黄河流域生态文明建设体制机制创新的路径研究

2022-02-28□王懿

山西农经 2022年24期

□王懿

（西安科技大学马克思主义学院，陕西西安 710054）

党的十八大提出的五位一体中国特色社会主义事业总体布局，把生态文明摆在突出位置。黄河流域不断深化生态文明体制机制改革，推动绿色、低碳发展[1]。体制机制建设是生态文明建设的一个主要组成部分，若要继续推进黄河流域生态文明建设，就必须改变之前的体制机制，营造更有利于生态文明建设的机制环境[2]。

1 推动生态文明建设体制机制创新的重大意义

生态文明体制机制创新是生态文明建设的重要组成部分。进行体制机制创新，对生态文明建设创造的制度环境有益，也能为达到生态文明理念标准的产业或行业创造出制度红利，使其得到快速发展。

1.1 有助于为生态文明建设创造优良的制度环境

生态文明是对工业文明的创新和改革，生态文明建设的本质即人与自然和谐共处，以实现长久的可持续发展。这与工业文明时“重视GDP，轻视环境保护”的做法有很大不同。在实施生态文明建设的初期，会遭受到或多或少的阻碍，应通过对生态文明体制机制的创新以及制订有关生态文明建设的法律法规和行政措施，对破坏生态环境的行为进行重罚。

1.2 能够充分释放制度红利

任何一种制度创新或改革都会带来红利，生态文明建设体制机制的创新同样也会带来制度红利。通过创新，伴随着政府补贴和多种鼓励优惠政策、产业准入条件、能源消耗总量的控制等规定的出台，节能环保类产业、新兴产业和碳交易平台等中间市场都会获得很大的发展机遇。市场主体的行为更具生态化特征，对生态环境的保护水平提高，水源质量、空气质量的标准也在不断提高，最终惠及人民群众。

2 黄河流域生态文明体制机制创新面临的难题

黄河流域长时间以来主要是延续传统经济发展的模式，与生态文明的要求和定位有很大差距，体制机制的创新任务艰难且复杂。在黄河流域生态文明的体制机制创新过程中会遇到很多难题，如环境政策的体系不够完整、公众参与的体制机制创新程度不够高、相应的监督机制不完善以及环境违法的成本不高等问题。

2.1 生态环境政策体系还不完整

首先，我国尚未建立有利于环保、节约能源的定价机制，资源税和环境税的税率标准偏低，资源类商品没有反映出自身的经济价值，定价机制还不够完善，资源的产权市场化不高，运营的制度不规范。其次，排污权和碳排放交易权的机制不完整。排污权的交易市场要有比较成熟的中间机构或场所以及买卖双方，但是黄河流域排污权交易的平台和市场还没有完善。再次，目前我国生态环境损害赔偿的资金来源渠道较为单一。黄河流域地区的生态环境保护补助经费不足，补助水平相对较差，经费来源较为单一，以国家专项基金和财政拨款为主。最后，没有征收环境税。目前黄河流域范围内征收的与环境资源税有关系的一系列税种，比如污水排放、废弃物管理等，并没有发挥出作用。

2.2 公众参与的体制机制创新程度不高

黄河流域地区公众在生态文化领域的体制机制上改革力度不够、涉及面狭窄、参与力度差。造成此现状的重要原因是公众参与下的生态文明体制机制创新制度保障没有形成完整的体系，公众如何参与的路径和方式方法没有明确规定；由于体制机制在设计上的不足，民间环保团体未能充分利用生态环境，个别环保团体缺乏自主性，独立性不够高，限制了公众的参与。

2.3 生态文明的监督机制不完整

当前黄河流域的生态监管体制不够完善，缺乏政府、社会、公众的有机统一，致使黄河流域的环境行政管理工作很难进行，环境执法难以准确到位，对于环境执法监督缺少必要的措施。由于公众的环保观念和维权意识比较薄弱，多数民众在利益受损时，往往是保持着“能忍则忍”的态度；当公众自身的利益没有受到损害时，他们会保持“多一事不如少一事”的心态。正如此，造成环境被侵害的事件连续不断地发生。

2.4 环境违法的成本偏低

目前，环境违法是我国需要解决的重要问题。环境违法越来越严重，其背后的重要经济动因是环境违法成本偏低。黄河流域地区的环境法律法规执行成本高，违法成本低廉。普通的环境违法成本主要是由行政罚款构成，罚金数额在20 万元以内；在发生污染严重以及灾害事故引起的经济大幅下跌，处罚金额不高于100 万元。然而与企业建设相匹配的污染治理设施最少要投资10 万元，多的要投资百万甚至上亿元。违法行为不断出现是由于低违法成本导致的。

3 黄河流域生态文明体制机制创新路径

黄河流域生态文明体制机制创新需要市场、政府和公众三者共同参与。黄河流域应该以国家生态文明建设为契机，形成一个“市场主导、政府指导、公众参与”的生态文明体制机制创新的路径，针对体制机制创新过程中遇到的难题，提出切实可行的路径，如完善生态补偿和资源有偿使用的相关制度、健全生态多元化的投入机制、探寻并建立市场交易制度、完善水资源管理制度、完善相应部门的监督制度以及加大生态保护的宣传力度等。

3.1 市场主导下的体制机制创新

3.1.1 完善生态补偿和资源有偿使用的制度

完善生态补偿和资源有偿使用的制度，一定程度上可以有效改变使用者多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用等浪费行为。

一是实行不同的资源有偿利用机制，为利用效率高、收入高的机构制定合理的利用价格，为利用效率低、收入偏低的机构提供更高的利用价格，从而促进自然资源的利用。二是健全区域内的生态环境保护体系，主要任务是推动跨省河流间横向的生态补偿，突破行政区划的界限，建立区域间资源共享的新格局，逐步组建自然资源保护区、重点生态功能区的生态补偿机制，保障重点生态功能区的发展权益。三是快速改变自然资源价格，充分利用市场供求机制和竞争机制实现对自然资源的有效利用。四是加大对生态补偿的支持力度，把黄河流域各个区域的天然林、防护林等归纳到国家重点生态建设工程，同时给予大力支持，逐渐提升补偿的标准。

3.1.2 健全生态多元化投入机制

黄河流域生态文明建设需要激活资本市场，扩大融资渠道，构建多元化的生态文明投入机制[3]。

一是创建黄河流域生态文明的专项资金，如生态补偿、环境治理等，重点支持资源节约利用、节能减排、防治污染和保护环境等领域。二是积极主动地探索发行生态文明建设的债券以及环保类彩票，并开启开发项目缴纳的保证金和补偿金制度。三是利用财政税收、贷款利息和价格等措施，吸引创业的投资和民间资本积极参与黄河流域、环保设施建设和环境治理以及生态环境的修复，引导银行等一些金融机构创新产品，参与生态文明建设，积极对接国外金融组织，吸引国际生态捐赠。

3.1.3 探寻建立市场交易制度

一是根据黄河流域环境交易，着重做好资源环境税费的改革创建工作，推动排污权的有偿使用以及创立交易试点，制定出排污权限定标准，确立科学的初始排污权分配机制。二是根据资源环境的有价属性和排污指标的稀少性，用市场机制指导企业进行结构调整，逐渐把主要污染物排放权归纳到交易品种的范围中。三是加强合同能源的管理，在能源减排方面完善合同能源管理市场服务体系，建立用能和节能机构的对接平台，进一步推进合同能源管理项目。四是积极探索碳排放以及节能量交易的制度，通过对交易机制、评价方法、交易平台的登记和交易系统等的研究，建立初步的交易制度和交易平台体系。

3.2 政府指导下体制机制的创新

3.2.1 继续完善严格的水资源管理制度

黄河流域水资源生态文明是生态文明建设最根本保证，也是最重要的一环。

一是把严格的水资源行政管理体系贯彻到位，加快建立黄河流域水资源利用控制红线、水功能区限制纳污红线和利用效益红线，改善和建立黄河流域以及黄河流域途径的各个省、市、县的水资源管理控制各项指标，将其包含到各地区经济社会发展综合评价体系中。二是落实用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度，快速制定出地区、行业和用水产品的用水效率指标体系。三是充分利用水功能区的约束性和基础性作用，进一步完善水功能区分类管理的制度，严格黄河流域排污入口的设置审批。四要完善水资源的管理责任制度和考核制度，确立目标考核制度、领导问责以及监督检查机制。

3.2.2 探索成立严格的资源环境源头管控和过程监督制度

一是改进资源开发的管理制度，建立严格的土地使用情况管理制度和耕地保护制度，完善各行业用水量的标准规定，对用水价格进行改革。二是进一步完善保护生态环境制度，对饮用水源地安全机制进行优化，研究成立生态保护国家公园管理的新模式。三是按照项目准入制度的标准严格履行，对于影响环境评价以及节能评估检查实行一票否决，评估重点项目的环境容量。严谨地实施环境影响评价制度和资源节能评估机制，对新项目的主要污染物总量控制标准管理制定新策略。对水泥、火电等重点的排污行业实行管控，要求不能超过其所在区域的环境容量，一旦超出便不能立项。

3.2.3 探索成立领导班子资源资产和资源环境离任审计制度

将领导干部离任审计从经济责任设计转到生态审计，有利于推进黄河流域生态文明建设[4]。

一是选取黄河流域个别生态底子较好的区或者县，成立领导班子生态环境破坏责任终身责任制，对党政正、副领导或主持工作的领导实施自然资源资产和资源环境离任审计。二是参照企事业单位资产负债表的编制办法，优先编制自然资源的资产负债表，把森林、可饮用水和湿地等自然资源资产和各种环境保护资金构建的负债进行横纵两个方向的比较，以此来评估自然资源的保护和破坏情况。

3.3 公众参与下的体制机制创新

3.3.1 完善生态文明教育培训体系

公众的环境保护意识和行为习惯得到改善，与生态文明系统性教育培训息息相关。

一是加强对企业和企业职工环保工作的培训，并在社区内开展环保宣传和教育。二是对党政领导干部进行分类、定时的专项训练，并在党政领导培训、竞选、升职和很多考试等内容中引入有关生态文明的知识，对党政干部实施常态化生态文明教育。三是编写生态文明相关教材，将生态文明相关的内容加到义务教育中，早早培养未成年人的生态文明意识。四是鼓动农村制定生态公约，加大对农村人口的生态文明教育力度，探索一种可以提升大众现代文明和生态文明理念的教育方式。

3.3.2 激励公众参与监督

政府在制定相关的环保法规时，征求民意，保证民众了解参与和监督权。

一是成立社会舆论引导监督机制，合理利用网络媒体，设立生态文明专题栏目，加大对生态文明的舆论引领和公众监督力度。二是积极组建资源环境领域的民间组织，拟定公众参与监督等对民间组织有利的规定，各种民间组织对黄河流域生态文明建设发挥推进以及监督的作用。三是加强宣传温室气体等污染物自愿减排的政策，鼓励全体社会成员、企事业单位、机构自愿实施减排。

3.3.3 加强生态文明宣传工作

强化生态文明宣传任务，在职业道德和社会公德等教育中融入生态文明意识。

一是成立有关舆论引导的机制体系，将重点继续放在“治污”“防污”、绿色循环经济发展和清洁能源有效利用等，继续使用专项栏目、报道和评论等多种报道形式聚焦水资源环境、节能减排、绿色经济、低碳城市建设和等多个范围，开展新一轮生态文明建设宣传热潮。二是通过电视、室外广告、报纸、互联网多种宣传方式，积极进行多层次、多样式的生态文明宣传和媒体传播工作，充分利用黄河流域会展平台，提高生态文明建设影响力。三是开展生态文明建设的文艺节目演出、作品展示以及生态文明知识竞赛等多种知识普及活动，每年在“世界环境日”“全国低碳日”等重要的节日开展各种生态文明建设的活动[5]。

3.3.4 激发人才创新的活力

人才是创新的根基，也是创新的核心要素[6]。由于黄河流域在多个省（自治区）总体的市场化水平相对较低，一些市场要素发展也相对缓慢，优秀的人才以及专利技术不容易得到合理定价，导致人才流失。因此，黄河流域体制机制的创新过程中必须考虑到创新人才的总体情况和特征，并找出与发达地区的差距，参照知识和技术等创新型要素在发达地区参与成果转化的一些经验，使黄河流域的真正优秀人才和专业技术人员“名利双收”，激发人才创新的活力。