我国农村环境治理的现实困囿及优化向路——基于环境权保障的视角

王小东

（兰州理工大学法学院 甘肃，兰州 730050）

在乡村振兴战略的全面推进下，深化农村改革，其主要目的在于建设美好乡村。而美好乡村是一个集合性概念，其涵盖了经济、文化、政治、生态环境等多方元素。而农村的环境治理，则是建设美好农村生态的重要组成部分。在当前新型城镇化建设深入推进的过程中，城乡界限出现模糊趋势，农村的产业化建设不断加快，在广大农村地区，基础设施的配套建设同产业发展速度之间存在客观上的不匹配，导致农村面临排污量多、排污覆盖面较为严重、城市与农村之间出现污染转移等客观环境问题。诸多问题的出现，其源头涵括了历史、社会、经济等多方原因。但是，作为环境保护最直接的责任主体，乡级政府及村民自治机构对农村环境保护及治理、对于保障农民环境权，具有最直接的职能和职责，理应在农村环境治理中发挥重大作用。实践中，这两方直接的逐治理主体却存在一定的履职缺位。在当下，深化农村改革的时代背景下，探讨如何建设新时代美好农村，强化农村环境治理、保障农民环境权益具有重要意义。

1 农村环境治理与农民环境权保障的作用机理

1.1 农村环境治理的内质

农村环境治理，指的是农村资源的开发及利用主体，为了能够将资源的利用与开发行为予以持续，通过公共或者私人组织，通过具体的预防或者治理行为，促成农村环境和资源的平衡或者优化，从而实现农村环境持续发展的整体过程。农村环境治理过程中，有权限的治理主体之间的地位划分、职权划分、义务与权利的划分，以及划分后的关系构成及方式运行，则组成了农村环境治理机制。从农村环境治理主体上来看，当前学理界较为一致的认为农村环境治理主体应当是“多元主体”共同参与治理。但是，从现行制度安排上看，农村环境治理具有明显的“乡村”两级主体的体征。一方面，乡政府作为基层政权组织，在农村的经济、社会、环境治理等方面享有直接的行政权能。因此，乡级政府应当在农村环境治理中，充分履职尽责，通过环境宣传、环境监控、环境行政等手段，持续化开展环境治理工作，维护农民的环境权益。此外村“两委”作为村民自治机构，直接接触农村环境治理，不仅是政府环境治理政策的落实者，也是发动农民进行环境宣传、治理动员、强化农民环保意识的重要力量。从环境治理的客体上来说，农村的自然环境资源是主要治理对象。农村生态环境及自然资源能够可持续利用为主要治理目标，农民环境权的实现为主要目的。总体来说，农村环境治理是促进农村生态环境持续发展，保障农民权益实现、促进美好乡村建设的重要首手段。

1.2 农村环境治理与农民环境权保障的内在联系

农民环境权，指的是农民作为农村空间领域的生活及生产主体，拥有生活与良好环境之中，并合理利用自然环境资源，当其权利遭到侵害时，能够获取及时救济的权利。环境权是农民重要的发展性权利之一。在当下，农民作为环境权的享有主体，其权利意识和权利维护能力无疑是比较弱的。在实践中，如果没有明确的权利救济渠道及权利保障机制，农民群体面对环境权被侵害，很容易出现“集体沉默”的行为状态。这就需要通过公权力的干预或者其他第三方力量的介入，通过农村环境治理行为，保障农民的环境权益。政府作为公权力的代表，其存在的目的在于执行宪法及法律，维护公民的合法权益。

在农村的环境治理中，乡级政府作为直接的公权力执行者，更应当在农村的环境治理中发挥管理作用，通过行政机制或者行政救济等手段，维护、发展农民的环境权保障机制。从立法安排上看，我国《环境保护法》第6条明确规定“……地方各级人民政府应当对辖区内的环境质量负责……”。第28条直接将环境治理作为地方政府的主要行政任务。我国《土地管理法》第42条直接规定了“县、乡（镇）级政府应当……提高耕地质量、增加耕地面积、保护农村生态环境……”。这一条款事实上赋予县乡两级政府保障农民生态权益的职责和义务。除此之外，按照我国《村民委员会组织法》的规定，村委会作为农村基层自治组织，同样具有保障农民环境权的职责与义务。其中，《村民委员会组织法》第8 条明确规定“……村民委员会……引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”但是与乡级政府不同的是，村委会的环境责任是通过引导村民采取行为而实现的。但总体而言，农村环境治理的主要目的在于保障农民环境权益，而农民环境权益的保障则离不开政府、农民及多方主体的参与。

2 当前我国农村环境治理的现实困囿

虽说，在乡村振兴的战略推进下，农村环境治理出现明显成效，但是从实现并保障农民环境权的出发点，农村环境治理在制度建设、机构完善及机制优化等方面仍然存在诸多困囿。

2.1 制度设计上农村环境保护职权划分有失具体

作为农村环境治理的直接责任主体，乡级政府和村委会在农村的环境治理上都负有重要责任。但是，在立法安排中，现行法律对两者的环境保护职权仍然存在一定的模糊性，不利于农村环保行为的实施。《环境保护法》第6条，确实将环境保护的责任镶嵌入地方各级人民政府的职责之中，但是这只是一种较为模糊性的表达，对于乡镇政府在环境保护行动中发现的违法行为，乡级政府没有实际的处罚权和监管权。与此相同，村委会作为农村环境治理与保护的村民自治机构，具有保护农村环境的义务，但是有义务就应当具有相对应的权利。但事实中，《村民委员会组织法》第8 条虽然明确规定了“……村民委员会……引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”但是作为村民自身产生的自治机构，对于本村辖区内的发现违反了相关环境保护法律、破坏农村环境的行为，村委会是否能具有一定的权限要求停止破坏行为、对涉事人员批评教育等。法律上并无明确规定。此外，面对农民个体在诉讼中的弱势地位，对于农民环境权益遭到侵害的相关诉讼，村委会代表村民提起诉讼也无明确的法律依据，这不利于农民的环境权保护。

2.2 机构运行上农村基层环保机构设置不够完善

一方面，乡级政府并未设置专门的环境保护机构，也缺乏环保专职人员。《环境保护法》第24 条只对县级以上政府部门的环境保护机构设置及权限划分做出了说明，但是对于乡级政府的机构设置则处于法律真空状态。《地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64 条对政府部门的机构设置提出了严格的要求，对环境保护机构的设置也没有较为硬性的要求。另一方面，作为基层自治组织，村委会也没有专门的环保机构及专职人员。《村民委员会组织法》第7 条明确了村民委员会在日常工作中，可以根据需要设治安保卫、人民调解卫生等委员会，但是并未提及设立专职的环境保护委员会。而且在现实中，许多村委会并未设立专门的环保委员，对农村的环境污染也多数采取向上级报告的方式来处理。此外，村委会作为自治机构，本应当在环境保护中充分履行引导村民参与环保之中，使得村民能够认识到自己的环境权益，从而提升农民环境权自我维护的能力。但是，由于在村委会中，环境专职人员及机构设立的缺失，农村环保工作容易处于缺位状态，这使得环境保护履职不充分，难以达到预期效果。

2.3 机制建设上农民环境权保障设计不健全

这主要体现于三个方面。首先，农村环境信息公开机制不健全。一方面，环境信息的公开在外表上过于专业化，其晦涩难懂的专业术语，使得许多村民不清楚、不明白，进而不关心。另一方面，环境信息公开缺乏一定的针对性。现在随着信息公开工作的不断强化，信息公开有所提高，覆盖面有所扩大。但是，公开内容上大豆针对于大气、空气质量等，对于农民普遍关心的土壤状况、地下水状况等信息，事实上是缺失的。其次，农民参与环境决策的机制并不完善。虽然我国早已经建立的环境影响评价的公众参与制度，但是在农村地区，参与机制仍然不够完善。一方面，农民在环境保护中的知情权和话语权面临缺失状态。城镇化的发展使得大量空心村的存在，农民逐渐流动到城市之中，消息获取渠道不畅通，难以参与到家乡的环境保护中去，话语权则难以实现。另一方面，面对较为分散的流动状态，原有的村民民主决策渠道流于形式化，农民个体在在决策中往往被代表。农民长期无法参与到环境决策中去，长久下来，也便失去了参与热情，这也成为农民集体失声的重要原因之一。最后，对于环境违法及侵权行为，农民往往面临监督缺位。环境监督机制的建立，目的在于对政府的环境治理公权力行为进行必要的制约，但是，虽然法律规定了公民享有监督权利，实践中，农民如何采用上述权利，其操作细则、救济途经等相关程序并不完善。即便农民具有权益保障的意识，但是个体的农民本身便处于弱势地位，如何实现其利益代表机制，仍然需要进一步完善。

3 我国农村环境治理的优化向路

根据上述分析可知，当前我国农村环境的治理现状中，存在诸多困囿，主要体现在制度、机构、机制等层面，需要采取较为针对性的举措不断完善农村环境治理模式，保障农民环境权益。

3.1 制度层面上应当对基层环保机构依法赋权

制度层面上，首先，应对乡级政府依法赋予环境保护权。一方面，在立法设计上应当对乡级人民政府的环境保护职责及权限进行明确的规定，并赋予其较为明确的、在一定限度之内的环境保护行政处罚权限。此外还应当赋予乡级人民政府对环境保护先进个人及单位一定的表彰权，以及对破坏农村生态环境的个人、单位的教育权等。另一方面，应当明确乡级政府在环境保护中的具体责任，明确责任范围和责任内容，对于不尽责或者不正确尽责的责任人员予以一定的处分。其次，应对村委会进行环境保护赋权。村委会虽然不是政府机构，但是作为农村村民自治机构，村委会所代表的的是村集体的利益，农村的环境保护与村委会有着直接的联系。村委会当然成为农村环境保护的事实主体。因此，应当在立法中明确村委会对农村环境保护的管理职权。具体而言，不仅要赋予村委会对于农村环境的环境教育权，还应当赋予其一定的环境监督权。对于出现的破坏农村环境的行为，有权依法监督。此外，鉴于农民个体的弱势地位，应当在环境公益诉讼中，明确村委的农民权益代表权，允许其代表农民参与环境诉讼，进而提升监督效果。

3.2 运行层面上应完善基层环保机构设置及人员配置

运行层面上，首先，乡镇政府应当设立环保机构及专职人员。在当下，政府机构仍然是农村环境保护的中坚力量，在解决环境纠纷、化解环境危机中发挥着重要作用。因此，强化基层政府的环境职责仍然是保障农民环境权益的重要途径。针对现状，乡镇政府应当建立起专门的环境保护机构，强化农村环境保护执法力度，其主要工作内容，具体而言：一是履行环境污染发现职责，及时向乡镇政府及县级环保部门报告。二是履行环保宣传及服务职责。强化思想宣传，并向辖区内农业企业等讲解环保法规，引导其自觉遵守环境法规。三是受理环境问题投诉与调节，化解农村环境纠纷。其次，应当完善村民委员会内部的环境保护专职人员设置。对于农村的环境问题而言，村委会始终处于第一线。因此，可以在村委会中设立环境保护委员，作为本村的环境保护责任人。

3.3 机制层面上应应强化农民环境权益保障

在机制层面上，首先，应当不断完善农村环境保护的信息公开机制，实现农民环境知情权。在具体实施中，要充分考虑到农民群体和农村环境的空间场域，在信息公开中，涵括农村生活息息相关的环境元素，并且对监测结果进行文字上的改进，能够让农民易于了解，从而才能真正实现农民环境知情权，进而调动农民参与环境保护的积极性。此外，在信息公开的形式上，也可以针对性的进行改进，例如，可以采取广播、村民大会、贴公告等方式，兼顾哪些年龄较大，存在“新媒体障碍”的村民。其次，应当完善农民环境保护参与机制。利益论认为，人与人之间的关系，建立在利益之上，为了能够保证这种利益的公平分享，利益各方主体当然要参与其中。在农村环境保护过程中，农民作为利益主体之一，应当平等的参与环境治理的决策之中，享有必要的话语权。因此，可以在法律和政策中，明确农村环境保护和治理的公众参与制度，并且需要明确参与渠道、参与方式及参与程序，从而保障决策的科学化、民主化与公开化。最后，还应当完善农民参与环境治理的监督机制和救济机制。一方面可以拓展农民的监督渠道，例如可以设立环境治理投诉热线，建立环境问题信访专班，并建立举报奖励制度。引导农民自觉参与环境治理监督，调动参与积极性。另一方面，应当赋予村委会或者第三方机构一定的代表权，能够代表农民参与环境侵害监督于救济，从而维护农民的环境权益，强化监督与救济实效。