重大政策跟踪落实审计推动乡村振兴的路径研究

2022-02-28冯彦儒

现代农业研究 2022年2期

冯彦儒

（南京审计大学江苏，南京 211815）

1 引言

“贫困”和“乡村衰落”是普遍性的人类发展难题，消除贫困、振兴农村是世界共同目标，技术革命日新月异，政治经济文化的全球化，人们生活质量大幅度提升，不可同年而语，但与此同时也面临着城乡贫富差距进一步加大的难题。中国长久以来作为农业大国，农民队伍庞大，农村占地广阔，贫困问题长久以来就像是箍在国家发展进步头上的“紧箍咒”。新时代新矛盾，“农业农村农民”问题成为限制国家现代化发展的短板，而贫困作为短板中的“突出短板”，党和国家为补齐这一“突出短板”，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，做出精准扶贫决策重大部署，提出乡村振兴重要战略。

后贫困时代精准扶贫与乡村振兴的有机衔接是必然的，乡村振兴战略对精准扶贫政策存在促进激励作用，文丰安指出乡村振兴为扶贫提供了政策支持和人才氛围，有助于巩固扶贫成果。

政策跟踪落实审计是一种具有中国特色的创新审计模式，受我国特殊国情影响，它具有预防、揭示、抵御、见证、评价和问责的功能，能够发挥对精准扶贫从政策制定、执行到终结的事前预防、事中纠偏与事后评价问责的全过程监督治理效能，精准扶贫政策的动态性决定了重大政策跟踪落实审计的必然性。

2020年是实现整体摘帽的收官之年，2022年乡村振兴战略也将完成阶段性目标。贫困农村地区是脱贫攻坚战的主要战场，也是乡村振兴的重点区域，做好精准脱贫政策与乡村振兴战略的有机衔接，对于推进中国“两个百年”目标的实现具有重要的现实意义。

为了推动全国乡村振兴工作优质开展，为了实现财政资金动态可监视化目标，为了达到项目建设效益最大化的目标，为了巩固脱贫成果，为了促进乡村振兴，重大政策跟踪落实审计势在必行。

2 重大政策跟踪落实审计推动乡村振兴的作用机理

重大政策跟踪落实审计有助于弥合政策本土化过程中产生的政策落差，监督政策贯彻执行过程中的结果脱耦，作用机理如图1所示。

图1 政策作用机理

2.1 政策落差问题

中央立足于国家发展，制定符合中央意图的顶层政策，要求下级政府不折不扣地执行，又赋予了其结合本地实际情况进行政策本土差异化的自主权。政策本土化过程中存在落差大致是以下两方面的原因。

一是政策向下传递过程中的外部原因，包括上级政府政策制定模糊埋下落差隐患，组织间利益关系冲突导致方向偏差等。上级决策制定者总是为了应对突发状况或总体全局的角度出发制定公共政策，要求政策下沉，地方实施变革，出于中国国情复杂，地域差异明显，人口结构失调，贫困因素多元等多方面影响，中央制定的宏观政策为下级政府针对本地的实际情况和特殊原因进行政策本土差异化提供了发挥空间，但是同时也为地方部分党政机关或基层的政策执行者预留了投机取巧、谋取私利的漏洞。另外，行政组织庞大，根深错杂，上至国务院扶贫开发工作小组和国家乡村振兴局，下至村镇、街道和社区的基层一线工作人员，利益关系冲突，出于人性本质趋利的角度，总是希望政策的制定、执行能够按照自己利益最大化的方向发展，不可避免的出现人为导致政策方向与中央改革意图发生偏差，导致政策落差的形成。

二是下级政府对上级下传的政策本土化过程中的内部原因，多是在于政策制定者，包括其有限理解能力、知识存量较少、认知水平偏低等。中央改革意图在地方的完美体现和高效产出，最关键的前提因素是地方完全理解了中央意图并无落差地将政策本土化，但是政策下沉和本土化都离不开“人”，社会人不可能完全理性，正是由于理性程度差异，导致理解偏颇，本土化过程中决策者知识存量较低，无法完全理解中央意图或使下级决策者、决策执行者完全理解自己的政策意图，认知水平较低直接导致政策下沉效果的不理想，最终导致政策落差的存在。

2.2 结果脱耦问题

结果脱耦是指组织按照政策要求实施了实质性措施，但是产出却没达到政策制定者预期目标的现象。结果脱耦现象存在的原因多元，包括政策下沉不适用本地发展情况，或组织成员在实践工作中认识到政策执行效果有限但外部压力驱使下只能“硬着头皮干”，或是政策执行者的有限理解、知识存量、认知水平和人性本质，多种因素共同作用下导致产出低效，结果脱耦。

2.3 审计弥合和审计监督

政策执行是决策者根据实际情况对政策设计检验修正的过程，可以通过监督政策执行过程，及时反馈，进而助推政策有效落地。国家审计服务国家治理，其功能逐渐深化、扩展。政策生命周期的四个阶段——政策制定、政策执行、政策评估整改和政策反馈，它们相互影响，共同作用，阶段性保证政策的规范科学、及时有效。

国家审计作为独立的外部监督者，通过揭示政策执行过程中的问题追溯政策设计缺陷或漏洞，以过程跟踪、绩效评价等审计方法，从现场审计或外延调查等角度，快速准确地寻找政策风险点，履行审计监督职能，推动决策者围绕“中央意图”开展高效优质的本土化工作，助力国家政策的贯彻落实，实现政策制定者、地方决策者和政策执行者、外部监督者等社会公众共同参与决策完善的理想目标。

3 重大政策执行过程中的常见问题

笔者查阅近几年中国审计署官网公布的国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告（以下简称审计结果公告），发现自2016年第二季度开始，审计结果公告单独对审计结果进行公开说明，通过整理审计结果报告和阅读文献，笔者认为重大政策跟踪落实审计中存在的问题大多集中在三个方面：政策、资金和项目。

3.1 政策执行落实

下级政府未能真正领会中央和上级政治改革意图或政策本土化过程中由于下级决策者个人能力受限导致的政策存在落差、地方未能积极响应党中央的重大决策部署、政策执行层未严格按照规定正确落实、各方责任未明确界定和落实、独立第三方监督形式化等问题的存在，根本上阻碍了我国实现社会共同富裕目标的实现，增加了乡村振兴工作的行政成本，降低了工作效率。此外，乡村振兴工作的全面性凸显了重大政策跟踪落实审计的在覆盖范围和审查力度方面的不足，笔者认为，审计资源受限、审计难度不同和具体政策有差异是导致审计覆盖范围和审查力度不足的主要原因。

3.2 资金分配使用

中央财政大力支援乡村振兴工作开展，大量财政资金涌入乡村振兴工作一线，振兴资金的合理分配和使用是重大政策跟踪落实审计关注的重点。振兴资金作为乡村人民的兜底钱，是乡村振兴中坚力量，但是审计问题层出不穷。但是资金存在被私自挪用、被骗取侵占、被闲置浪费等问题，甚至还存在“借振兴机牟自己利”的腐败现象，直接导致振兴工作效益不佳、进度停滞。资金使用的合规性和效益性是乡村振兴的重点，也是振兴工作的“高压线”和高风险地区，资金的合规分配和高效使用是丞待解决的难题，也是重大政策跟踪落实过程中需要关注的方向。

3.3 项目建设运营

振兴项目是乡村振兴的重要环节，但项目进度滞缓、绩效不达标、管理不规范、项目闲置，甚至部分项目超规格建设等问题广泛存在。探究其根本原因，笔者发现问题发生是由于项目前期布局不合理，规划不科学，管理存在漏洞等，造成了资源浪费。如何将振兴项目真正惠及村民、利在村民，是审计人员未来将努力的目标和方向。

4 重大政策跟踪落实审计实施过程中存在的问题

4.1 政策审计功能弱化

根据审计结果公告，目前重大政策跟踪落实审计大多是事后审计，重大政策跟踪落实审计工作的开展和实施只能围绕政策执行落实后的违法违规问题，审计的事前预防功能缺位，事中审计的监督纠偏未得到体现，事后审计的揭示功能效果底下，审计整改不到位，信息披露也尚不完善。审计职能缺失，审计功能弱化。

4.2 审计范围未全覆盖

重大政策跟踪落实审计在乡村产业、乡村卫生和乡村生态等方面关注度较低，审计实施过程中审计力量大幅度向审计资金使用合规效益和项目建设合法规范倾斜，对于政策贯彻落实情况轻描淡写，用“政策落实不到位”总结过错，但是仅凭一句话很难反推出现偏差的具体环节或找出政策存在的具体漏洞，审计范围的未能全覆盖导致审计信息披露有限，不利于审计整改的后续工作开展。

4.3 审计深度未触及末端

重大政策的核心在于地区差异化，导致重大政策本土化存在政策落差，其紧迫性与重要性，都对审计机关和审计人员提出了更严格的高要求。

5 关于改进重大政策跟踪落实审计的建议

5.1 政策跟踪落实审计

要切实嵌入重大政策贯彻落实全过程的各个时点，为政策生命周期全过程——政策制定、政策执行、政策评估整改和政策反馈的顺利进行保驾护航，充分发挥和利用审计的预防揭示、监督指导功能，提高重大政策的实施效益，及时发现政策漏洞、防止行为偏失，有效追溯政策的不科学合理之处，减少行政工作开展的行政成本，真正全方位地做到“精准”，确保政策落到实处。