全国碳交易市场下CCER机制的完善

西南科技大学 文惠茹

全球气候变化形势愈发严峻，中国已经向国际社会做出碳达峰、碳中和的承诺，体现了大国担当。碳排放权交易是中国实现“双碳”目标的重要市场手段，作为碳交易的重要补充机制，CCER交易是碳交易机制的重要组成部分，有必要深化温室气体减排自愿交易机制改革，完善CCER的治理与监管，防范系统性风险。同时，需要积极探索CCER交易在气候融资中的作用，引入对CCER交易实施更精细化的监管，以避免市场风险，更好促进全国碳市场的建立，这对于碳中和具有重大的溢出效应、激励机制。

一、CCER的概述

我国的碳排放权交易包括强制性的碳排放权配额（CEA）交易和国家核证自愿减排量（CCER）交易两种。其中，主要以强制性的配额交易为主，核证自愿减排量交易为辅，二者可通过抵消机制产生联动。CCER是碳排放权交易市场的交易品种之一，它降低了大型排放者的履约成本，提高了碳市场的活跃度和运行效率，并为排控排企业、投资机构和其他碳市场参与者提供了重要机会。

根据《碳排放权交易管理办法（试行）》中的定义，国家核证自愿减排量（CCER）是指对我国境内的可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。在全国碳排放权交易体系中，CCER可被控排企业用来抵销碳排放配额的清缴，但抵销比例不是由企业随便定的，按照当前的规定抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。比如重点排放单位应履约碳排放量为100万吨，该企业获得的免费配额为90万吨，配额缺口为10万吨，则最多只能购买5万吨CCER来抵消碳排放配额，还需购买5万吨碳配额用于清缴。在我国的碳排放权交易试点城市均有类似规定，区域碳交易试点地区均接受CCER作为抵消信用，但可抵消的比例、对抵消信用来源及类型的要求所有区别；而在全国碳市场中《管理办法》对于抵消比例、项目来源及范围有较为统一明确的要求。

二、发展历程和现状

（一）发展历程

我国发展国内碳排放权交易市场最开始是以参与国际清洁发展机制CDM项目的方式，1997年，《联合国气候变化框架公约》缔约国通过了《京都议定书》，建立了三个互为补充的市场化碳交易机制，分别是国际排放贸易机制（IET）、联合履约机制(JI)、清洁发展机制(CDM)，对中国有重要影响的是CDM机制。在这一机制下，发达国家以财政和技术援助的形式与发展中国家合作以减少温室气体的排放，获得减排量，然后由相关机构核证后用于履约。我国通过该机制参与国际碳减排项目，在2013年后，受到国际上对清洁发展机制的需求、国际政策环境的变化和《京都议定书》履约问题的影响，中国CDM项目开发和签发陷入停滞。

（二）运行现状

2015年1月自愿减排项目正式启动交易，在运行几年后，2017年3月国家发改委宣布暂停CCER项目和减排量备案申请，目前尚有待生态环境部明确最终的自愿减排交易改革方案。截至目前，国家发改委公示了2871个CCER审定项目累计，861个备案项目和254个减排量备案的项目。到2021年3月，全国CCER的交易量已经达到2.8亿吨，价格方面，CCER价格在每吨20元至30元波动。为了更好建设全国碳市场，发挥CCER补充机制，国家正在积极筹恢复 CCER 项目的备案和减排量的签发，重启CCER项目和减排量审批是目前的发展趋势。

（三）立法现状

我国碳排放权交易制度经过多年的实践，确立了双轨式碳排放权交易政策法律体系，自愿减排量是其中之一。2012年，国家发展改委员会颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》基本确立了自愿减排项目的工作流程，规定温室气体自愿减排量应在经国家主管部门备案的交易机构内，按照交易机构制定的交易规定进行交易。同时鼓励国内外机构、企业、团体和个人均参与温室气体自愿减排量交易。在2014年《碳排放权交易管理暂行办法》（已失效）第十八条的规定中，碳交易市场初期的交易产品是碳排放配额和国家核证自愿减排量，并且根据情况可以适时增加其他的交易产品。

在最新的《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》以及《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》中虽均未明确全国碳排放权交易市场的交易产品是否包含国家核证自愿减排量，但《管理办法》和《暂行条例》都允许重点排放单位购买经过核证且登记的温室气体减排量，以抵销一定比例的应清缴碳排放配额。因此，根据上述法律的相关规定，全国碳排放权交易市场明确的交易产品为碳排放配额，CCER作为抵消配额的清缴形式存在。

碳排放权交易试点地区均对CCER抵消做出了规定，但各地区对于CCER抵消的比例和其他履约条件的规定有所不同。首先关于CCER的抵消比例，北京和上海不得超过当年发放配额量的5%；天津不超过当年实际排放量的10%；深圳和湖北抵消比例不超过配额量的10%；广东规定不超过企业上一年度实际排放量的10%；而重庆市抵消比例不超过审定排放量的8%。其次在地域方面，大部分试点地区都规定需优先考虑本地项目。最后在项目来源方面，大部分试点地区都对水电项目做出了限制，即项目来源非水电项目。

三、CCER机制是中国碳市场的重要补充

生态环境部副部长赵英民表示，碳交易市场不仅可以展示中国实现双碳目标的决心和实力，还可以为企业碳排放提供有效的价格激励信号，国家温室气体自愿减排交易的抵消机制可以促进该目标实现，帮助排放控制企业进一步降低成本。具有多种环境和社会效益的自愿温室气体减排项目，如林业、可再生能源和甲烷利用，可以通过CCER抵消机制纳入国家碳市场，扩大碳市场的范围。

CCER机制作为强制性配额交易的有益补充，CCER发挥政策与市场双重工具的引导作用，推动碳排放权交易市场的建设进程与目标实现。一是有利于完善碳碳排放权交易机制。CCER为我国实行总量控制的碳排放权交易带来了抵消机制，给予重点排放单位除购买碳配额外的更多选择。并且与碳配额相比，CCER在价格方面更具有优势，1个单位的CCER可抵消1吨的二氧化碳当量，CCER可以帮助企业实现1：1配额清缴，抵消企业的实际排放量。降低重点排放单位的履约成本，从而有利于提高整体碳排放权交易市场履约率。二是促进参与碳排放权交易市场的主体范围扩大。在我国全国碳排放权交易市场中，目前能够参与配额交易的行业只有发电行业。而启动CCER机制后，更多自愿减排项目业主也可以参与到碳排放权交易市场中，以此增加碳市场体量，提升市场活力。三是拓宽绿色融资渠道。CCER 交易于全国碳排放权交易市场配额价格发现十分有利，以及碳金融衍生品的开发创新。CCER可以作为金融资产参与质押、信托等类型的金融活动。比如，已经成立的“中海蔚蓝CCER碳中和服务信托”、排放配额（SHEA）和CCER组合质押的融资等，为企业绿色金融拓宽了渠道。四是助推温室气体减排目标实现。CCER机制下，更多企业可利用市场化手段主动参与节能减排，通过光伏、风电、生物质能供热及发电等项目开发CCER，并在碳市场销售减排量获取收益，再凭借该资金促进自身产业发展和技术升级，此良性循环可以促进可再生能源企业及行业的长期发展。合理运用资源参与CCER交易，降低企业碳排放，发展可再生能源，从而有利于全社会层面实现“双碳”目标。

四、CCER机制发展存在的问题

（一）政策持续性有待增强

政策执行的持续性是CCER项目能够实现预期减排效果，有效补充全国碳排放权交易的关键因素之一，CCER健康持续发展、发挥其对碳市场建设的补充作用，实现“双碳”目标需要明确的政策方向、确定的发展预期和量化的减排需求。然而，在实施方面，并不是所有的CCER项目都按计划实施，没有达到预期的减排效果，因为在2017年停止了CCER项目审批，大量项目未实现减排量签发，获得减排量备案项目仅287个，不到审定项目的10%。目前CCER项缺乏规范文件的指导，影响其作用发挥。且CCER重启后，之前历史遗留项目如何准入，正在审定的项目任何人重新备案，正在核证的项目如何重新签发，已经备案项目暂停的这几年所产生的减排量如何签发，都是重启CCER后需要考虑的问题。

（二）CCER供需不平衡

2017年CCER备案申请暂停之后，存量CCER随着每年履约抵消不断减少，市场供应应呈现稀缺状态，理论上碳市场中CCER供不应求。而实际情况是，CCER市场长期处于供给过剩状态。一方面，在碳市场的试点过程中，碳配额分配宽松，部分配额市场的碳价长期处于低位，CCER的价格优势并不明显，因此配额短缺的控排企业不会优先考虑购买CCER来抵消碳排放；另一方面，在各试点碳市场对CCER的使用比例、来源、地域等进行了限制，因为限制又有大量未进入碳市场的CCER项目，最终导致CCER项目处于供大于求的状态。但在全国碳排放权交易市场下，根据估算未来CCER的年抵消需求量约为3.5亿吨，加之各试点碳市场等各个项目层面双碳目标所带来的潜在抵消需求，未来碳市场对CCER的需求量会逐年升高，当前市场上剩余CCER数量已经严重不足。

（三）CCER交易透明度低

在前期的CCER交易实践中，交易方式多是通过线下协议交易，在线上公开交易的仅有少数大宗CCER，存在线上成交价格与线下协议交易价格脱钩的情况，在实际情况中，线上价格远高于后者。线下交易的透明度低，其价格难以获取，CCER交易不透明，CCER交易的不规范性可能会导致配额交易市场失灵，直接影响碳排放权交易机制的减排效果。

五、CCER机制完善建议

一是建议明确目标，完善顶层设计。以服务“双碳”目标为根本出发点，找准新形势下我国碳排放权交易的整体定位，从而明确CCER机制的发展方向。修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，在立法上确立自愿减排交易市场的基本管理制度和参与各方权责，统筹碳排放权交易市场和自愿减排交易市场。重塑既有自愿减排项目备案和减排量备案两个核心管理环节，充分发挥地方主管部门监督以及行业专家咨询作用，在“放”的同时必须确保项目减排量的环境完整性、真实性和额外性。做好自愿减排交易机制与相关政策的统筹衔接，为重启CCER做好充分的制度准备。

二是合理设置CCER抵消规则。以往试点地区对CCER项目抵消比例、类型、地域及时间均有不同的限制，在全国碳市场正式上线后，相关规则应该全国一致，碳减排量得到全国统一认可，打破地域隔阂，有助于减排量消化，也提高了交易效率。CCER在碳交易履约中使用的比例碳配额的稀缺性，进而影响碳市场有效性。所以对于 CCER抵消比例的设定也要统筹考虑配额量与 CCER，设置灵活而趋紧的可抵消比例，适度增加CCER可抵消的比例，比例不能过高，否则会对碳配额交易产生不利影响，弱化减排效果。除了调整严格的使用比例外，其他限制条件也应减少，使备案的CCER均可以参与到交易中。CCER市场的大小与全国碳市场的规模、抵消比例均有关，若2022年CCER抵消比例有所提升，加之全国碳市场扩容，CCER市场有望随之扩大。

三是促进参与主体多元化，拓展碳交易范围。CCER不仅可以促使企业实现碳减排的目的，也可使更多的企业参与到碳市场中，逐步纳入更多行业、引入非履约主体进入市场交易，增加参与主体，通过市场化的手段促进生态友好型产业发展，有利于增加市场活力。同时CCER机制也是企业、组织以及个人自愿参与到碳中和这一进程中碳排放足迹的重要工具，建立碳普惠核证量与国家核证自愿减排的衔接机制，通过微观领域的碳减排与碳减排交易制度相衔接，构建宏观领域和微观领域的碳减排体系，是公民个人参与碳减排的渠道，也是政府、市场、公众的社会化机制，是对管控性机制的补充，除了强制碳市场体系外，可吸引更多的参与者加入应对气候变化这一行动中，更充分地带动民间和企业，以市场化、分散化的方式汇聚多元力量，共同助力全社会碳中和。

四是加强CCER交易监管。要实现对CCER交易有效监管，最科学有效的方式是建立交易信息披露制度，以此提高 CCER 交易信息的透明度，建立多元化的交易监管机制，更要引入处罚机制。在 CCER 交易及项目签发备案过程中，信息不透明以及违规成本低等因素使得一些非法和违规行为更有可能发生，但目前相关规定的处罚措施仅限于责令改正、公布违法信息和取消备案等，违法成本较低对参与者违规行为的约束作用不强。因此，在未来对CCER的监管将着力于提高交易平台的信息透明度，首先严格规定强制性披露交易信息，其次所有交易参与者还应主动、及时、准确、全面的公开除商业机密之外的交易信息，除此之外，定期发布交易信息报告和其他文件，并加强媒体在交易信息的披露中的监督作用，对CCER参与者、第三方核证机构的监管也将会被重点关注，最后引入对违法违规企业产生威慑作用的处罚机制，切实维护市场的诚信、公平、透明，强化社会监督，发挥好自愿减排交易市场的作用。

五是实现与全国碳排放权交易市场的衔接。全国碳市场正式上线并已经运行两年，对CCER的需求逐年增多，加快全国的温室气体自愿减排交易市场制度完善，促进与全国碳排放权交易市场的制度化衔接，持续优化完善全国碳排放权交易市场抵销具体规则和方案。积极应对碳排放权交易市场抵销、双碳目标需求，全面梳理已有公示审定项目、备案项目信息，尽早明确重启后各类项目的过渡衔接安排，大力推动温室气体自愿减排与双碳目标实现。