政策执行主动加码的定义较少。简单来说，本文提及的政策执行主动加码主要是指某一层级的政府在政策执行过程中主动对政策增加超出政策预期的范围、要求、指标等内容的行为。

当政策落实到基层时，关于政策执行的自由裁量权、主要责任与行政压力也会随着政策推进而转移到基层。有时政策推进到基层之前并未经历太多的层层加码，上级政府也没有提出更细、更严格的任务要求，但基层为了保证完成政策任务的同时不辜负上级期待，自主选择了政策加码，主动增加了更具体、更严格的要求与指标，将政策更进一步压紧压实。基层对政策的主动加码并不一定出现在基层政府出台的相关政策文件中，更多的是体现在具体的政策执行行为上，久而久之，可能会形成该项政策执行时潜在的规则。只要政策执行及其结果不出问题，上级政府有时会默许这样的“潜规则”存在。基层主动加码并非百害而无一利，而是一把既有利又有弊的“双刃剑”。适当的“主动加码”是地方积极性的体现，而脱离实际的数字“加码”则是形式主义的一种表现[1]。虽然主动加码行为能够确保政策目标完成，但是有些地方因此出现了由基层主动加码引发的负面事件。

（二）政策执行主动加码的表现

主动加码使一些政策执行问题具象化，表现为政策执行过度化、政策执行“一刀切”与政策执行形式化。很多时候这三种现象不是单独出现，而是彼此交织在一起。

1.政策执行过度化

政策执行过度化是指下级或基层政府在政策执行过程中，一方面在目标和预期结果上超出了政策规定或上级目标的限度，另一方面可能违反政策规定而采取过激的、偏离正轨的手段，要么过度放宽，要么过度收紧[2]。也可称之为政策超额执行，简言之，即政策执行结果超出了政策的计划目标，偏离了政策预期。一些地方执行者为了确保上级指派的政策目标任务必定能够完成，会从政策目标与执行方式两个方面进行加码。在政策目标方面，地方执行者在主观认定范围内对上级政策目标进行一定程度的加码，实质上是对政策目标的再制定，形成相对于上一层级而言超量的新的政策目标。在执行方式方面，地方执行者将新的政策目标作为实际执行标准付诸实施，在执行过程中采取严格的过度化执行方式，期间可能存在一些强制执行手段，确保最终能够得到超额完成上级政策目标的执行结果。

2021年初，“就地过年”政策首次执行，中央提倡群众自愿“就地过年”，然而地方各层级执行时却主动对政策内容加码，并采取了多种多样的过度防疫手段与“一刀切”处理方式。最初的政策内容被地方增设各种门槛，返乡条件从“提供核酸阴性证明”开始逐级提高，甚至部分地方出现了“省域内低风险地区返乡人员必须居家隔离”等更严格但不合理的要求。直至基层执行时，政策主要内容已经演变成了必须“就地过年”，“不许返乡过节”的潜在要求被隐藏在五花八门的过度执行方式中。一些地方政府甚至采取影响本地居民正常活动的过度执行手段，最终引发了社会舆论，引起了中央的高度重视。在国务院联防联控机制明确提出“六不准”要求的纠偏下，“就地过年”政策正式确立适度执行的底线，地方过度执行现象有所收敛。在政策实施的第二年，多数地方的政策执行状况已大为改观，返乡过年的条件逐渐合理化，一些地方还为外来务工人员提供免费的核酸检测服务，以便他们顺利返乡。但H省D县某工作人员使用“恶意返乡”的不当说辞再次将“就地过年”政策执行推上舆论的风口浪尖，对此，国务院联防联控机制再度明确提出“五个不得”要求，控制了地方执行政策时可能存在的加码倾向，避免“就地过年”政策过度执行的现象再度出现。

政策过度化执行存在不小的危害。保证政策目标完成是执行者对政策主动加码的主要动机，但将政策目标加码控制在可掌控、可承受的范围内是一个理想状态，新的政策目标可能因脱离现实条件而降低科学性，同时过度化的执行方式也面临着失范问题，容易使政策执行情况走向“要么不管、一管就死”的极端局面，执行结果由此逐渐走向失控。此外，大幅度超额完成原定的政策目标不但对该政策的配套措施产生影响，容易使配套措施跟不上政策执行并逐渐与政策脱节，而且会影响后续政策的制定，使原先制定好的长期发展计划被迫进行大规模调整。

2.政策执行“一刀切”

政策执行“一刀切”是指政策执行主体以单一标准简单化处理政策内容，导致政策适用对象范围扩大或忽视政策协同性的懒政行为[3]。政策“一刀切”执行与标准化的政策执行不同，与精细化的政策执行相反，是地方执行人员主动忽视主客观条件的差异，不详细区分政策所处的不同环境，违反因时因地因事而异的执行原则，主动压缩政策执行的弹性空间，使政策内容单一僵化、执行方式冰冷机械，本质上是懒政问题。政策执行“一刀切”不需要使用太多时间去制定多样化、精细化的政策执行方案，在执行过程中也不需要花费太多精力来实现人性化施策，只需要简单地按照某种单一僵硬的标准去执行，无法应对多样多变的执行环境与条件。此外，政策执行任务能否完成与执行时间、执行资源相关，尤其是在政策执行时间不充裕及资源不充分的情况下，精准施策无从谈起。在此情况下，基层执行人员为了确保能在规定时间内完成政策任务，很可能更倾向于采用简单粗暴的“一刀切”执行方式，将“可以这么做”变为“只能这么做”，因此出现与中央政策或者上级政策不一致的问题。

在我国北方地区持续推进清洁取暖政策的过程中，虽然国家相关部门曾多次强调应杜绝“一刀切”行为，但是关于地方“一刀切”执行的不良事件依然层出不穷。近年来，H省Q县烧散煤事件、S省H县“水泥堵炉灶”事件、S省Y市“封灶”事件、H省S区清洁取暖“一刀切”致群众挨冻事件等多起负面事件屡屡曝光，引起了社会的广泛关注。在多起地方清洁取暖政策“一刀切”执行事件中，地方忽视实际情况粗放式执行政策的现象屡见不鲜，不仅执行方式简单粗暴，甚至还出现了封炉堵灶等极端执行手段。中央有关部门提出的“宜气则气、宜电则电、宜煤则煤”等因地制宜的执行要求，到部分地方执行时就“简化”成了不允许群众烧柴，只允许群众使用天然气或电力等地方规定的取暖方式。从表面上看，取暖方式的改造标准统一便于改造推广，但实际上对选择的取暖方式是否符合当地条件、群众是否具备足够的经济实力承担取暖费用、取暖效果是否良好等问题考虑不周，同时与政策相关的配套措施实施相对滞后，部分群众的清洁取暖设备改造费用补贴、取暖费用补贴等财政补贴发放迟迟不到位。

3.政策执行形式化

从表面上看，政策形式化执行似乎与政策加码关系不大，但实际上政策形式化执行是应对上级政策加码的策略之一，在这种策略下执行政策及解决社会问题的实质效果微乎其微。在上级政策加码的科学性不足但下级不得不执行的情况下，下级可能采取政策形式化执行的策略，看似积极施策，实则消极应付。政策形式化执行是形式主义在政策执行过程中的具象化表现，执行人员通过表现出表面上积极执行政策的“表演”效果达到令上级满意的目的，而实际的执行效果必然不及“表演”效果。政策形式化执行不仅表现为政策执行不作为，还会更进一步表现为政策执行“装作为”，有时后者的危害可能大于前者。政策执行不作为是执行人员直接表现出消极施策的行为，不认真履行政策执行的职责，也是最容易被发现的政策形式化执行现象。政策执行“装作为”则是执行人员“表演”式执行政策，通过“表演”各种看似积极的执行行为，掩盖对相应社会问题的冷处理行径，形式主义隐藏于“表演”行为中，“表演”效果远远大于实质成效。这不仅浪费了大量时间和资源，而且无益于社会问题的解决，甚至可能因为“表演”时间过久，错过了解决问题的“黄金时间”，使问题随着时间流逝逐渐恶化，也可能衍生出新的社会问题。从本质上看，政策形式化执行是政策执行不到位，执行人员没有真正深入贯彻落实政策，问题处理只浮于表面，执行效果“注水”，因此无法在真正意义上解决政策所对应的社会问题。

“农村改厕”政策属于改善农村人居卫生环境的重要民生政策，然而一些基层官员的政策形式化执行却让这项重要的惠民工程变成了“碍民”工程，使解决问题变成了制造问题，没有从根本上改进农村居民厕所环境较差的问题，反而影响了村民的日常生活。在2021年央视曝光的H省Y市“农村改厕”事件中，D村一共改造了400多个厕所，却几乎都成了装饰门面的摆设。该村厕所已经改造了3年，村民反映的厕所改造问题却不少，不但存在厕所石棉瓦不结实、上下按压式冲水器无法使用、厕所水量过小、蹲便器与化粪池相距较远等质量不达标问题，而且政府补贴迟迟未发放。然而，当地网站却公开发布了“Y市在‘厕所革命’已取得明显成效，要做全省‘厕所革命’的领跑者”等与事实不符的内容。D村前村支书只是拿出了Y市“厕所革命”录入系统信息表，以表示D村厕所改造质量“达标”，但问及改造厕所质量验收及补贴发放等问题时却一无所知。除此之外，D村所属乡镇还出现了厕所改造质量自验收工作敷衍了事的现象。这些现象都表明了当地基层的政策形式化执行，充分说明当地基层“农村改厕”政策执行流于形式。

二、政策执行主动加码的危害

政策执行主动加码存在降低政策科学性、可行性及可控性的风险，具有不可小觑的危害，容易产生不良后果，具体表现为以下几个方面。

（一）政策执行结果失控

政策执行主动加码容易对政策执行造成难以预料的后果，使政策执行结果逐渐走向失控。在“就地过年”政策推进过程中，该政策被地方各层级加码，其中还出现了低风险地区返乡人员强制居家隔离、直接劝返外地返乡人员、本地居民外出行为受限等具有非理性倾向的加码内容。在逐层加码的累积之下，政策逐步偏离了原本倡导的“就地过年”目标，改变了政策原有的倡议性，加码“升级”成了强制性，部分地区甚至将政策加码成了极其严格的“居家过年”。此外，“就地过年”政策执行出现了执行手段的过度化程度随着政策推进而逐渐提高的现象，虽然严厉的强制性措施避免了疫情扩散外溢的结果，但是却存在各种由于盲目无限制加码产生的过度防疫乱象，产生了严重的执行偏差，脱离了原先规划的政策预期效果，甚至可能与政策原意发生冲突，导致政策执行结果失控。

（二）政策协同效应失调

政策执行主动加码容易导致政策协同效应失调。清洁取暖政策不仅是单项政策，还是由一系列相关政策构成的以“清洁取暖”为中心的政策体系。“一刀切”执行将清洁取暖政策中的某项政策内容简单化，扩大了政策目标群体的范围，意味着该项政策及其配套措施的实施将花费高于预期的资源进行调整，对政策的协同性造成一定影响。特别是在政策执行资源相对较少的地区，如果一味采取“一刀切”执行，单项政策的“码”的确加上去了，但政策标准简化的变更破坏了原先的执行资源分配计划，后续相关政策的实施在理论上也应当进行相应的调整。然而，由于执行能力与资源并没有得到相对应的增长，配套政策可能无法获得足够的资源支持，后续执行进展变缓，整体上表现出“虎头蛇尾”的问题，无法充分发挥相关政策间的协同作用，政策的协同效应失调。

（三）助长地方形式主义

政策形式化执行直接标志着形式主义的出现，只讲“表演”效果、不讲实际作用的形式化执行一旦普遍存在，意味着形式主义的歪风已经盛行。在D村“农村改厕”事件中，基层花费大量时间与资源改造了400多个厕所，却没有几个厕所能够正常使用，基本变成了“花架子”工程。对于村民而言，形式化执行几乎没有任何实质性帮助，还导致一些村民生活不便。该事件中，不仅基层“表演”积极施策，负责验收改造工程质量的相关部门还敷衍了事，“只要数量达标，不要求质量过硬”。这说明该乡镇与村委会为了应付上级指标，默许了基层形式化执行的行为。改善农村居民卫生环境的政策目标没有在真正意义上实现，反而助长了地方形式主义，隐藏于背后的地方懒政问题可见一斑。

（四）损害群众正当权益

在政策执行主动加码的三个问题表现中，无论是过度化执行，还是“一刀切”执行，抑或是形式化执行，都出现了过激执行、简单执行、表面执行等不同程度损害群众利益的执行方式。政策经过主动加码后，执行者容易采取能在短期内得到结果但可能失范的粗放型执行手段：有的执行手段过于僵化强硬，强制性较强，容易在无形中将人民群众从政策的服务对象变为政策实施的对立面；有的执行手段只是浮于表面，百般花样却没有实际用处，不把群众利益当回事，不急群众所需，根本没有解决社会问题。这些执行手段实际上直接忽视了人民群众的利益，扭曲了政策初衷，损害了群众的正当权益，降低了群众对政策的理解与认同，使群众获得感减少、政府公信力降低。

三、政策执行主动加码的根源探寻

政策执行主动加码必然存在能使其产生的根源，压力型体制及其层层下移的行政压力、层级间双向的责任规避、官员晋升导向及其政绩考核机制、相对模糊的自由裁量权边界都是导致政策执行主动加码得以出现的根源。

（一）压力型体制及其层层下移的行政压力

压力型体制是政策执行主动加码存在的结构基础与体制根源。压力型体制指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[4]。在压力型体制下，下级只对上级负责，不可能与上级就政策的制定与执行问题平等地探讨，只能被动地接受并完成上级下达的政策任务。然而，上级为了下级能够完成政策任务，会在政策内容方面留有余地，给下级留出一定的自由裁量空间，这就为主动加码提供了操作的可能性。在政策任务向下指派的过程中，行政压力伴随着政策任务在层级分明的压力型体制中向下推移。为了实现上级下达的政策目标，各层级都存在主动加码的可能性，行政压力也可能随之增加。当行政压力下移至基层时，基层便承受了行政组织中最大的行政压力，同时由于基层作为实际执行者的角色，政策执行责任同样由基层来承担。因此，在政策执行过程中，因加码引发的种种问题通常出现在基层，而不是出现在其他层级，主要责任一般也归属于基层。

（二）层级间双向的责任规避

在权责不对等的行政层级制下，政策执行主动加码是各层级向上级或向下级转移政策责任的策略。按照避责的纵向方向划分，行政组织层级之间并非只有单向的责任规避，而是存在双向的责任规避，即除了自上向下的责任规避之外，还存在自下向上的责任规避。在权责分立的既有结构下，基层政府权力与责任的不对称程度持续加深，风险的不确定性、不平等性和扩散性更为突出，基层人员面临着不均等的机会和结果，便合乎逻辑地成了不良后果的最终承担者[5]。也就是说，政策在向下推进的同时，政策执行责任也在向下推移。如果上级对政策目标等政策内容进行加码，责任也会伴随着加码后的政策转移给下级，直至政策执行的主要责任落到基层。当政策执行出现问题时，责任也会被推卸至基层，由此完成了自上向下的责任规避。然而，在下级的政策执行能力不足以完全承担政策执行责任的情况下，下级可以通过采取主动加码的行为实现自下向上的责任规避，同时上级出于确保政策完成的考虑，通常会认可或默许下级主动加码的行为，从而使部分责任由下级反向上移至上级。换言之，“加码”不仅是上级推动下级完成政策目标的工具，亦是下级将责任推卸给上级的工具[6]。

（三）官员晋升导向及其政绩考核机制

层层加码现象与地方官员的晋升激励有着密切关系，相对年轻的官员更可能提出更高的经济增长目标，而任期与目标增长率之间存在一个倒U型关系，反映了官员在任期可能结束时的优化选择[7]。基于我国行政层级制中对上负责的特性，上级官员的态度对下级官员的晋升具有显著影响，同时官员选拔与政绩考核表现挂钩，政策执行效果是官员政绩考核的重要内容，政策指标的完成情况又是官员政绩考核指标体系中的一个重要指标。因此，如果某一层级的官员完成了加码后的政策目标，这就意味着该官员可以通过超额完成上级政策目标的突出表现，展现其优秀的政策执行能力与优异的个人政绩，在政绩考核中也能够得到更多的“加分项”，更容易受到上级的关注与青睐，使其在与其他同级官员的晋升竞争中占据更明显的优势，从而更容易获得晋升机会。在官员晋升竞争激烈的体制环境下，晋升机会来之不易。由于官员们可以通过政策加码表现出较同级官员更优异的政绩从而提高获取晋升机会的可能性，政策加码渐渐成为官员们追求晋升机会的重要手段。久而久之，政策执行主动加码现象逐渐常态化、普遍化，逐步形成了同级官员政策加码的竞争环境。

（四）相对模糊的自由裁量权边界

政策执行主动加码现象的出现，与地方自由裁量权及其边界的大小密切相关。如果地方自由裁量空间较大，自由裁量权的边界相对模糊，政策执行主动加码就具有较高的可实现性。中央在制定与出台政策时，出于对各地方发展的差异性较大、鼓励发挥地方自主性与主观能动性、提高政策适用性的考虑，政策内容着重于指示性内容，侧重于指明政策执行方向，内容一般不会过细，政策指标相较于地方而言更保守。因此，地方政府在接受中央政策任务时，往往具有很大的自由裁量空间，拥有可以根据地方具体情况对政策内容进行细化的自由裁量权。然而，地方政府细化政策时的自由裁量权在某种程度上可大可小，自由裁量的权力边界也较为模糊。在政策执行早期阶段，地方政策在中央政策基础上的内容细化更多是强调“什么不可为”，明确规定“什么可以为”的情况相对较少，地方各层级政策执行的自由发挥空间与选择执行方式的权力较大，为地方对政策加码提供了操作空间。但政策执行主动加码并非完全科学可控的，盲目加码很可能导致政策执行者为了完成政策任务而采取违规行为，地方自由裁量权的行使也可能逾越了政策执行原则的边界。当政策主动加码引发的执行问题严重到引起了上级乃至中央的高度重视时，各项政策纠偏措施就会出台，与政策执行相关的地方自由裁量权会明显缩小。然而，政策纠偏措施通常具有滞后性，难以预知并预防政策加码可能导致的执行问题。

四、政策执行主动加码的治理对策

鉴于政策执行主动加码问题及其背后的根源，需要采取一系列具有针对性的措施对症下药。具体来说，应当继续完善压力型体制，压实政策制定及执行的责任，健全合理的政绩考核制度，规范自由裁量权的运用。

（一）改革完善压力型体制

压力型体制是导致政策执行主动加码产生的主要原因之一。探寻政策执行主动加码问题的解决之道，无法脱离如何改进与完善压力型体制的问题，因而应当推进压力型体制改革，建立上下级良性互动机制，推行简政放权与资源精准下沉。

1.建立上下级良性互动机制

目前，压力型体制在上下级互动方面存在上下级之间政策信息不对称的问题，有时下情难以上达，基层政策执行的困境及问题无法完全有效地反馈给上级，上级无法确切了解基层政策执行的真实情况，导致了政策非理性加码与执行偏差的出现。因此，应当建立上下级良性互动机制，畅通政策信息沟通反馈渠道。上级需要积极关注下级的政策加码行为，重视下级反馈的关于政策执行的问题，根据下级反馈的政策执行情况适时调整政策目标、政策执行标准等政策内容，减少政策非理性加码的产生，并及时纠正政策非理性加码导致的执行偏差，降低由此引发的危害，避免负面影响的扩散。

2.推行简政放权与资源精准下沉

现行压力型体制存在上下级权责不对等的问题，基层承受了巨大的行政压力，却极度缺乏与政策执行相匹配的能力与资源，因此迫切需要上级政府继续简政放权，推行资源精准下沉，通过多项制度性措施实实在在地为基层减压降负。一方面，上级政府应当进一步简政放权，清除制度性障碍，简化不必要的行政流程，减少形式化工作，让基层执行侧重于实质性工作，并继续落实与优化“吹哨报到”制度，为基层政策执行 “亮绿灯”。另一方面，上级政府需要继续坚持资源精准下沉，实现资源精准投放，缓解基层执行资源短缺的困境，同时避免扎堆下沉造成的资源浪费。

（二）压实政策制定及执行的责任

层级间政策责任规避，本质上是政策制定及执行的具体责任难以划清与落实的问题，导致问责难以到位甚至责任缺位的问题突出，因而需要压实政策制定及执行的责任，明确各层级具体责任，落实政策问责制度。

1.明确各层级具体责任

在行政压力向下传导的环境下，基层以上的地方层级虽然参与了政策推进过程中的加码，但是由于不是实际执行者，就能够规避全部或者部分的责任，从而使政策执行责任容易全压在基层上。因此，需要进一步划清不同层级政策制定及执行的责任，明确细化政策推进过程中不同阶段的各层级具体责任，制定不同层级的责任清单，重视落实地方政策细化阶段存在的政策加码行为的责任，明确政策加码的责任主体，不能只落实最终的执行责任，实现政策执行主动加码问题“有责可查”。

2. 落实政策问责制度

在公共政策长期持续执行的过程中，一些由政策执行主动加码引发的问题并不会马上出现，而是经过了由小问题逐渐积累形成大问题的由量变到质变的演变过程后，负面影响才显现出来，此前相关政策的决策者可能因任期已到而没能及时追责。因此，需要落实政策问责制度，不但要完善政策加码的事中监督，形成对官员任期内政策加码行为的跟踪式监督，而且要建立健全针对政策执行主动加码问题的事后追责机制，细查追究事后责任，实现政策执行主动加码问题“有责必查”。

（三）健全合理的政绩考核制度

部分官员为了个人晋升而施策，为了政绩表现优于同级而对政策加码，无疑是对公共精神的背离，也异化扭曲了实现公共利益的政策初衷。因此，迫切需要健全合理的政绩考核制度，建立公共利益导向的政绩考核机制，完善科学的政策执行效果评估，引导政策执行主动加码回归公共需要。

1.建立公共利益导向的政绩考核机制

公共政策执行的目的并非为了官员更容易晋升，而是为了公共利益能够更好地实现。为了加强政绩考核与公共利益的关联性，应当建立以公共利益为导向的政绩考核机制。官员政绩考核不应过度重视政绩数据，要将群众满意度、社会效益、对于地方长期发展的影响等重要指标尽可能量化，纳入官员政绩考核的指标范围，同时严格处理政绩数据注水、政绩表现夸大等弄虚作假的行为。如此一来，引导官员主动加码政策的个人晋升导向回归公共利益导向，避免官员执行政策时出现短视性思维。

2.完善科学的政策执行效果评估

科学的政策执行效果评估是衡量政策执行主动加码是否合理的有效措施，也有助于及时改进由政策非理性加码引发的各种问题。因此，需要完善科学的政策执行效果评估，改进政策执行效果评估过程，提高政策执行效果评估的多方参与度。在改进政策执行效果评估过程方面，需要综合考察政策执行实绩，重视政策执行效果的事前评估，实现事前评估与事后评估相结合，以此在事前防止政策盲目加码的现象出现，在事后及时纠正错误的政策加码，减少由加码产生的政策执行偏差。在提高政策执行效果评估的多方参与度方面，则需要将群众对政策的意见作为重要的评估项目，并提倡社会多方参与政策执行效果评估，畅通社会参与的正式渠道。

（四）规范自由裁量权的运用

政策执行主动加码现象的出现涉及自由裁量权的运用，自由裁量空间的大小决定了政策加码行为能否存在。因此，需要规范地方政策加码中涉及的运用自由裁量权行为，厘清自由裁量权的边界，强化对自由裁量权运用的监督，将有助于减少政策执行非理性加码引发的问题。

1.厘清自由裁量权的边界

政策过度加码与自由裁量权的过度运用存在一定的联系，规范自由裁量权的运用将有利于把政策加码控制在合理范围内。一方面，应当厘清与政策加码相关的自由裁量权的边界范围，明确规定自由裁量权的行使不可与法律法规、中央政策内容等产生冲突，将其控制在合理的使用范围内，且边界范围不宜过宽也不宜过窄，以免影响地方政策合法合规、合情合理的自由裁量。另一方面，应当制定细化的权力规范使用标准，制定不同层级政府的自由裁量权力清单，形成针对自由裁量权的自我约束，防范自由裁量权逾越边界及滥用的问题再度发生，促使政策执行科学化、合理化。

2.强化自由裁量权的监督

规范权力的使用必然绕不开对权力的监督，尤其是对于自主选择性相对灵活的自由裁量权而言，更应该强化对自由裁量权行使的监督。具体而言，应当建立全方位多主体的监督机制，重视加强党委、政府及其职能部门、司法机关、社会公众、媒体等多方监督主体的内外监督力度，畅通社会监督力量参与的监督途径，把自由裁量权行使及政策加码置于公开透明的监督环境之下。同时，精准识别政策加码现象中涉及自由裁量权行使的违规行为，依法处理相关违规行为，及时调整相关政策中不合时宜甚至违法违规的内容。