国企招标采购内部控制研究

黄兆强

引言：招标采购是国企业务中的重点和难点，由于招标采购与市场环境关系密切，招标采购流程中的风险要素也是错综复杂，建立内部控制机制、有效应对招标采购风险十分关键。因此国企要重视内部控制制度的建设，不断提升招标采购体系的可靠性。

一、招标采购问题

1.内部控制体系覆盖度问题。（1）业务覆盖面窄。国企招标采购制度未必足够完善，对于内部控制的重视程度不够，意味着内部控制的实际权限较小，对于招标采购的约束力有限。即便建立了内部控制机制，实际执行过程中存在执行效率低、执行不及时等问题，甚至导致招标采购管理真空现象，降低招标采购制度的合理性。（2）制度建设问题。不可否认的是国企构建了内部控制机制，应对招标采购体系中可能存在的问题。但是内部控制体系偏重于招标采购流程的整体性问题，细致性相对欠缺。招标采购实际上是一个风险丛生的业务，部分风险因素的表现力较强，也有很多潜在风险因素。如果内部控制体系过于关注招标采购的全过程，对于招标采购中的风险关注力度不足，实际上降低了内部控制体系的执行效力，无力发现招标采购流程执行中的风险，更遑论风险点的定位与监督。国企招标采购立项未必绝对合理，如果内部控制体系缺位，对于招标采购项目的合理性控制力度不足，无法判断立项是否适应招标采购的要求，则会降低招标采购合理度，对于招标采购项目中的切分现象，应对能力也存在欠缺。（3）内部控制缺位。部分国企的内部控制体系虽然比较完善，但是在招标采购中并没有实际利用内部控制体系，实际控制过程中受人为主观因素影响较大，提升招标采购流程的不确定性。国企招标采购流程受授权、审批控制等因素的影响较为明显，设定招标采购比例、报价过程中难免存在纰漏，采购信息在不同部门之间的传达也未必精准。换言之，内部控制缺位意味着招标采购的事前与事中控制沦为形式，只能根据招标采购执行过程中的问题进行事后补救，实际处理效果可想而知，降低招标采购执行质量。

2.内部控制实施问题。招标采购流程一般包括开标、评标等多个环节，内部控制制度的建设，全面考虑招标采购流程的全部环节，充分遵从制衡性、成本效益等原则。但是仅仅关注到招标采购业务流程覆盖远远不够，与招标采购具体流程的融合度问题，也会影响到内部控制执行效果。（1）管理问题。发布的招标采购公告内容规范度不足，对于采购物资规格、交货期限范围等关键信息设置不合理或者有倾向性表现，招标采购公告发布时间不清晰、文件更新不及时，都会导致招标采购问题。这些现象实际反映出内部控制实施不力的问题，由于招标采购公告内容不清晰，容易造成与签订合同内容之间的矛盾。（2）开标问题。在招标采购的开标环节，可能存在供应商资质审核不到位、部分事项处理不标准等问题。针对供应商资源管理力度不足，资质审核与供应商管理关联性较弱；进入到招标采购的开标阶段后，无法确定投标人资质设定是否合理，对于供应商资质也缺少判断依据，实际参与投标的供应商未必符合投保人资格，降低招标采购投标合理度，反映内部控制体系监督能力缺失的问题。在开标阶段，内部控制体系的作用有限，只能审核投标人提供的资质文件，或者判断供应商是否在合格名录中，审核范围有限。开标阶段可能出现评标方法覆盖度不足的问题，缺乏解决开标阶段特殊问题的有效手段。例如投标人在提供的报价文件中，没有按照标准书写内容，导致投标关键信息模糊不清；这种情况下，可以直接取消投标人的投标资格，或者给予投标人澄清信息的机会，具体处理方式只能在现场定夺，提升招标采购开标的主观成分，内部控制人员的主观判断起到决定性作用，一定程度上降低了招标采购的公平性。由于缺少统一性执行标准，针对类似情况的处理方式可能完全不同，对于招标采购结果的影响极为显著，体现内部控制体系的尴尬之处。（3）定标问题。部分国企的招标采购流程体系中设置了多轮报价环节，甚至允许跟标，这些环节都与招标采购的公平公正基本原则违背，也为招标采购中的串标现象埋下伏笔。确定招标采购项目的预中标人后，仅仅向预中标人发布通知，并没有配套的内部控制审核与复核环节；一旦通知操作失误，则会产生要约认知偏差纠纷，影响招标采购公正性。在招标采购流程中设置保证金模式，对投标以及合同履约环境进行约束，保证金设置比例则会影响招标采购最终效果。如果招标采购保证金设置不当，一旦市场环境出现较大波动，可能干扰招标采购的正常进行，造成招标采购中的纠纷。由此体现内部控制的重要作用，提升招标采购应对市场因素冲击的能力，最大限度保证招标采购公正合理。

二、内部控制策略

1.覆盖全部业务过程。当前国企的内部控制体系尚不足够完善，与业务的融合度相对较低，因此企业经营活动中的评估体系偏重事后评估，未能将评估环节前移，注重发挥追责体系的作用，起到的最好结果也就是“亡羊补牢”。在这种模式下，国企工作人员参与内部控制的主动性明显不足，降低企业响应市场变动的能力。若能建立覆盖业务全过程的内部控制体系，对于优化招标采购体系大有裨益。在遵守国企所在行业法律法规要求的前提下，基于企业现有招标采购体系，从内部控制的角度出发，注重企业业务制度的规范和统一，梳理招标采购体系，确保招标采购业务真正与内部控制体系融合，发挥内部控制对于招标采购工作的指导作用，最大限度保证招标采购工作公开透明。构建招标采购制度时，需要关注到国企现有招标采购流程中的项目立项、资格审查、开标、定标等常见环节，将招标采购流程作为划分内部控制模块的重要依据。对于招标采购流程中的重点风险控制区域，将其定为风险控制点并形成清单，确保招标采购风险控制点。具体内容如下：（1）权责划分。招标采购制度的制定，需要内部控制部门牵头进行，同时拟定与招标采购相关的预算、付款等流程。制定招标采购制度的过程中，财务部门提供指导性意见，保证招标采购制度符合国企财务状况。尤其要注意招标采购流程中的风险点，合理划分内部控制人员、财务人员等工作人员的责任，确保招标采购责任快速追溯。（2）供应商管理。针对国企供应商加强管理力度，内部控制部门定期核查供应商，结合信息化手段建立供应商数据库，对供应商进行动态实时管理，确保供应商信息快速更新。多渠道检索供应商数据信息，掌握供应商的合作情况、合作质量、招标采购履约率等信息，作为评价供应商的重要依据，由此形成供应商等级机制，帮助国企更好地定位供应商，定期发布供应商评级结果。在招标采购的开标环节，提供通过评审的供应商名单信息；内部控制部门要保证供应商信息的可靠性，确定供应商资质过关后签发供应商名单，并将名单提供给开标人员作为参考。（3）招标采购管理。规范招标采购流程，注意招标采购公告发布的时间；若需要发布招标采购澄清公告，需要确定发布公告的时间范围，确保澄清公告发布得当。关于招标采购的规则，原则上以报价与评标一次性完成为首选，尽量不要设置多次竞标或者不需要的程序。严格执行招标采购公告的时间要求，在公告截止时间之后执行限价、确定采购数量等关键流程。国企与中标单位签订的招标采购合同应当作用合同范本的要求，因此合同范本在招标采购文件体系中扮演重要角色。在发布招标公告的同时，发布合同范本内容；在正式发布合同范本后，范本中的任何内容不能修改。若必须修改招标采购合同范本内容，必须澄清公开修改的内容，否则不能执行修改。关于投标保证金的缴纳，应当严格执行保证金缴纳比例，由投标人缴纳；或者在中标之后，向中标单位收取合同履约保证金。注意设置并利用风险控制点，有效控制招标采购流程中的潜在风险，避免风险因素带来严重后果。（4）人员管理。完成招标流程后进入到评标阶段，严格执行投标人员选取流程。在内部控制人员监督下，在国企的招标采购关联部门中，随机遴选评标人员，确保评标工作合理公正开展。评标人员不能固定，应当合理有序流动，及时调整评标人员队伍，采用定期轮岗模式，保证评标人员队伍可靠。国企尝试建立评标人员库，将符合评标标准的人员信息列入其中，并作为准评标人员；每次招标结束后，在评标人员库中选择评标人员，同时针对评标人员、准评标人员做好制度宣传培训工作，建立评标相关人员的内部控制意识，加强招标采购业务培训力度。（5）合同管理。注重招标采购公告与合同内容的关联性，相互之间应当紧密关联，保证招标采购内容的客观公正性，避免招标采购公告中存在不符合要求的内容。加大招标采购公告中关键条款的关注力度，例如招标采购项目货品的质量标准、运输要求、保险条款、约束条款等等，注意关键条款的对比分析，避免招标采购公告中存在明显倾向性的条目，或者与市场普遍标准偏离较多，保证招标采购公告足够公正。另外要验证招标采购关联合同条款内容，确保合同条款客观公正准确。（6）信息安全。招标采购涉及到国企的重要领域，尤其是在电子招投标模式逐步推行的背景下，注意招标采购中的信息安全很有必要。对于接收电子投保书的账号，需要保证绝对安全；账号密码超过15位，由2~3个人分段管理密码，避免单人获取操作账号的权限。接收电子标书的账号密码必须定期更换，避免密码泄露或者被窃取。对于账号关联手机号所在的手机，由内部控制部门派专人管理，不经允许不能操作该手机，保证账号关联手机的绝对安全。对于评标阶段中的关键信息需要截标处理，否则不能告知评标工作人员以及相关内控工作人员。（7）沟通机制。针对招标采购拟定的评标方案，需要经过国企管理层的审批方可生效。针对开标过程加大监督力度，内部控制人员全程监督开标过程，完整记录并传达评标方案审批意见，确保招标采购开标过程与评标方案审批传达准确无误。

2.建立动态监督机制。招标采购流程中存在较多不确定性因素，对招标采购最终结果的影响不容忽视，需要发挥内部控制监督的作用。围绕招标采购构建动态监督机制，体现内部控制机制的监督价值。通过内部控制体系，有效识别招标采购流程中的风险、评价招标采购流程的每个环节，落实招标采购改进任务。（1）发挥内部控制人员的作用。优化招标采购流程，明确纪检监察、风险控制等部门人员在招标采购流程中的职责和定位，实现招标采购与内部控制的融合。以招标采购流程中的各类风险点作为切入点，建立动态监督模式。围绕招标采购流程中的风险建立自查模式，加强招标采购自查力度，从容控制招标采购的风险因素，并将风险控制能力作为评价内部控制体系水平的重要依据。从外部审计或者整改中的重点要求和环节入手，提升内部控制工作要求，将审计要求、整改要求作为内部控制体系的重要组成部分，完善并提升内部控制体系的效能。国企借助内部控制体系，定期自查招标采购流程，不断提升内部控制体系的能量。（2）以改革为抓手强调内部控制作用。近年来国家针对国企改革颁布了行动方案，说明国企改革需要注意的事项以及具体要求，尤其强调国企改革中的量化考核，实际上指明了内部控制的重要性。国企改革与内部控制注定紧密相连，在招标采购制度改革中，也需要围绕改革核心理念，建立招标采购量化评价模式，将控制行为落到实处，逐步体现改革成效。

3.重视信息化建设。围绕招标采购工作建立信息化系统，实现信息化与招标采购体系的融合。例如国企以招标采购优化为抓手，建立招标采购管理系统，将招标采购流程中的各项环节整合信息化环境中，显著提升招标采购流程的执行效率。针对招标采购的内部监督与反馈更加顺畅。国企部门内部不会存在信息孤岛，各部门之间的信息进度完全统一，招标采购信息梳理效率进一步提升，更快、更精准地发现招标采购流程中的风险，促进招标采购体系健康运转。（1）搭建专业管理平台。借助信息化模式，围绕招标采购流程建立管理平台，提升招标采购业务的规范度与透明度，避免招标采购中的暗箱操作，招标采购的每个环节直接体现在管理平台中，吻合招标采购透明阳光的基本要求。招标采购管理平台的建设，有效约束招标采购流程中的各项行为，对于不规范行为起到震慑作用。通过信息化优势，快速收集并分析招标采购信息，排除其中的不合理现象，避免招标采购中出现围标、串标的现象，坚决打击国企招标采购中的内外勾结现象，最大限度保证国企资产的绝对安全。招标采购管理系统在诸多国企已经有应用实例，在物资、原料招标采购过程中发挥信息化的优势，同时基于信息化模式建立多级招标采购平台，充分吻合国企的实际情况，保证招标采购平台的应用价值。招标采购管理平台可能比较复杂，无法一次性全部建设到位；若要分期建设招标采购管理系统，可以将内部控制模块作为重点环节，构建信息化内部控制体系，融合区块链、大数据等技术。注意内部控制体系与国企现有管控体系的结合，拓展信息化内部控制体系的应用空间，同时促进各项业务之间的数据融合，由此循序渐进推进招标采购管理平台其他模块的建设，保证招标采购管理平台有条不紊。发挥信息化在数据传输与沟通交流方面的优势，实现招标采购信息交流的媒体化效果，提升内部控制机制的实际效能。（2）挖掘信息化潜力。建立招标采购管理系统并不是应用信息化模式的终点，要有挖掘信息化模式潜力的意识，深入应用信息化手段，探索更多的、与内部控制机制的融合点。以区块链技术为例，注重区块链与内部控制机制的融合，与国企产业链的特征吻合。当前国企的经营范围通常覆盖行业上下游并形成产业链，并影响到企业的融资租赁、财务等业务环节，实际上拓展了内部控制的范围。国企在深入掌握所在行业特征的前提下，合理定位内部控制中的风险点，通过信息化模式实现风险点对标效果，提升内部控制体系的整合度，为内部控制体系赋予更多能量。区块链技术具有去中心化、集体维护等特征，并提供稳定的数据库管理体系。国企在建立招标采购管理系统时，融合区块链技术并形成内部控制网络，对招标采购中的数据信息进行有效认证，发现数据信息中的不当之处并及时调整，保证招标采购信息的绝对对称，消除信息不对称带来的风险影响。

结束语：建设内部控制机制，及时发现招标采购中的问题、风险和不足，确保招标采购行稳致远，是国企共同面对的问题。国企要积极探索内部控制体系建设道路，充分贴合招标采购业务的特征，提升应对招标采购风险的能力，确保招标采购全部阶段信息公开、业务执行公平公正，为国企运转与发展注入健康动力。