城市基层公共文化服务路径优化研究——基于成都市Y区的实证调研

谷 敏 张小琼 王薇薇

（中共成都市委党校 统一战线理论教研部，四川 成都 6101100）

“公共文化服务”是一个现代的新概念。2005年，中共十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”[1]，这是“公共文化”首次出现在我国政府的正式文件之中。2006年，国家通过《“十一五”时期文化发展规划纲要》，正式提出“公共文化服务”的概念。在此之前，“公共文化服务”存在许多不同称谓，如“社会文化”“群众文化”。它们之间虽然有差异，但大致都是指政府或其他民间机构或个人向全社会提供非营利性文化产品及非营利性文化服务的行为，同时这种产品和行为又是有利于全社会整体发展的，符合全社会成员整体利益的。

所谓“公共文化”，在外延方面，主要是指具有群体性、共享性等外在公共性特征的文化，其特征是指国家或民间组织、个人以公共文化场所为依托，借助各类公共文化资源，发展群众参与性、资源共享性的文化；在内涵方面，公共文化是指在文化的精神品质上具有整体性、公开性、公益性、一致性等内在公共性特征的文化。公共文化除具备文化整合功能，也具有社会整合功能[2]。公共文化是文化建设的重要组成部分，“具有全民参与共享和非营利的性质”[3]。因此，今天我们所谈的公共文化服务，是指与经营性文化产业相对应，由政府或其他社会组织、个人为主体所进行的非营利性的，以满足社会成员基本精神文化需求为目的，着眼于提高全体公众文化素质和文化生活水平，向全社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品与服务行为的总称。它涵盖广播电视、电影、图书、报刊、网络、文艺演出、文博等诸多领域。具体来讲，提供公共文化服务的主要机构有公共图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、影剧院、音乐厅、文化站、文化室、其他民间组织或个人搭建的文化交流平台等，主要内容是看书、看报、看电影、看电视、看戏、公共文化鉴赏、文化素质培训、群众性的文体活动等。公共文化服务同市场化的经营性的文化产业一起构成城市文化建设的主要内容。因此，公共文化服务既是城市文化建设的有机组成部分，也是城市公共服务系统的重要内容[4]。

一、文献梳理与分析

整体来看，2005年“公共文化服务”概念尚未明确提出之前，该研究领域主要以一线的文化工作者为主。近年来，随着我国向服务型政府不断转型，公共文化服务日益受到研究者关注，与城市公共文化服务相关的研究成果数量较为可观。伴随着“公共文化服务”概念的推出，除了文化工作者，公共管理、城市建设等诸多学科的专家也开始关注这个领域，其关注重点各有特色，使公共文化服务的研究领域开始向纵深发展，并被赋予不同的学科背景。

基于不同的视角，海外学者对公共文化服务研究已进行了许多有益的探索。一是文化社会学的研究。学者们认为文化不仅只是新的生产方式，也是新的政治和社会发展的反映。二是经济学的研究。学者们认为公共物品供给的政府机制和私人机制均存在一定的缺陷，应当在政府与市场之外寻求新的途径。三是行政管理学的研究。学者们认为公共管理（包括公共文化管理）是服务，而不是掌舵，在公共事务的管理中，理应以尊重公民权、实现公共利益为目标，强调政府与民众的平等对话。

国内的公共文化服务理论研究虽然起步较晚，但发展迅速。在城市公共文化服务研究方面，现有的研究成果主要从以下几个方面展开。

（一）单体城市、区域城市的公共文化服务建设研究

近年来，单体城市的公共文化服务研究逐渐展开，并不断走向深化。一是以时间为轴，研究者在对单体城市进行建设史或文化史研究时，会涉及公共文化服务部分。以北京城市公共文化服务建设为例，李建盛的《北京文化60年》，重点讨论了新中国成立后北京60年来的文化建设情况，其中《北京其他文化事业的发展》一章，讨论了北京在新中国成立之后，如何建设新的公共文化服务机构与开展公共文化服务活动的情况[5]。在城市公共文化服务机构建设方面，一些研究专著对此进行了讨论。周鸿主编的《北京社会主义革命与建设史》[6]在第一卷《凯歌行进的新北京》中，以“科教文卫事业的改革与发展”为题，回顾了北京城在新中国成立之后，如何建立领导公共文化的工作机构、接管各类公共文化服务场馆，并根据时代需要建设工人文化宫和公共体育场馆的过程。二是以当代单体城市文化建设为主题的研究著作或调研报告中，也有对公共文化服务的论述。如上海市政府文化经济与管理政策调研小组编纂的《文化经济与文化管理》[7]、中共上海市委宣传部研究室主编的《上海文化发展战略研究》[8]，收录了多篇涉及上海城市公共文化服务发展的文章，对上海20世纪末的公共文化服务的发展与变迁有较为深入的分析。三是单体城市的规划志、文化艺术志，都较为真实地记录了新中国成立以来各个城市的公共文化服务设施、公共文化服务活动的基本情况。受到志书的体例限制，这些书籍主要侧重于对历史过程的简要描述，缺乏系统深入的学术分析，不过，它们仍然为城市公共文化服务的变迁历史提供了大量基础史料。以成都为例，《成都市志·城市规划志》，详细记载了成都的城市性质是如何由“精密仪器、机械制造和轻工业为主的社会主义工业城市”转型成为“省会、历史文化名城、省的科学文化中心”[9]。《成都市志·文化艺术志》，则对成都市公共文化服务的组织机构、人才队伍、经费设施、主要活动开展进行了概要叙述[10]。《成都市群众文化志》是在《成都市志·文化艺术志》基础上加以扩充的成果，史料更为丰富[11]，较为翔实地叙述了成都群众文化的历史面貌，是研究成都城市公共文化服务史不可或缺的资料。四是专门的单体城市、区域性城市公共文化服务的研究论著、报告。如李建盛、陈玲玲主编的《北京公共文化服务体系与惠民工程建设》一书，深入讨论了当代北京作为全国文化中心，是如何开展公共文化服务体系建设的[12]。徐杰的《寓教于乐：1949—1965年北京城市群众文化生活初探》一文[13]，对当时的档案、报刊等文献资料进行了搜集、整理，并采取口述史的方式，对1949—1965年的北京市普通群众公共文化生活进行了生动呈现。

（二）专题类的城市公共文化服务研究

一是城市公共文化服务与农民工。公共文化服务强调公益性和均等性，强调对弱势群体的倾斜和关照，因此农民工问题成为近年来公共文化服务研究领域的热点，也是有关城市文化发展的一个重点问题。关于农民工如何能被城市公共文化服务体系接纳，代表性研究成果有沙占华的《把农民工纳入城市公共文化服务体系面临的困境与出路》[14]、唐踔的《将农民工纳入城市公共文化服务体系的短板与举措》[15]、滕丽娟的《农民工纳入公共文化服务体系现状及原因分析》[16]等。二是城市公共文化阵地研究。城市广场是城市公共文化服务的重要承载平台，也是城市政治、经济、文化活动的中心。傅崇兰、白晨曦、曹文明等著的《中国城市发展史》以专章撰写了城市公共广场史[17]，但由于关注点的不同，作者较为关注广场中所开展的活动，对广场中的文化活动的开展机构、活动开展的主客体都谈及甚少。三是城市公共文化服务与社区、社会组织参与研究。随着市场经济的日益勃兴，公共文化服务逐步摆脱计划经济下的管理形式，基层公共文化服务由主要依靠文化馆（站），转为下沉到社区，更多地依托社区与社区中的社会组织，使得各类文化活动更加灵活地开展。在此领域，主要研究成果有袁兰的《城市社区的文化生活与公共文化服务》[18]，吴理财、邓佳斌的《公共文化参与的偏好与思考——对城乡四类社区的考察》[19]，芦苇、张立荣的《依托社区提出公共文化服务效能——基于组织输送的视角》[20]，庄飞能的《公共文化服务的社区化转向——基于宁波后大街社区的调查与思考》[21]等。其中，《公共文化参与的偏好与思考——对城乡四类社区的考察》一文，将城市中心社区、城郊社区与农村集镇社区、村落社区公共文化服务的产品偏好、参与偏好、评价偏好在调查问卷的基础之上进行了比较，对如何更好地发挥社区在文化治理方面的作用展开了深入思考。柯平的《建立社会组织参与公共文化服务的有效机制》[22]、李国新的《文化类社会组织是政府购买公共文化服务的主要力量》[23]等文，则对社会组织参与公共文化服务的作用展开了初步讨论。四是城市图书馆、文化馆（站）、博物馆、档案馆发展史研究。图书馆、文化馆（站）、博物馆、档案馆是公共文化的主要服务载体，伴随我国文化建设的不断推进，学者们对这些服务载体的发展史研究也越来越深入。马炎编著的《中外图书馆发展史概论》[24]第三章《新中国图书馆事业》，不仅全面、系统地叙述了新中国成立以来图书馆的发展状况，而且对21世纪中国图书馆的发展方向进行了展望。彭泽民的《中国文化馆（站）发展之路》[25]一书，梳理了中国文化馆（站）的渊源流变和发展轨迹，对我国文化馆（站）发展存在的问题及其原因进行了分析。文化部文物局编的《中国博物馆学概论》[26]、裴桐主编的《当代中国的档案事业》[27]，分别对新中国成立以来的博物馆和档案馆发展状况进行了全面的回顾。

（三）城市公共文化服务的综合性研究

随着公共文化服务逐渐成为文化建设研究领域热点，城市公共文化服务的综合性研究论著也日益增多。例如，张帆的《我国城市公共文化服务建设研究》较为系统地阐释了我国城市公共文化服务建设的理论渊源、现实背景以及部分城市的公共文化服务的基本情况和代表性问题，并列举了国内外多个案例进行分析。乔越的《城市公共文化服务体系建设研究》，主要从行政管理学的角度，总结了目前我国城市公共文化服务体系建设已有的成果，提出了存在的主要问题，如生产供给体系和设施网络体系不完善、资金人才保障体系不到位、组织支撑体系不协调、评价监督体系不健全等。朱光磊在其主编的《城市公共服务体系建设纲要》[28]一书中，设专节讨论了城市公共文化服务体系的框架及建设意义。该书指出了中国城市公共文化服务与发达国家存在的主要差距，认为中国的城市文化建设应该在文化事业和文化产业方面坚持“两手抓，两手都要硬”，未来“第三部门”应该成为中国公共文化服务体系的主要建设力量。该书对中国的公共文化服务建构体系进行了概要梳理，但对国内外的相关理论发展以及国内公共文化政策的变迁论述仍有可进一步探讨之处。

从学术回顾中可以发现，在诸多学者的努力下，学术界对新中国成立以来的城市公共文化服务体系建设已经有一定的研究基础，涌现出了不少极具学术价值和特色的成果，但仍有许多空白之处和有待深入探讨的问题。例如，研究者一般性的论述比较多，深入、扎实的实证分析不够，有相当多的公共文化服务类文章仅为档案类资料。

本文以成都市Y区为具体个案，调查分析城市公共文化服务存在的具体问题及优化路径，也希望以此为切入点，对我国城市的文化变迁、我国的城市化进程做更深入的研究。

二、Y区在城市基层公共文化服务建设方面存在的主要问题

作为四川的省会，成都是西南地区重要的经济和文化中心，在公共文化服务建设方面一直成绩突出。早在2013年，成都即已成为首批国家公共文化服务体系示范区。近年来，在探索结构更为合理、运行更为有效的公共文化服务体系方面，成都进行了积极探索。

成都具有2300多年的建城史，其间城名不改、城址未迁。Y区属于成都主城区，成都中心城区超过70%的历史文化遗迹都集中在此，非物质文化遗产项目数量在成都各区（市）县中排名第二。历史文化积淀深厚，是Y区文化建设中最为独特的优势。近年来，Y区在文化建设方面，坚守中华文化立场，坚持中国特色社会主义文化发展道路，立足区位优势与文化优势，公共文化服务建设成绩显著。在此基础上，该区提出，到2035年，现代公共文化服务体系更加完善，历史与时尚相融合的城市文态基本形成；到本世纪中叶，文化软实力成为Y区核心竞争力，天府文化享誉全球。公共文化服务与民众文化需求息息相关，是城市文化建设的基石，在公共文化服务建设方面，Y区尽管取得了显著成绩，但仍然存在一些问题。

（一）场馆、人才与设备的瓶颈

以Y区图书馆为例。Y区图书馆位于中心城区，近年来，随着辖区内人口增加以及居民对学习阅读需求的不断提升，该馆已成为成都市所有区（市）县中开办讲座最多、接待人数最多的图书馆。由于民众需求的提升，馆内现有条件已无法满足市民需求。一是场馆面积严重不足，动静相扰。Y区虽然为一级馆，但有效服务空间不足2000m2，一级馆的标准是4000m2，Y区图书馆远未达标。因空间受限，许多书籍无法购买，部分活动无法开展；自习室有效座位不够，抢座现象严重。此外，Y区图书馆与文化馆被安置在同一栋楼相邻的楼层，文化馆内文艺团队众多，白天排练时吹拉弹唱，热闹非凡，与一楼图书馆要求的安静氛围截然不同，图书馆因此也常收到读者的投诉建议。二是人手不足，职称数量不够。Y区图书馆编制由1991年的14个编制，减少到2013年的12个编制，再到2015年的11个编制。目前，Y区图书馆核定编制12人，借调走4人，病休1人，正式在编在馆人员只有6人，加上7个编外员工，Y区图书馆仅有工作人员13人。另外，馆内高级职称数严重不足。Y区图书馆建馆时，按照高、中、初级1∶3∶6职称比例配备职数，但目前情况是，很多中级馆员年限已到，也有相应的学术成果，却无法申报高级职称，不仅妨碍了人才梯队建设，也挫伤了工作人员的积极性。三是设备老旧落后，智能化程度不够。“天府市民云”开通后，全市公立图书馆允许市民远程登录访问数据，这对图书馆的计算机终端提出了更高要求。Y区图书馆机房为2008年所建，难以完全满足市民需求，其中自助借还机系统只有一台，当读者较多时，无法有效分担前台工作。

究其原因，主要有三点：一是时代迅速发展，图书馆硬件更新、人员配备速度相对滞后，亟待调整；二是初期设计考虑不周，导致图书馆后期发展场地配备矛盾日益凸显；三是经费短缺，图书馆是公益性单位，不能直接面向社会从事经营活动和营利性收费，自身缺乏造血机制，政府经费又相对不足，导致该馆无法及时更新设备，招聘新人。

（二）服务外包机制亟待完善

以Y区文化馆为例。在坚持政府主导的前提下，充分发挥市场机制，把适合由市场承担的公共文化服务项目交由社会承担，是新时代文化馆与传统文化馆工作的最大不同之处。近年来，Y区文化馆主要通过服务外包，极大提升了公共文化服务质量。2018年，以“文化四季风”“曲艺家进社区”“走基层”文化惠民演出、“街头音乐”等系列活动为代表，Y区文化馆全年开展活动162场，活动场次相比往年增长27%，惠及群众6万余人次。服务外包极大拓展了文化馆的业务范围，丰富了群众的文化生活，但也带来了一些问题。一是服务外包与馆内业务干部培养相冲突。外包固然缓解了公共文化服务产品短缺的问题，但某种程度上也阻碍了馆内业务干部梯队的培养，尤其是馆内年轻同志，缺乏锻炼机会，出现“所学非所用，所用非所长”的情况。二是服务外包前需请专家评估，一些专家并不十分了解基层情况。虽然有监督考评机制存在，但因为是在事后，仍然可能存在产品提供过程中资源浪费与资源错配问题。三是服务外包之后，政府如何监督承包商的履约质量，制定更加完备的考评机制问题。

当前，文化馆虽已有一系列配套制度，但监管体系尚不成熟，服务供应商也处在萌芽成长期，科学完备的考评机制还有待进一步完善。服务外包产生问题的原因主要有三。一是相对传统文化馆自上而下的管理方式，服务外包仍是一条新路，如何平衡好内部员工培养与外包服务提供之间的关系，制度上准备不充分。二是政府聘请的专家有的在学术界有较高声望，但缺乏一线实践经验，选出的公共文化产品不一定适合当地社区。三是公共文化服务产品的质量有其动态性、时效性，在遴选服务供应商时，奖惩激励机制不够，整改退出条款不够细化，导致质量监控仍然存在盲区。

（三）各部门横向协调联动不足

文物保护工作如果得不到其他部门的有效支持，工作就难以真正推进。文保工作的具体问题主要表现在三个方面。一是部分历史遗迹消失。尽管有关部门十分重视文物保护，但随着城市化步伐加快，城建快速发展，Y区的历史遗存数量仍在减少。二是属地化管理的不便。部分历史遗迹并不属于文物部门直接管辖，文保单位只能对其进行业务指导，如Y区有一段古城墙属于当地军分区，即使文保工作者发现这段城墙有一些问题，也只能通知军分区，无法直接对其进行修复。三是社区文化建设与文物保护存在分离现象。不少社区由于对历史文物遗迹不了解，没有充分利用历史记忆推进社区文化建设，基层社区营造工作与社区文物保护存在各自为政的现象。

（四）公共文化服务供给内容和方式有待优化

以社区公共文化服务工作为例。近年来，Y区各社区一直坚持“以人民为中心，以创新为动力，以街道(社区)为重点”的发展目标，推动社区公共文化服务建设，陆续出台了Y区基本公共文化服务实施标准等文件，从体制机制上保障公共文化服务体系及时落地社区。当前，社区公共文化服务工作遇到的困难主要有以下几方面。一是缺乏服务国际社区的经验。Y区已有数个国际社区，如何在这类社区开展公共文化服务活动，提供何种公共文化服务产品，因地制宜、精准施策，社区文化工作者需要专业指导。二是与热心公共文化服务的企业与社会组织沟通不足。企业与社区组织的社会化参与力度仍然不够，参与领域过少。三是现代化、数字化程度不够。若从大数据精准管理视角来看，Y区公共文化服务产品从供给到监督，现代化和数字化水平均不理想。

造成上述困难的原因，一是在公共文化服务产品提供上，缺乏针对国际社区的系统方案；二是企业与社会组织参与公共文化服务的成本过高，组织公共文化服务活动对他们而言，吸引力仍然不够；三是文化产品从供给到监督的方式相对单一，基层治理创新开拓意识和能力不足。

三、城市基层公共文化服务建设路径优化建议

通过对Y区的实地调研，我们对当前城市基层公共文化服务建设存在的问题有了更进一步清晰认识。笔者认为，优化路径可以从以下几方面着手。

（一）强化顶层设计，完善符合城市基层公共文化服务未来发展方向的体制机制

一是出台相关的城市基层公共文化服务建设总方针，以及相关建设、服务与管理标准，出台配套的建设性意见与实施细则。二是整合调动各部门资源，出台多部门横向协调工作机制，为基层公共文化服务体系建设发展提供政策保障与实施依据。三是加大对基层图书馆、文化馆、文保所等主要文化场馆的投资建设，根据情况改建或者扩建，提高标准，科学布局。四是在组织结构上，面向国际化、现代化要求，构建更为合理的公共文化服务人才梯队制度、培训制度与保障激励制度。重视专业技术人员的引进与培养，根据新形势，增加高级专业技术人员的总职数，使从事基层公共文化服务工作的专业人员、聘用人员、志愿者人员的结构比例更加合理。五是监督保障方面，要强化公共文化服务资金使用的监督机制、设施设备运行情况监督机制、活动开展实效监督机制，对已有的公共文化服务绩效评估体系进行再评估，并作出相应调整。

（二）夯实基础，提高并规范公共文化服务资金投入

一是在落实国家、省、市现有相关财政投入基础之上，稳步提升城市基层公共文化服务财政投入总量。二是考虑到城镇化、老龄化、国际化的发展趋势，在公益性、均等性、基本性、便民性基础之上，补齐短板，兜住底线，对城市基层的涉农社区、老龄化社区、新兴国际社区在开展公共文化服务活动时给予适度资金倾斜。三是建立规范的公共文化投入资金管理监督机制，保证预算和财政转移支付的透明度，加大资金使用过程的监督，资金使用情况要及时公开公布。四是设立公共文化服务发展专项资金，用于文化专干培养、优秀社区文化中心和优秀公共文化服务产品评选。五是将文物保护经费与非物质文化遗产保护经费列入区级财政预算，并逐年递增。

（三）梳理历史文化资源，注重乡邦文化的传承、保护与发展

一是将城市基层历史文化资源保护纳入城乡建设规划，同时进一步加大宣传力度，提高社会各界保护历史文化遗迹、传承非物质文化遗产的自觉性。二是深入挖掘城市基层历史文化资源，找到传统文化资源与当代先进文化的连接点，注重优秀乡邦文化与社会主义核心价值体系建设的相互统一、相互促进。三是加强对城市基层重点文物、重点文献、非物质文化遗产、历史遗迹的保护与开发工作，并组织学者撰写相关学术论文与专著，邀请海内外历史学家召开国际学术研讨会，对文物文献进行系统保护与利用，彰显城市公共文化独特魅力。四是完善城市基层非物质文化遗产申报制度，完善非遗传承人的保护和培养体系，鼓励非遗传承人开展传习活动。五是将历史文化资源融入各类公共文化服务活动之中，与城市社区公共文化服务建设相结合，与城市重大节会相结合，与城市社区教育培训相结合，与海内外文化交流相结合，提升城市公共文化影响力与凝聚力。六是制定可持续发展战略，将更多当地历史文化资源注入现代文创产业之中，推动文化事业与文化产业深度融合，助力城市本土文创产品更快走向世界。

（四）大力推进公共文化服务体系数字化建设

一是依据基层情况，在明确数字化建设标准之后，更新各级各类文化阵地的数字化设备，确保文化阵地具有足够的传输、储存、发布、交换数字化文化资源的能力。二是打造数字化人才队伍，为文化工作人员定期提供数字化技术培训，提升相关人员的数字化设备操作熟练度与数字化文化资源开发能力。三是通过最新的可视化技术、VR技术、多媒体交互技术等新兴信息技术，提升服务的体验感和满意度。四是通过数字化建设，实现服务的精准化供给，给老年人、儿童、残障人士、国际人士等不同类型的人群提供更多适宜的数字化公共文化服务产品。五是进一步打造数字化平台，对基层文化馆和图书馆、街道综合文化活动中心、社区综合文化服务中心等进行全面动态监管与考核。六是注重数字化发布资源的规范性，避免未来出现公共数字文化资源版权纠纷。

（五）形成多元共治的公共文化治理格局

一是进一步鼓励符合条件的企业和社会组织积极参与公共文化服务产品供给与公共文化服务阵地打造，提升公共文化服务体系的造血功能，同时政府应充分发挥导向调控、市场监管、质量监控等方面的作用。二是增加政府与社会组织的合作深度，以委托、半委托的方式开展合作，并理顺产权与经营权。三是允许社区文艺团体在一定范围内实施政府引导下的自治。四是对于个别前期投入巨大、回报周期长、专业难度大、暂时未找到企业和社会组织参与路径的领域或项目，如某些重要历史遗迹保护工作等，政府应依然保留传统供给方式，以保证工作质量。