耕地后备资源调查评价及其应用价值研究——以阳信县为例

文／马文新 阳信县自然资源和规划局 山东滨州 251800

1、耕地后备资源调查的意义

耕地是人类赖以生存和发展的基础，而且进行经济建设就不可避免地要占用耕地面积，所以要实现耕地总量动态平衡，实现保护耕地的目的，就必须开发一部分耕地后备资源，来弥补经济发展和生态环境建设所引起的耕地面积的减少。而耕地后备资源是指在当前经济技术的条件下，能够通过开发、复垦措施改变成为耕地的后备土地资源。因此开展耕地后备资源的调查和研究，对编制土地开发整体规划有着重要的参考意义，同时也是顺利开展和实施生态退耕，落实耕地占补平衡的重要保证。

中国是一个土地大国，同时也是一个人口大国，在庞大的人口基数面前，人均土地资源相对其它国家而言是较少的。根据相关标准，土地资源可大体分为耕地、建设用地和其他未利用土地。而伴随着城镇化和工业化的不断发展，在人口增长的同时，大量的土地资源被占用成为城镇和工业建设用地，耕地明显且持续减少，在这种颇为严峻的情形下，开发利用好耕地后备资源成为目前和将来合理利用土地资源的一个重要途径，而为了摸清全县乃至全国各地耕地后备资源现状，国家启动了全国耕地后备资源逐块调查评价。

此次，以全国范围内的第三次土地调查和2020年国土变更调查结果为依据，按照全国规定的耕地后备资源评价指标体系，对以其他草地、盐碱地、沙地、裸土地为代表的四类可作为耕地后备资源的土地类型进行相关调查，查清有多少土地可作为可开垦或可复垦土地，并进行细致标注，为合理利用我国不多的土地资源提供科学化依据，为进一步制定相关的耕地资源保护政策提供科学的政策依据[1]。

2、调查评价方法

2.1 耕地后备资源调查评价原则

为了使耕地资源的利用能够更加科学、长久，对耕地后备资源的评价应遵循以下三方面的原则：

第一为自然适宜性原则：自然资源部办公厅颁布《关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知》和《全国耕地后备资源调查评价技术方案》两条规定性方案，其中，对于耕地后备资源如何评价的指标体系有着明确规定，相关地区和部门应根据本地区耕地后备资源利用的现状分别从生态环境、立地条件、气候条件、区位指标4 个维度，采取了10 项评估生态条件、年累计平均土地总量、年雨水总数以及灌溉条件等优势因素，以便于确定该类后备资源对耕种有利性[2]。

第二为生态适宜性原则：充分利用耕地后备资源以达到增加耕地资源的目的的同时，也要注重对于土地资源的保护和所处生态环境的保护，以达到经济效益、社会效益和生态效益三者合一为目的，有针对性且合理性开发，在充分利用自然资源的同时，保护自然、尊重自然。

第三为可持续性：上述10 项评价指标是对后备土地是否可开垦或复垦的依据，但是，耕地资源并非“一次性”工具，除了考虑增加耕地，还要考虑如何保护和合理利用所增加的耕地，提高其可持续性发展。

2.2 耕地后备资源调查评价的方法

耕地后备资源调查负责部门联合当地生态环境部门、农业农村部门、水利和林草部门等相关部门，按照自然资源部颁发的两则通知和当地的规定，依法依规实事求是，积极开展技术创新，充分运用最新影像成果、空间信息分析等新技术，增加科技含量，提高耕地后备资源调查评价工作成果质量。以宜耕性调查评价为重点，查清能够形成土地开发、复垦的耕地后备资源状况。根据以表1 为依据判定的耕地后备资源，按照可开垦土地和可复垦土地建立耕地后备资源数据库。将各项调查因子录入其对应属性段，根据图斑进行判定，若有一项调查因子不符合认定标准，应判为不宜耕作土地，将相关数据和调查结果录入耕地后备资源调查表格并进行汇总。在遵循自然适宜性原则的同时，还要对其生态适宜性、可持续性进行综合评定[3]。

表1 耕地后备资源不宜耕作评价指标

2.3 综合评价结果与分析

通过对耕地后备资源数据库的分析，在去掉建设用地和现有的耕地与规划中的建设用地之后，利用评价因子去掉这些不合适的图斑，最终得到阳信县耕地后备资源情况为表2.经过新一轮的耕地后备资源评价结果，可作为耕地的土地面积得以明确，这为阳信县进一步合理利用耕地后备资源提供依据。另外，已知阳信县土地总面积为7.98 万公顷，其中耕地面积4.33 万公顷，尚待开发土地7876.21 公顷。根据表2 数据来看，与现有耕地面积相比，目前阳信县可作为耕地后备资源的土地258.81 公顷着实微不足道，与尚待开发土地面积相比，耕地后备资源约占其3.28%，由此可见，其耕地后备资源相对来说较少，因此必须综合考虑多方面因素合理利用现有耕地和其后备资源。

表2 阳信县耕地后备资源

3、调查评价的应用价值

耕地后备资源的开发利用应综合考虑多方面因素，确保国家土地安全、耕地可持续化、生态环境安全和农业、社会生产安全，以实现经济效益、社会效益和生态效益三效合一为目标，通过这次耕地后备资源调查评价我们可以得到以下启示：

（1）必须坚决遵循党的宗旨、国家的政策方针，坚决维护国家和人民的利益，以社会经济生态综合发展为目标，对国家下发的政策指令坚决贯彻到底，现阶段，国家耕地资源不足，所以需要开发利用耕地后备资源，各地区各区县必须严格遵循标准和现状，采用标准的评价指标，得出最为准确的耕地后备资源情况，才能使国家可以针对后备耕地情况合理划分耕地利用情况和耕地保护制度[5]。

（2）此次耕地后备资源评价调查，阳信县将进一步建立关于县内土地使用情况的数据库，一方面，扩大了阳信县乃至全国的土地使用的专业资料，在有相关需求时，可以收集更为全面的资料，进行充分且准确地分析利用，达到“多快好省”的效果，提高相关调查的质量和专业化程度。另一方面，通过这些数据库，可以进一步划分后备土地为非常适宜耕地开发区域、较适宜耕地开发区域、适宜耕地开发区域、较不适宜耕地开发区域和暂不适宜耕地开发区域，更加客观地显现出不同环境和区域内耕地后备资源可开发为耕地地可能性和难易程度，从而更加合理地规划这部分土地使用情况，提高耕地的质量和土地利用的合理性。

（3）数据往往起到更为直观的效果，通过这些直观的数字，我们可以直观地认识到在城市化和工业化大力发展的现在，可耕种的土地资源几乎已开发殆尽，而我国的人口仍处于上升阶段，而近些年来随着全球气温上升，海平面也不断上升，一些沿海城镇处于被淹没或正在淹没的阶段，土地在减少，这种情形下，我国的耕地资源在减少，人均耕地也在减少，而耕地后备资源也十分有限，我们不可能一味地寻找其他土地资源来扩充耕地面积，不可能也做不到，耕地数量有限的情况下，我们只能通过提高耕地的质量来尽可能维持稳定和减少损失，而如何提高耕地的质量这就是下一阶段迫在眉睫的问题。

（4）可以进一步促进农业现代化的发展。耕地少，耕地后备资源有限，这是目前中国社会的现状，是客观存在的，在不能扩充耕地数量的情况下，唯有提高质量才是唯一的出路。中国是一个人口大国，粮食问题不容忽视，以前粮食的供应没有依靠进口，现阶段粮食的供应也不依靠进口，以后粮食的供应也不可能依靠进口。粮食问题关乎国民生命，关乎国家发展，必须牢牢抓住，而如何保障粮食安全，则是现阶段和未来国家必须面对的问题。而随着时代的发展，科学技术水平也不断提高，农业科技也在发展，因此，可以促进农业发展方式绿色转型，推动现代化农业、立体农业、可持续发展型农业、绿色农业、专业化农业的发展。

4、耕地后备资源开发复垦建议

在确定好耕地后备资源可供开发的现实情况后，对于如何开发复垦，本文给出以下几点建议：

（1）开发性复垦工作应该是因地制宜，在前文中对耕地后备资源的调查和评估基础上，把耕地后备资源分类为非常适合耕地开发的区域，比较适合耕地开发的区域，比较不适合耕地开发的区域，或者说暂不适合耕地开发的区域，尽可能多些选择农业利用率高，比如说非常适合、比较适合耕地开发的区域开发复垦，在一些生态环境相对脆弱敏感的区域还是要以生态保护为主。

（2）高度树立可持续发展观。严保耕地红线，有效利用国土资源，科学落实国土综合整治工作，积极开展生态文明建设，切实维护粮食安全，慎重考虑生态效益，不要以牺牲生态效益，带来经济效益，确保土地的可持续利用。

（3）加强对土地开发复垦的组织领导。阳信县人民政府应将土地开发复垦作为促进全县经济社会经济发展和实现耕地总量动态平衡的大事来抓，实行土地开发复垦行政领导目标责任制，把土地开发复垦列入本区国民经济发展规划，并确保实施。

（4）完善土地开发复垦政策，推行规范化管理。土地开发复垦的顺利开展，需要有关的法律法规作保障。政府要进一步完善土地开发复垦的地方性行政法规、政策，对开发方式、开发者权利义务、优惠政策、开发复垦管理工作的管理等做出明确规定，使土地开发复垦工作，走上法制化、规范化轨道。

耕地后备资源开发复垦必须坚持科学规划，保护中开发、开发中保护，要根据土地利用总体规划的要求，根据自然、社会和经济差异三者之间的关系，制定科学、合理的耕地后备资源开发复垦的规划管理方案，切实做到规划具有前瞻性，论证具有科学性，开发具有针对性，利用具有实效性，并且严格按照国土资源部制定的有关规划，充分利用零星土地，逐步实施和治理空心村、退宅还田等整理措施，进一步促进土地资源的高效和持续利用。

（5）加强项目的技术管理。实行项目工程实施前和竣工后现状地形图的修测，为项目验收和新增耕地面积的确认提供科学依据。

（6）进一步完善土地开发复垦投入机制。为保证土地开发复垦的顺利实施，必须动员社会各方面力量，广开渠道多方筹集资金。我县要尽快建立土地开发复垦基金，把土地出让金等土地收益、造地费、土地荒芜费、违法占地罚款收入等纳入基金。为土地开发复垦提供稳定资金来源，要积极争取农业、水利、林业等部门的支农资金，将土地开发资金同植树造林，小流域治理等各项资金配合使用，发挥整理优势。耕地后备资源开发复垦要坚持政府主导，国土搭台，和农民参与的原则，要逐步建立好政府主导的项目推进机制。我县要从土地利用的现状、土地适宜性以及项目可实施性等方面认真研究，因地制宜地确定开发复垦地范围、投资规模和主要工程内容。不断增强质量，实现高标准建设，保证耕地后备资源开发复垦的顺利进行。

（7）注重监管，加强后续管理。项目竣工验收后，要及时地将农田水利、田间道路等相关工程设施移交给当地人民政府来进行具体地管理，并细化到村委会、部门组织和具体的责任人员。通过运用市场化手段，落实监护经费，采取工程养工程的方式，对水库、渠道和桥涵等实行承包制管理，真正让耕地保护工作落实到位，确保土地整体项目长期稳定的发展。

结论：

本文结合国家政策规定和阳信县考察实际，并采取10 各项指标针对阳信县土地后备资源情况进行了调查和评价，建立了一个数据库，结果表明，可以开垦土地种类相对减少，且分布相对零碎。此次阳信县农村耕地预备资源利用情况的调研评价具有非常大的实际应用价值，诸如为阳信县耕地后备资源的未来使用情况提供依据等。最后对耕地后备资源的开发复垦给出几点建议：开发复垦应该因地制宜、高度树立可持续发展观、加强对土地开发复垦的组织领导、完善土地开发复垦政策，推行规范化管理、加强项目的技术管理和进一步完善土地开发复垦投入机制。