上海崇明世界级生态岛发展的现实困境与规划对策选择

文／王勇 上海市上规院城市规划设计有限公司 上海 200011

1、崇明发展历程回顾

自划归上海至今，崇明区60年的发展历程可以大致分为“3 个20年”的发展阶段，分别是农业发展、农村工业化和生态岛建设时期。每个阶段崇明区都响应国家发展政策，同时结合自身特色，确定了清晰的发展导向和路径。梳理不同年代市区总规中关于崇明区的发展定位可以看出，崇明区经历了从上海农副产品原料生产和加工基地到世界级生态岛的转变。

1.1 农业发展时期：1958年- 改革开放

1958年崇明岛由江苏省划入上海，作为上海的农副产品供应基地。随着1959年崇明岛首个农场——新海农场的建立，拉开了岛屿围垦的序幕。此后围垦范围不断扩大，岛上陆续建立了八个国营农场,长兴岛和横沙岛分别建立了前卫农场和横沙林场。除国营农场外，崇明各个乡镇主要以农业为主，这段时期是崇明区大力发展农业的时期。

1.2 农村工业化时期：改革开放-90年代中期

随着1978年国家改革开放政策的实行，农村工业化迎来了快速发展时期。这段时期，崇明区社队办厂、工农联营等经济组织不断涌现，工业企业数量和从业人数不断增长，1980年代小家电出口额甚至占上海全市比重50%左右。1986年上海市总规顺应当时的发展环境，将崇明定位为农副产品原料生产和加工基地。然而，自90年代后半期以来，由于农村工业所面临的外部环境发生重大变化，加之自身存在一些难以克服的弊端，政府对农村工业的发展政策做出了重大的调整。政府政策由原来的鼓励乡镇企业进入各类产业转变到强制一部分乡镇企业从某些产业中退出，如关闭一些对环境造成污染的小规模企业。1995年以后，崇明区工业企业大量关停，数量不断降低。

图1 崇明三岛农场分布图

1.3 生态岛建设时期：90年代末至今

1998年上海市政府正式提出建设崇明“生态岛”的设想，并将其反映到《上海市城市总体规划》中。2001年国务院批复并原则同意《上海市城市总体规划》，提出“将崇明作为21世纪上海可持续发展的重要战略空间”。2005年长兴、横沙两岛划归崇明县，上海市政府批准《崇明三岛总体规划（2005-2020）》，提出把崇明建成环境和谐优美、资源集约利用、经济社会协调发展的“现代化生态岛区”[1]。2017年新一轮崇明总规提出建设“世界级生态岛”的目标[2]。在生态岛建设不断升级的政策导向下，崇明区实体工业企业不断减少，1995年至今累计关停企业1000 家，工业从业人员数量减少超过一半。

2、崇明发展现状特征

通过梳理崇明区60年的发展历程，可以发现随着生态岛建设的不断推进，崇明区的工业企业数量和工业从业人员不断减少，目前经济社会发展主要呈现出以下三大特征。

2.1 人口方面，常住人口呈现“三高两低”的总体特征，超过20% 的户籍人口外出打工，崇明城乡居民人均收入位列上海最末位

三高，即近10年常住人口减少比例在全市郊区中最高、老龄化程度全市最高、抚养比全市最高。两低，即劳动年龄人口占比全市最低、未成年人占比全市最低。

统计数据显示，近10年全市郊区常住人口减少的只有崇明和闵行，崇明区常住人口减少比例最高。从2018年人口年龄结构来看，崇明区劳动年龄人口占比仅为57%，远低于全市66% 的平均水平；老龄化水平高于传统意义上的中心城区，60 岁以上老年人口占比35%，远高于全市23% 的平均水平；未成年人口占比7%，低于全市10.5% 的平均水平；抚养比指数为75%，高于全市51%的平均水平。农村居民收入位列上海最末位[3]。

2.2 产业发展呈现“三低两高”的总体特征。三低，即二产占比在上海郊区中最低、产业园区规模和经济绩效全市最低、企业经注比指数全市最低。三高，即乡镇工业用地占比高、工业产值高

2018年崇明区乡镇工业总产值达到353 亿元，占全区工业总产值的88%（统计口径不含长兴造船基地三大央企）。乡镇工业用地占比高，占全区工业总用地的36%。在崇明区18 个乡镇中，竖新、庙镇等7 个乡镇的198 工业用地占比超过90%；东平、新海等7 个乡镇的198 工业用地占比超过60%。乡镇工业就业吸纳能力强，崇明区乡镇工业就业密度为100 人/ 公顷，远高于崇明产业园区30 人/ 公顷的水平。

据统计数据显示，2019年崇明区在地经营企业数量约为9.2 万家，在全市郊区中排名最低。注册企业数量约为17 万家，经注比指数为0.5，全市最低，远低于全市1.3的平均水平。

2.3 财政收入呈现“三高两低”的总体特征。两高即注册企业贡献率高（超过85%）、乡镇工业税收比例高、财政转移支付比重高。两低即在地经营企业贡献率低（仅15%）、产业区块内企业税收低

由于实体经济疲软，崇明区依靠政策优惠大力发展注册经济，因此税收结构中注册经济比重大，2015年区级地方财政中，注册企业税收37.49 亿元，占全部企业税收的85%。此外，财政收入中转移支付比重大，2015年高达81 亿元，占财政总收入的59%，自身的经济造血功能不足。这一比例远高于上海其他区20%-40% 的一般水平。从企业角度看，乡镇工业税收是产业区块的3.3 倍，有力支撑了崇明的财政收入。

3、规划对策辨析及讨论

尽管生态岛发展目标确立以来，崇明区就确定了要平衡保护和发展，追求高效生态的经济发展。然而多年实践表明，发展现状不容乐观。单位土地产出排名上海末位，城乡居民收入增长幅度较慢，财政收入主要依靠转移支付，注册税收高于实体税收。面向未来，需要通盘考虑全区，谨慎确定发展路径，平衡近远期发展重点。产业发展是提高财政收入和人民生活水平的前提，因此以下主要讨论崇明未来产业发展的思路。

3.1 区属土地资源有限，未来应谨慎推进工业用地减量化

一个地区的产业发展、城镇建设和财政收入，其立足点都是自身可以掌控的土地资源数量。就崇明区而言，在全区1400 多平方公里的范围内，包含5 个土地资源权属主体。区政府直接管辖的面积不足1000 平方公里，市属国企光明集团管辖面积约289 平方公里，上实东滩集团管辖面积约86 平方公里，江苏南通的海永、启隆两镇管辖面积约50 平方公里，市属长兴岛开发区管委会管辖面积约47 平方公里。

土地权属的分散，造成全区产业发展空间、城镇建设空间和财政收入的减少。上实东滩和长兴岛管委会所属的土地资源数量虽然仅占全区的10%，但集中在全区土地价值最高、产业发展条件最好的陈家镇和长兴岛板块。光明集团、上市东滩、南通海永启隆、长兴岛管委会的大部分土地财政收入不归属崇明；光明集团、上市东滩和南通海永启隆两镇税收收入也不归属崇明。

崇明区现状工业用地面积3447 公顷。崇明区2035总规提出，全区需落实减量化任务65 平方公里，其中，工业用地减量8.6 平方公里，农村宅基地减量49.8 平方公里。在崇明区直接管辖的范围内，随着2035年乡镇工业用地减量，工业总产值、税收收入和就业岗位将大幅减少。因此，在谨慎推进工业用地减量化的同时，应该积极培育新的发展动力。

3.2 实体产业发展政策需要谨慎选择，平衡近远期发展诉求

在有限的土地资源上，选择发展何种产业，决定了未来的经济发展绩效[4]。崇明区2035 总规中提出以“生态优先、绿色发展”为导向，构建形成以现代农业为基础、旅游服务为先导、创新经济为主体、绿色智造为支撑的生态型产业体系。

从实际发展来看，农业的生产效率比工业和服务业低，对于提高地区经济总量作用有限。对于旅游业，尽管目前崇明旅游收入不断提高，但在经济总量中的占比很低，2016年10.9 亿的旅游收入在340 亿GDP 总量中只占3%，短期无法起到拉动经济增长的作用。放眼国内，类似于三亚这种靠旅游拉动地方经济发展的城市寥寥可数。进一步说，崇明旅游资源并不丰富，未来旅游业的增长空间是否足够大，存在很大的不确定性。对于服务业，分为生产性服务业和生活性服务业。生活性服务业与人口规模、人口分布和人均收入息息相关，崇明人口规模数量有限且分散布局，生活性服务业发展空间有限，例如城桥镇现状人口12 万，难以支撑崇明百联综合体开业运营。生产性服务业与制造业紧密相关，基于目前的崇明制造业发展现状，生产性服务业发展空间也有限。

表1 上海、崇明、长兴企业总体注销比统计

图2 崇明区产业园区布局（数据来源：崇明区2035 总规）

对于崇明而言，目前主要的产业园区有城桥工业区、富盛工业区和长兴海洋装备产业园区。根据园区访谈得知，城桥工业区和富盛工业区的发展落后，主要是由于交通不便，企业运输成本高。未来随着宝山到城桥的S7 高速的修建和沪通铁路的开通，将极大改善城桥工业区和富盛工业区的交通条件，增强工业发展动力。对于长兴海洋装备产业园区，依托现状G40 高速和未来轨交崇明线，其工业发展将持续增强。在继续推进制造业的同时，近期应适度发展房地产业。特别是随着轨交崇明线的建设，长兴岛和陈家镇板块的住宅用地将迎来新的发展机遇。未来随着S7 高速的开通，城桥区位交通改善后，城桥板块的价值也将凸显。

3.3 注册经济发展需要关注市场动态，适当进行政策倾斜

通过分析注册企业的行业分布数量占比，可以判断某个地区不同行业的注册环境优劣。从注册环境来看，崇明区适合科学研究和技术服务业、房地产业、租赁和商务服务业等行业发展。为了提高此类行业的企业注册数量，进而增加注册税收，未来应进行适度的政策倾斜，比如提高税收返还比例、园区企业注册服务等措施。

总结：

从价值导向来说，世界级生态岛建设应是一个长期的动态过程，是产业不断升级、生活质量不断提高、自然资本不断增值的发展过程。回顾崇明区发展历程可以看出，在世界级生态岛推进的过程中，存在人口总量流失、老龄化严重、产业发展绩效低、财政收入依靠转移支付等问题[5]。根本原因在于没有平衡好发展和保护的关系，在传统产业清退过程中新的经济发展动力没有同步培育起来。本文结合统计数据和启信宝企业数据，对于未来崇明区的规划对策进行辨析和讨论，近期应谨慎推进工业用地减量化，在旅游等生态产业发展基础上，近期应推进实体产业特别是制造业发展，同时为虚拟经济发展提供政策倾斜。