巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接：内在逻辑和实现路径

□王先位

（中共岳西县委党校，安徽 安庆 246600）

1 研究背景

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。这是脱贫攻坚与乡村振兴交汇和过渡时期的一项重大战略任务，是必须解决的一项重大时代课题。

2 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的内在逻辑

巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴根本上都是为了满足人民日益增长的美好生活需要，都是确保实现“两个一百年”奋斗目标而实施的国家战略，二者相辅相成、相互促进。

2.1 巩固脱贫攻坚成果是推进乡村振兴的基本前提

打赢脱贫攻坚战之后，一些脱贫户存在返贫致贫风险，巩固“两不愁三保障”成果仍需持续用力，产业扶贫和异地扶贫搬迁的帮扶成效还不稳定，巩固脱贫攻坚成果的任务仍然较重[1]。巩固脱贫攻坚成果最基本的就是要巩固“两不愁三保障”，提高包括脱贫户在内的农民收入和民生保障水平，提高脱贫人口和脱贫项目的质量，防止出现脱贫人口规模性返贫和边缘人口规模性致贫。一是要巩固脱贫群众致富的内生动力和发展能力。应继续利用好脱贫攻坚期扶贫与扶智、扶志相结合的成功经验和成熟做法。例如通过进一步强化思想文化教育，彻底改变和转化部分脱贫群众的一贯“弱者”思维和“等、靠、要”思想，通过进一步强化知识培训、技能训练、岗位锻炼等方式，巩固脱贫户的生产竞争能力。二是要持续为脱贫攻坚成果提供物质基础和经济基础支持。在脱贫攻坚战中，农村的交通、水利、通信、环境等基础设施建设有了长足的发展，为农村发展奠定了较好的物质基础。但是由于资金、技术、地形、地貌等条件的限制，乡村基础设施仍然存在供给总量不足、区域供给不平衡、质量不高等问题，不能很好地满足新发展阶段乡村振兴的需要。巩固脱贫成果，要在乡村振兴总体规划的指引下，着力推进县乡村道路、农田水利、农村供水、城乡电网、农村垃圾、污水处理等工程改造提升，补齐基础设施短板。加大农业领域物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术基础设施投资力度，夯实智慧农业发展基础。还要培育壮大扶贫产业，补齐技术、设施、营销等短板，促进产业提档升级，实现脱贫群众的稳定就业和持续增收，夯实好群众的经济基础。三是要巩固为脱贫成果提供保障的体制机制和政策体系。脱贫攻坚中形成的中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，东西部扶贫协作机制，定点扶贫机制和社会力量参与机制等，为乡村振兴奠定扎实的工作基础，要继续坚持和巩固。脱贫攻坚期，中央连续制定出台14 个配套文件，各部门出台200 多个政策文件或实施方案，各地出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列配套措施[2]。形成了一个完整的政策体系，一定要保持政策的持续性与连续性。例如保持产业扶贫相关政策的总体稳定，有助于稳定预期，保障已脱贫地区产业发展的延续性。同时，针对低收入群体的特征，巩固拓展脱贫攻坚成果。提高内生发展能力需要一个过程，客观上需要在过渡期内保持现有帮扶政策的总体稳定。

2.2 拓展脱贫攻坚成果是推进乡村振兴的必然要求

巩固不等于固化，脱贫攻坚成果要巩固好，同时更要进一步拓展好，以助推乡村振兴。因此，要准确把握拓展的内涵。一是要拓展对象。脱贫攻坚的对象是贫困县、贫困乡、贫困村、贫困户，而乡村振兴的对象是所有的农村、农民、农业，无论贫困与否。因此，主要对象应从农村贫困人口拓展为全部农村人口、从解决“三农”中的农民贫困问题拓展为解决“三农”中的农业农村问题。对于已经有了自我发展能力的稳定脱贫群体，应从帮扶政策中退出的必须退出；对于低收入人口，应加强监测筛查，应列入帮扶范围的必须列入；对于一些欠发达地区，尤其是西部地区的一些脱贫县，要按照中央要求拓展为乡村振兴重点帮扶对象。二是要拓展范围。一方面，将政策范围由特惠式政策拓展为普惠式政策。例如应调整优化脱贫攻坚期贫困人口的教育帮扶政策、医疗扶贫政策等特惠性政策，提高这些政策的包容性，使之成为全体农民的普惠性政策。另一方面，战略范围也应由农村贫困地区扩大到全部农村地区，实现全面乡村振兴。三是要拓展标准。将解决农村贫困人口温饱和基本需求问题拓展到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的更高标准。新发展阶段要进一步拓展提升标准，为进一步改善人民生活品质、实现共同富裕奠定基础。

2.3 乡村振兴是巩固拓展脱贫攻坚成果的根本保障

在脱贫攻坚的基础上接续乡村振兴战略不仅是我国高质量脱贫的重要路径，更是贫困地区全面实现乡村振兴目标的重要制度保障。乡村振兴之路使巩固拓展脱贫攻坚成果之路更加具有方向性，明确了今后农业农村发展的方向。习近平总书记强调，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，接下来要做好乡村振兴这篇大文章，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴。乡村振兴战略是一项系统工程，必须把“五个振兴”作为有机整体，统筹兼顾、有序推进、融合发展。其中产业振兴是乡村振兴的基础。然而，脱贫攻坚中形成的一些产业存在定位不准、层次不高、链条不长、效益不好等问题，产业基础弱。一些产业依靠国家项目及资金的扶持，生产销售得到政府和社会的支持，自主发展和市场竞争能力差。一些特色种养殖业需要较长的时间才能收获成果，产业见效慢。还有一些产业摊子铺得过大，资金链薄弱，需要更多优惠政策支持等。要按照乡村振兴战略产业兴旺的目标要求，切实推动产业发展，使产业真正地产生持续效益、扩大收益，牵引已脱贫地区和脱贫群众不断夯实自我发展的基础，激发其持续发展的内生动力。

3 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实现路径

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接要坚持“两手抓”，既要“承上”，巩固拓展好脱贫攻坚成果，也要“启下”，注重从规划、政策、产业、人才等方面入手，找准二者有效衔接的着力点、结合点，做到协调推进、融合推进，实现相互交融、相互促进。

3.1 衔接好体制机制，为乡村振兴奠定工作基础

进入新发展阶段，应将我国的贫困治理框架纳入乡村全面振兴的框架下统筹推进。通过建立健全责任体系、监督体系、考核评估体系等政策制度体系，建立防范返贫和新生贫困、解决次生贫困和相对贫困的巩固脱贫成果长效机制，丰富和完善乡村振兴体制机制，激发主体和要素活力。脱贫攻坚中形成的领导机制和工作机制，有的可以直接移植到乡村振兴上面来，例如明确党政一把手是第一责任人，要求省市县乡村“五级书记”一起抓的领导体制已经被吸纳到乡村振兴战略中，要参照这一领导体制，进一步完善省市县乡村“五级书记”抓乡村振兴的组织领导机制，研究出台推动乡村振兴的责任落实、组织保障、工作推进等方面的体制机制及实施细则，落实“五级书记”抓乡村振兴责任体系；有的可以经过改造优化，延用到乡村振兴上面来，例如脱贫攻坚的考核机制，可以将其改造优化成乡村振兴战略实绩的考核机制，发挥考核的指导督促作用；有的必须在坚决贯彻落实好中央政策的前提下，立足本地实际深化细化具体措施。

3.2 衔接好政策体系，为乡村振兴提供政策支持

当前，乡村振兴战略正处在由顶层设计和整体规划转向具体对策和微观施策的过渡期。应按照乡村振兴的目标要求，从实际出发，采取差别化的方式，对各类支持脱贫攻坚、农业农村发展的政策进行分类梳理、科学评估、清理整合、分类处置。按照“保留一批、优化一批、强化一批、取消一批”的总体思路，分类确定需要接续的、完善的、强化的、取消的扶贫政策，例如对于基础设施、公共服务、生态环保、公益岗位等政策措施，可直接保留并纳入乡村振兴的常规性政策中，避免因政策取消而出现返贫；对于易地扶贫搬迁等政策，需要做好后续扶持工作，资金和政策支持需要适当延长，全面归并整合各类扶贫资金、涉农资金，设立乡村振兴重大专项资金，发挥资金规模效益；对于产业扶贫、扶贫就业车间等政策，在调整优化后可纳入乡村振兴的常规性政策中；对于单纯针对脱贫攻坚期特困人口的扶持政策，在转变调整后，可作为乡村低收入人口的常态化扶持政策；对于到村到户为主的帮扶政策，在转变调整后，可转向对乡村整体发展的支持政策；对于社会保障政策方面，可根据相对贫困人口结构特点，将扶贫保障性政策与民政部门负责的低保、五保、残疾人救助等政策进行统筹衔接，在认定标准、扶持救助、管理系统等方面逐步实现并轨运行，纳入统一的社会保障体系，形成乡村振兴中相对贫困群体保障和帮扶的长效机制；对临时性或已完成历史使命的政策措施要及时取消，例如贫困户危房改造扶贫政策等。既要把脱贫攻坚期形成的政策成果积极融入乡村振兴战略体系和政策体系中，增强政策的稳定性、延续性和扩展性，使原有的扶贫政策不变、支持力度不减，又要坚决落实好中央的政策，及时优化调整原有的政策，细化工作举措和办法，避免“政策悬崖”问题出现，变“悬崖效应”为“缓坡效应”。

3.3 衔接好发展规划，为乡村振兴提供路径指导

要注重原有脱贫攻坚规划同乡村振兴战略规划的有效衔接和结合，根据脱贫攻坚完成情况和乡村振兴的目标要求，按照缺什么补什么的原则，制订一个符合地方实际情况的巩固拓展脱贫攻坚成果短期过渡计划，并纳入“十四五”规划和乡村振兴战略第二个五年规划。应将脱贫攻坚规划部署中仍需巩固拓展的基础设施建设、产业培育、幸福美丽乡村打造、农旅融合发展等项目有机嵌入乡村振兴发展规划中，继续予以资金支持，使其长久发挥作用，增强规划的持续性和衔接性[3]。当前，各地要综合土地资源、生态资源、产业培育发展的规模和态势、居民点规划和建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等要素，注重总体规划与其他各类规划统筹联动，衔接好市县总体规划、镇村发展总体规划、土地利用总体规划等专业规划。特别要科学合理划分村庄类型，因地制宜制订完善聚焦提升型、城郊融合型、特色保护型、搬迁撤并型等不同类型的多规合一、区域一体的乡村振兴战略规划，形成横向联动、纵向贯通、协同一致的规划体系。

3.4 衔接好产业发展，为乡村振兴夯实物质基础

产业发展是巩固脱贫成果、衔接乡村振兴的最大结合点，是实现乡村振兴的关键。如果没有产业支撑，脱贫攻坚的质量和全面小康社会的成色会大打折扣，乡村振兴必然是一句空话。脱贫攻坚期，各地实施了一大批产业扶贫项目，建成了一大批扶贫产业基地等。然而，一些扶贫产业项目存在短期化倾向，产业发展基础不够牢固、可持续性有待增强。因此，一是应从根本上遏制产业扶贫的短期化倾向，做好土地资源配置、技术资金扶持、消费市场对接等全面衔接，支持优势产业及主导产业做优、做大、做强。重点培育好一些效益良好的龙头企业和农民专业合作社，不断提高农业组织化程度，提高产业规模和效益。可接续采用和推广脱贫攻坚中形成的发展模式，例如“龙头企业+农户”引领产、加、销全产业的发展模式，“村集体+企业”入股经营、抱团发展等多种经营发展模式，提高产业化水平，增强扶贫产业的竞争力。二是应考虑市场消费者对农产品个性化、多样化、功能化的需求，挖掘特色资源优势，建设具有稳定收益的产业，促进乡村产业的发展[4]。各地应坚持以市场需求为导向，根据资源禀赋，寻优推进、错位发展，避免过度规模化和同构化，加快形成具有市场竞争力的优势特色产业体系。三是要拓展脱贫地区产业发展思路，统筹考虑脱贫户的扶贫产业与本地主导产业、优势产业的培育和发展，尽快从单一的种养扶贫产业发展转换到乡村振兴的产业兴旺上来，推进农业与旅游、文化、教育、康养等产业深度融合，例如大力发展“互联网+”现代农业，大力发展数字农业、智慧农业等，建立特色产业群，延伸农业产业链，实施链长制，大力推进一二三产业融合发展，继续推动乡村产业升级发展和转型提档，增强乡村产业高质量发展的内生能力和“造血”机制。

3.5 衔接好人才队伍，为乡村振兴注入新的动力

脱贫攻坚工作锻炼和培养了一大批乡村人才。持续巩固提升扶贫人才队伍的“雁阵效应”，是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键因素。由于农村青壮年劳动人口流失仍然较严重，农村“空心化”“老龄化”导致新型职业农民紧缺；经济收入、基础设施、公共服务的城乡差距使农村对人才缺乏吸引力，人才留不住、用不好。在脱贫攻坚同乡村振兴衔接过程中必须补齐人才短板，可适当留下一些脱贫攻坚期派到乡村的人才和工作队伍，就地转化，直接转换成乡村振兴第一书记和乡村振兴工作队，接续发挥好“带头人”和“突击队”示范引领作用。衔接和拓展好脱贫攻坚中的人才激励和优惠政策，鼓励农村人才回乡发展。但在乡村空心化趋势下，大量人口返乡不现实，会造成乡村资源细碎化，难以实现资源的高效集约利用和规模效应，所以要在乡村振兴中将主导群体发展为人才精英，实行“精英培植”[5]。各地要积极物色、充分挖掘一批本乡本土并具有发展潜力的懂农业、爱农村、亲农民和学历高、专业强、技术好的青壮年，通过搭建和提供优势发展平台，建立健全激励和赋权机制，充分激发和调动他们积极投身当地农业农村建设的积极性。并且通过组织培养、专业培训、技能锻炼等方式，做好乡村振兴人才储备，将他们培养为乡村振兴的主导群体和中坚力量，为乡村振兴提供坚实的人才支撑，注入新的动力和活力。