基于乡村振兴战略对闲置宅基地的多元盘活利用问题研究

□刘洋坪

（河南财经政法大学，河南 郑州 450046）

“三农”问题每年都是国家制定政策的重要研究方向。随着社会化进程的发展，农村一系列问题不断展现出来，许多农民涌入城镇造成耕地撂荒、住宅闲置等众多不良现象。宅基地大量闲置是当前农村存在的普遍现象，不利于集约土地资源，严重影响农民和土地关系和谐发展，甚至阻碍乡村现代化进程的推进。党的十九大报告中提出乡村振兴战略，是统筹和优化城乡发展空间的重大国家战略布局。盘活农村各项资源要素，激发乡村新活力能推动乡村振兴战略的全面实施。开发利用闲置宅基地具有极大的发展潜力，但是目前越来越多的农民选择在城镇工作和生活，导致农村的闲置和废弃宅基地不断增加，宅基地的使用权得不到充分利用，严重阻碍了我国城乡融合与持续发展的进程。要想促进城乡融合迅速发展，关键是基于乡村资源禀赋的基础。因此，唤醒乡村“沉睡”的土地资源，盘活农村闲置宅基地的使用权，为进一步促进城乡融合、推动我国乡村振兴战略有效实施保驾护航。

1 宅基地相关概念及政策梳理

1.1 农村宅基地

农村宅基地的概念在不同地区法律条文的规定中以及不同学者的表述中存在明显差异，通过整合宅基地表述的共同点阐述农村宅基地的概念。

农村宅基地广义是指常年生活在农村的农民用作居住和生活而占有和利用所在集体的土地，即农村宅基的所有权归属于村集体所有，而农民只享有宅基地的使用权。

1.2 农村闲置宅基地

现阶段，有关农村闲置宅基地的概念尚未统一。一些学者认为闲置宅基地是由于各种因素无法充分发挥其功效的农村建设用地，与是否建有房屋无关。宅基地的闲置是土地资源浪费的现象，在《国土资源实用词典》中，闲置宅基地是指农村没有人居住的用地且房屋能住人的建筑用地，其和住宅是统一体。闲置宅基地是农户居住的房屋存在空置、在实际利用过程中低效利用或并未做任何用途的宅基地。

1.3 宅基地相关政策

我国宅基地被赋予三种权能，即所有权、使用权、资格权，且三权分离。我国宪法明确规定了宅基地的所有权是属集体，即使三权分置宅基地的所有权也不变。《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，通过法律层面明晰了农村宅基地使用权的定位，也就是宅基地的使用权人是农户。资格权则是符合规定和条件的村民才有认定宅基地的资格[1]。目前，我国通过《担保法》《继承法》《土地管理法》《城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等众多法律法规对涉及到宅基地的登记、管理及宅基地三权进行了规定，方便了对宅基地的有效管理。

2018 年的中央一号文件中提出，在深化农村土地制度改革的过程中，要探索宅基地所有权、使用权、资格权的“三权分置”，要适度放活宅基地的使用权。2020 年的一号文件再次指出要把农村宅基地“三权分置”作为当前的重点，并提出要进一步深化宅基地制度的改革试点。侧重于盘活利用闲置宅基地及房屋，鼓励流转、退出闲置宅基地，宅基地入市、城乡建设用地挂钩等管理[2]。

通过对宅基地“三权分置”的不断探索，宅基地在农村的基础作用越来越明显，在各项宅基地制度政策的基础上研究如何有效盘活农村闲置宅基地，从而不断提高闲置宅基地的集约利用水平和效益。同时，放活闲置宅基地使用权，以租赁、入股等多方式流转，释放农村建设用地的土地价值潜能。盘活农村的土地资源要素是维护广大农民的利益，让农民通过利用宅基地的价值实现收入水平的攀升[3]。

2 农村宅基地的闲置状况及成因分析

2.1 农村宅基地的闲置状况分类

宅基地闲置是农村土地利用中的一种非正常形态，在明晰农村闲置宅基地概念的前提下，根据闲置状况把其分为以下4 种闲置类型状况。

一是居住环境型。主要是指原有住房太旧和原有宅基地附近的环境太差导致的闲置。

二是人口迁移型。农村的大部分青壮年农民都选择外出务工、常年居住在外，少数拥有宅基地的老人也随儿女定居在城市。还有一些特殊原因，比如死亡、搬迁等造成的土地闲置[4]。

三是建新不拆旧型。随着我国经济不断高速发展，农民外出务工收入增加，对住房需求的满意度也随之增加，农民可能会另选新址建设房屋，而老旧的住宅则处于低效利用或者废弃状态。

四是占地思想型。占地思想型也属于观念型，可能是农村的风俗风貌、传统观念导致的闲置，也可能是农户观念保守想多占地，认为这都是自己的资产。或者一些年纪较大的农户想利用宅基地养老，又或者是其他风俗或观念所导致的闲置[5]。

2.2 闲置宅基地的成因分析

2.2.1 经济因素

在改革开放初期的发展阶段，闲置宅基地相对较少甚至没有，因为在当时的经济状况和特殊的社会背景下，农民建房、买房的需求被压制。

随着改革开放农民生活水平的攀升，农民具备一定的实力提高住房条件，住房需求开始有所释放，现存的建设用地持续扩张，闲置宅基地、空心村等不良现象也随之显现。

2.2.2 社会因素

城镇和农村之间的长期二元结构是导致农村闲置宅基地的社会因素之一。一方面，城乡二元机制的存在，城市建设用地的管理被地方政府重视，忽略了农村宅基地的管理，造成空心村现象愈加明显。另一方面，农村人口的流动和迁徙产生了宅基地的季节性闲置，长久居住在乡村的农民的传统思想观念及地方风俗等认知的误区也是闲置宅基地产生的重要影响因素，比如小农思想、攀比心理、特殊的文化习俗等。

2.2.3 政策因素

包括农村宅基地的退出和流转的政策、乡村规划与管理政策以及农村户籍管理制度等政策因素的缺位。闲置宅基地的合理、合法流转和退出缺乏充足的法律规定和政策指南，要出台对农村宅基地的闲置、抛荒等行为的惩处机制和如何再利用机制等政策指南。其中，宅基地退出机制的缺失是导致当前闲置宅基地利用存在困境的根本原因[6]。

3 盘活农村闲置宅基地在乡村振兴中的重要意义

3.1 有利于引入企业资本，构建现代化乡村产业体系

要想解决“三农”问题，就要加快构建农村现代化产业体系。农业产业结构的整体优化与调整，企业资本的进驻为农业强、乡村美、农民富保驾护航。扩大农村的工业用地、整合农村土地资源要素、提升耕地及闲置土地的利用效率是保障乡村振兴战略能有序进行的重要方面。因此，盘活农村闲置宅基地能有效保障村集体招商引资、引入现代化产业的用地需求，从而构建现代化乡村产业体系。

3.2 优化人居环境，提升农户的幸福感

随着工业化和城镇化的迅速发展，农民对生活满意度及幸福度的追求逐渐提升。国家积极开展农村宅基地确权工作、加快拆除城镇及农村的违章违法建筑、贯彻响应“一户一宅”的法律规定，释放农村建设用地的不足。通过实地勘察及走访调研，对广大农村地区制订科学、合理、适宜的规划建设指南，优化并完善农村基础设施的配置，让乡村的人居环境焕然一新，让农民在农村生活中感受到的幸福感和满意度得到质的飞跃。

3.3 实现城乡公平融合发展，促进城乡一体化进程

现阶段，城乡公平融合发展与可持续发展相辅相成，“十八亿亩”生态红线划定后，土地资源供不应求，城市与农村之间的摩擦日益突出。要赋予农村公平的发展机会，提高农村的发展能力，使广大农村地区能公平地分享当前的发展成果。现如今的中国乡村已经步入“全新阶段”，正迈着大步朝前不断发展，发展的质量有所提升，正向着实现城乡均衡发展的目标砥砺前行，向着促进城乡一体化进程的方向不断努力。

4 基于乡村振兴战略盘活农村闲置宅基地的主要困境

4.1 闲置宅基地的盘活利用模式单一

当前，我国农村闲置宅基地盘活后的需求模式多为农村整治改造项目或政府出台的增减挂钩工程。闲置宅基地的盘活利用模式单一是导致宅基地使用权流转缓慢的主要原因之一。农村大多数地区是通过私下转让的简易方式进行，加上还没有建立起规范有序的流转机制和交易平台，没有完善的法律保障，一旦产生纠纷，农民的利益在很大程度上会受到损失。除此之外，宅基地的流转中介组织和流转平台匮乏，高效的流转交易方式缺乏，使闲置宅基地“死资产”变“活资本”的渠道闭塞[7]。

4.2 农村规划建设缺失

要想实现乡村振兴，必须以科学、合理的方式引导优秀的资源向农业、农村、农民倾斜，以实现乡村规划战略机制的创新与发展。要因地制宜合理地规划建设农村风貌和乡村专项整合治理方案。秉持以创新模式为先决条件、以建立长效机制为根本、以重点问题为基础。科学规划乡村，保护好农村的人居环境，大力发展新型农业产业项目，共同缔造美丽、和谐、幸福的农村生活氛围。当前农村存在大量的闲置宅基地，其历史根源是在改革开放时期，各地农村建屋热潮涌现，村落布置混乱，许多村民随意建设房屋，大量申请宅基地，“一户多宅”现象频发，使得大量宅基地闲置。同时，许多农村青年外出务工并在城镇定居，导致村内的宅基地被闲置，严重浪费了土地资源，形成了“空心村”现象。良好的农村规划能加快城乡发展，也能促进农村宅基地的盘活。

4.3 农户对盘活闲置宅基地积极性尚不高

随着经济社会的发展，大量农村居民定居城镇，导致乡村的宅基地大量闲置。一方面，根据社会经验所得，大部分农民对属于自己的土地有比较深厚的感情，即使外出务工也不会将自己的土地或宅基地进行退出或者转让。对属于个人的土地财产比较重视，这些农民普遍怀有“乡愁”之心，身在城镇心系土地，对自己的宅基地保护意识比较强，这是大量农民不愿意退出宅基地的原因之一。另一方面，宅基地的退出补偿费达不到农民心中的期待值。由于不同地区的发展不一，各地对宅基地的退出补偿费标准也有所差异，有些地方经济发展缓慢，政府所能给予的补偿费用有限，农民尝不到甜头不愿意退出宅基地，造成农民退出闲置宅基地的意愿不高亢，使土地资源大量浪费。

5 乡村振兴战略背景下多元盘活闲置宅基地的有效措施

5.1 允许闲置宅基地采取多种模式的流转与退出

农村闲置宅基地的实践应用和开发模式必须和当前中国的发展状况相适应，要在全国范围内对成功的经验进行试点推广与模式探索。各级政府、相关部门要想办法找到宅基地退出后给予农民的补偿资金来源，提高广大农民对闲置宅基地的退出意愿。创新宅基地退出的不同模式，满足更多农民的需求，如“拆迁安置”“指标置换”“资产置换”“货币补偿”等宅基地退出模式，让农民自己有多种选择性。按照三权分置，把宅基地的使用权流转于市场。在法律、法规允许的条件下让宅基地使用权流入市场，并通过租赁的方式帮助农民流转宅基地，但必须是在宅基地所有权归属不变和资格权保护做好的前提下进行。如果20 年内农户签订了宅基地租赁合同，按照新的三权分置的规定，农户把使用权流转给了投资者，投资者在这20 年内的权益也同样受到保护。

5.2 搭建宅基地流转平台，促进闲置宅基地流转

国家鼓励和支持地方政府建立完善的数字化农村宅基地交易信息系统，建立宅基地流转交易平台。让农民足不出户即可选取流转对象及交易过程，让烦琐的流程变得更加便捷，让宅基地的流转变得更专业、更有保障、更加合法，使农民放心地把“死资产”变成“活资本”。

与此同时，我国还需制定相应的农村宅基地使用权流转的法律法规，为宅基地使用权的流转提供更加高效的法律保障。在乡村振兴战略的发展下，加快公示宅基地流转市场的交易信息，不瞒报不误报市场价格，发挥农村闲置宅基地的最大作用，提高宅基地的经济价值，为盘活农村宅基地提供充足的保障。

5.3 合理规划建设，对闲置宅基地整理复垦

整理复垦农村地区的闲置宅基地，唤醒农村的土地要素，调整乡村布局，建设美丽乡村。当前我国大多数村落存在许多问题，比如乡村住宅布局不合理、住宅分布不均匀、杂乱无章、闲置住宅居多等。另外，相应的基础设施配置不完善、宅基地审批机制不严谨、规划建设滞后也是目前我国村落分布混乱、发展滞后的突出原因。还有一些村民思想保守，即使不用或废弃宅基地也不愿意流转或者退出宅基地。应有效利用农村闲置的宅基地资源，坚持宜耕则耕、宜退则退的原则。良好的农村规划建设，闲置的宅基地退出复垦，能有效提高农村土地的使用率，缓解城乡建设用地短缺和耕地匮乏的现状。

5.4 发展乡村旅游产业盘活闲置宅基地

随着乡村振兴战略规划的不断深入，多方面的社会资本逐渐从城市流入农村，形成了“城市包围农村”的局面。在这样的大环境下，休闲娱乐农业、乡村文化创意旅游、乡村田园康养服务等各具特色的乡村产业项目油然而生。转型后的新型乡旅项目集休闲、娱乐、放松于一身，为广大消费者提供了不一样的消费体验。为此，要牢牢抓住新时期下农村发展的机遇，盘活农村闲置宅基地资源，主动指引各类资源向农业和农村聚集。结合不同地区的实际情况，因地制宜地制订具有当地特色的乡村旅游规划，转变宅基地单一的居住功能，打造宅基地集生产和经营为一体的特殊功能，与城市社会共享发展成果，为农村地区发展乡村旅游、建设美丽乡村提供广泛的发展空间，促进乡村旅游的蓬勃发展。

5.5 发展乡村养老产业盘活闲置宅基地

国家鼓励并支持地方政府大力发展乡村特色养老产业。通过对农村地区进行合理的规划与专业的管理，积极有效利用闲置宅基地，与企业参股、联合化经营等方式探索农村养老产业。中国人口老龄化的趋势越来越严重，尤其是城市的养老问题陷入巨大困境中。农村的老龄化问题大于城市，许多农村劳动力常年外出务工，造成了留守老人的养老问题得不到解决的局面。假设村集体将闲置的宅基地资源进行招商引资，形成“企业+村集体”参股经营的发展模式，可以有效解决农村养老问题，也能加快盘活利用农村闲置宅基地的速度。随着我国养老服务产业的快速发展，不仅能增加就业岗位、扩大农民的再就业，还可以促进外出的农民返乡创业，增加农民收入，带动乡村经济发展，为深入建设美丽乡村提供途径，同时推动城乡一体化发展的进程。

6 结束语

开展农村闲置宅基地的多元化利用存在着亟待解决的现实障碍，包括盘活闲置宅基地缺乏充足的法律依据、盘活利用方式单一、村庄规划建设滞后、农民对盘活闲置宅基地积极性不高等。在乡村振兴战略背景下，应促进闲置宅基地使用权的流转与退出制度，搭建宅基地使用权流转平台，加强村庄规划建设，有效盘活闲置宅基地发展乡旅、乡村康养等新产业新业态，着力促进农村闲置宅基地的盘活利用。闲置宅基地的可持续性运用是确保农村社会经济稳定、和谐发展的重要条件之一，对农村宅基地闲置状况进行分析和再利用探讨具有重大意义。