平安乡村建设及其路径优化

■ 李 丽

（宁夏警官职业学院，宁夏 银川 750021）

“平安中国”的概念由习近平总书记提出，是新时代法治思想的重要内容，这一概念具有学术原创性。由此延伸出平安市县、平安乡镇、平安街道、平安村、平安社区等一系列概念，这些均属“平安中国”概念的范畴。党的二十大阐释了平安中国建设与中国式现代化建设的内在联系。仅从平安乡村建设来看，这项建设活动也是具有重大战略意义的，全国各地普遍推进平安乡村建设既是现实需求，也是长远需要。而从实践应用价值来看，乡村平安建设路径优化问题尤其值得研究。

一、平安建设的战略意义和乡村现实需要

（一）宏观战略意义

在党长期的执政治国实践中，始终把稳定、和谐、平安等作为最高价值目标。进入21世纪，党把和谐摆在重要位置，强调从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等多方面构建社会主义和谐社会。党的十九大以后，习近平总书记强调:“把人民群众对平安中国建设的要求作为努力方向，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，努力解决深层次问题，着力建设平安中国，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”

平安中国建设事关我国自立于世界民族之林。在国际范围内，我国还面临着国际环境的诸多不稳定性和不确定性，必须积极应对各种挑战，确保国家安全。虽然国际上已有一些针对我国社会环境稳定的正面评价，认为我国是世界上最有安全感的国家之一，但是我国在平安建设上还有很多工作要做，只有如此，才能让平安成为我们的强国之基和重要保障。

平安中国建设事关实现中国式的现代化。社会治理体系建设、治理手段和治理方式的现代化是国家现代化题中应有之义，也是保护人民群众基本权益的需要。党的十九大已指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这里所说的“美好生活需要”，不仅是指物质方面，也包括精神生活、社会秩序等方面。对民族优良传统的继承同样是中国式现代化的题中之义，且是中国式现代化不可或缺的特色之一。

总而言之，平安建设是一项具有重大战略意义的社会治理活动，只有对这种意义的认识完全到位，才能更加精准地把握其核心内容和机制机理，也才能达到平安建设的高质量高效能目标。

（二）平安乡村建设的客观现实需要

平安乡村建设事关巩固扶贫攻坚成果和区域新发展，事关农业农村现代化。我国已通过实施扶贫攻坚解决了近亿人口的贫困问题，创造了绝无仅有的世界奇迹，但现阶段还有巩固扶贫攻坚成果的要求。同传统的乡村比，如今的乡村在格局和类型上已发生深刻变化。以宁夏为例，现有乡村社区至少有以下几种类型：一是特色小镇和特色产业园区型乡村社区，二是传统型普通乡村社区，三是生态移民安置新区型乡村社区，四是空心型山区乡村社区。不同乡村社区存在一些带有共性的社会治理问题，也有各自的特点。比如，特色小镇和特色产业园区型乡村劳动力来源渠道多，人口流量较大，社会治安管理灰色地带多，违法犯罪案件和不安全事故多。传统型普通乡村治安管理体系不够健全，安全管理科技设备不齐备，平安宣教工作比较薄弱，赌博和封建迷信活动等依然较多，民事纠纷也较多。社会治安是生态移民安置新区型乡村初始阶段的一个软肋，曾为近邻城乡造成较多负面效应，引起各方不满，随后虽有所改善，但至今仍需在体系建设、制度建设、宣传教育、设备配置等方面加强，尚需进一步为移民劳动力就业提供安全保障，强化生态安全措施，防止资源破坏和环境污染等。空心型山区乡村是由劳动力外出打工以及异地移民搬迁所致，此类乡村存在村民生活生产两难问题，社会管理薄弱乃至缺失，留守者难以就地安居乐业，还有待彻底改造。上述情况说明，平安建设应作为当前构建和谐乡村的重中之重，这对巩固扶贫攻坚成果和区域新发展将会有直接影响。

二、乡村治安问题和基层对平安建设的响应

（一）乡村社区常见治安问题及其根源所在

综合国内各地的情况，乡村当前面临的问题如下所述。一是普通违法犯罪事件，如盗窃、黄赌、电信诈骗以及其他刑事犯罪等，仍是乡村秩序的破坏性因素，给治安带来挑战。二是歪风邪气和腐朽文化对农村人口的腐蚀和毒害。一方面是因农村劳动力外出打工而引发的留守儿童管理缺失问题，导致部分儿童形成错误的三观，变成问题少年，成为歪风邪气的载体；另一方面是封建迷信活动的持续传播，致使部分群众特别是中老年群众受到毒害。三是公共安全事件和潜在风险，突出表现为交通安全、消防安全、环境污染、噪音扰民等，由于监管不力，导致隐患多、事故多，不可预测性强，安全生活和生产缺乏保证。四是由土地纠纷引发的矛盾和纠纷，其中有土地承包权属纠纷，有违规征用土地引发的纠纷，有山林权属纠纷和破坏生态事件等。五是一般性民事纠纷，如婚姻财产、赡养老人、农事纠纷、陈年恩怨、牲畜管理等，其中有个体性事件，也有群体性事件，程度严重的会诱发极端案件。六是某些普惠性或特定的经济补贴政策在执行中失去社会公平性，少数村干部以权谋私、违纪违法，引起群众不满，造成抵制和上访事件，以及对弱势人群救助不够得力等问题[1]。

检索已有研究性文章，可见对乡村社区所存在的治安问题和容易出现问题的环节加以梳理类文章居多，而对问题根源加以探究的文章较少。然而只有弄清各种治安问题的根源所在，才能创新建设模式和优化机制机理。

对造成治安问题的原因应作具体分析，若属各种违法犯罪活动常发与频发，一般是公安治理体系和管控措施不够完善，不够到位，需予以加强；若属社会存在较多的歪风邪气和腐朽文化问题，则说明现代先进思想文化的传播还有缺陷和薄弱环节；若属普通民事纠纷多发，一般是乡村规章制度建设存在缺陷，积极向上的村风不占主导地位；至于交通安全、环境污染、噪音扰民等，并非简单的、孤立的公共安全事故，其中有行业范畴的专业性技术及先进设备应用问题；而由制度变革引发的矛盾和纠纷，一般是由以往某些改革举措和服务不够完善造成的。造成乡村不平安问题的原因不同，决定了乡村治理不能仅靠单项措施来解决，必须因地、因时、因事实施综合治理。

（二）基层对平安建设社会治理的响应

中央关于平安建设的部署，已得到全国各地基层的积极响应，普遍展开了多方面的建设实践活动。仍以宁夏为例，近年来主要从以下几个方面做出响应。

1.从平安体系建设方面做出响应：宁夏加快了“综治中心+网格化+信息化”运行体系建设步伐，全区240个乡镇（街道）配齐政法委员，派出所长进入基层党政班子，建成乡镇综治中心239个、“塞上枫桥”人民法庭34个、社区（村）警务室2388个、标准化司法所128个、一站式矛盾纠纷多元调解中心221个，配备网格员31620名。“平安乡村”建设工程在全区五个地市全面铺开，有900余个村被确定为“平安乡村”建设单位。

2.从预防公共安全事故方面做出响应：比如银川公安聚焦农用车载人、乡村道路超载等违法行为、事故隐患，打造乡村道路数字警务室，接入辖区路面监控、数据分析、模块运用等平台，实现了指挥、调度、分析、勤务的前置，力求将事故隐患化解在发生之前。

3.从平安制度建设和优化乡村风尚方面做出响应：如中宁县白马乡推行“一村一法律顾问”制度，实施农村“法律明白人”培育工程，成立法治宣传服务队，推进移风易俗，开展“好家风”评比活动等。健全矛盾纠纷化解机制，促进邻里沟通交流，以此预防和减少民事纠纷的发生。

4.从动员人民群众参与方面做出响应：比如吴忠市红寺堡区推行“红袖标”义务巡防、“邻里守望”等群防群治做法。平安建设中主动融入村务管理服务的村民增多，参与者在村级事务管理中找到自己的位置。

5.从提高公安执法人员和村民素质方面做出响应：各市县对政法队伍进行教育整顿，增强政法干警的向心力、凝聚力、战斗力。开展普法宣传，建成法治公园、普法长廊、法律超市等多种形式的普法平台，创建民主法治示范村、诚信企业等。

6.从加强民事调解方面做出响应：全区建立各类调解组织3868个，形成人民调解“四张网”（指城市网、农村网、内部单位网、行业网）。市县和乡村坚持和发展新时代“枫桥经验”，创新矛盾纠纷排查化解机制，全力预防“民转刑”“刑转命”案件发生，基本做到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。

三、坚持国家既定平安建设路线图和建设路径优化问题

（一）国家已有既定平安建设路线图

我国已有一套相对完整的平安建设方针政策和治理措施，本文称之为国家层面的平安建设路线图。无论是平安建设的领导者、执行者和参与者，都应深刻领悟这一路线图的核心内容和制定宗旨，认真贯彻落实，追求最佳建设效果。

中央确定了平安建设的科学理念，简言之是“五个坚持”，即坚持党的领导，坚持人民至上，坚持安全发展，坚持主动塑造，坚持科学治理。中央强调完善工作格局，增强平安建设的协同性，发挥体制优势，促进政府、社会、市场良性互动，实现力量资源的有效整合和科学配置，激发平安建设“联动效应”“共生效应”，为此提出“三个发挥”的要求，即发挥党委领导作用，发挥政府职能作用，发挥社会协同作用。中央要求健全群防机制，增强平安建设的共享性，为此提出“四个拓展”，即拓展人民群众参与新渠道，拓展人民群众协商新载体，拓展人民群众共享新机制，拓展人民群众评价新体系。同以往社会治理工作比，这些内容有颇多创新之处。

中央对平安建设任务也有具体安排，共有四项任务：一是在市域层面上开展社会治理现代化试点工作；二是坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强基层基础工作；三是运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，打造管理平台，创建智能化管理新模式；四是在基层开展多种形式的创建活动。这些任务贯穿了一个共同要求，即增强平安建设的实效性。可见，围绕以上建设任务，乡村平安建设有诸多事情要做。

（二）优化平安乡村建设路径的思考

平安建设，说到底是个社会治理问题，在学术上属于社会学范畴，在实践应用上属于社会系统工程建设，有必要基于社会学的一些理论观点做出思考。

1.理论准备：几个具有启示意义的社会学理论观点

托马斯·许兰德·埃里克森在其著作《小社会，大论题——社会文化人类学导论》中使用了“社会模型”的概念[2]，还使用了“社会系统”“社会制度”“社会关系网”等规范性学术概念，并解释说社会系统是通过互动而定期实现并因此被系统复制的社会关系；社会制度通过强烈的规范纽带将行动者们链接在一起；他将社会称为网络的社会。有关社会治理，他使用了“整合”的术语，并说经整合后的社会应是一个具有各种标准化关系的整体。

国内一些社会学学者已有一些新的研究和认知，比如认为治理理念有先进和落后之分，治理工作应以先进理念为引领。黄文艺概括六大治理理念，即预防治理、系统治理、综合治理、规则治理、契约治理、智能治理，同时也论及各种治理理念的要旨所在[3]。预防治理的重心在预测预警预防上；系统治理应做到各个治理环节无缝协作；综合治理就是政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”；规则治理应为人们的行为安排提供确定的理性预期，同时要防止出现按下葫芦浮起瓢的情况；契约治理的关键是贯彻各治理主体相互平等的原则；智能治理应充分发挥大数据的作用和先进设备的“千里眼”“顺风耳”“雷达站”功能。

李砚忠认为，乡村治安面临新情境，应从“硬管理”向“软治理”转型[4]。所谓“硬管理”，是指国家垄断治安公共产品供给的治理模式，在国家与社会的关系模式上，“硬管理”体现出国家力量可以在不必与社会力量进行例行化、制度化谈判的前提下自行行动。但此种模式存在弊端，可能造成“国家基础性权力碎片化”的困境。所谓“软治理”，是指国家力量“渗透”于社会，通过与社会力量进行例行化、制度化谈判展开合作行动，实现政治权力与社会资本的融合。

曲凯音曾对“传统”一词有如下解释：“传统”一词，具有时间纵向和空间横向的双重含义。他对传统村落文化有如下认知：传统村落积聚了厚重的中华文明，注重人的道德意识和人格意识等人文精神，最终以多元文化一体的格局呈现出来[5]。

2.进一步优化平安乡村建设路径的设想

第一，设计出平安乡村的理论模型，用于指导建设实践，这也属于科学应用方式的范畴。社区是个小型社会系统，这个模型应以人及其各种活动为中枢，包括人、经济、政治、文化、生态等，应有各方面的平安建设要求；人既是平安建设的主体，也是社会治理的对象，更是治理成果的享用者；乡村社区有着不同于城市社区的特征，一般说来，它的人口较城市社区的人口有相对稳定的人际关系，而这种人际关系也是可以改变的。应从多层面和多视角做出安排，包括个体的人、家庭、本社区、乡村整体等。这一理论模型要全面贯彻中央确定的“五个坚持”“三个发挥”“四个拓展”。

第二，重点放在以先进治理理念为引导，提高网格化管理水平上。在乡村治理中，“硬管理”和“软治理”两种手段同等重要，缺一不可，两手都要硬。社会上的人们在生活方式、职业道德、处事方式、价值取向、平安观念等方面存在差异，他们通常以何种方式以及与什么人发生链接，有一定的规律。当发生各种案件或出现某种不平安苗头时，网格化管理比较容易地帮助发现蛛丝马迹。提升网格化管理水平，目前仍是完善社会治理体系需要做好的重要工作，必须加快步伐建好乡村层面的精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。这项建设可以与数字型乡村、数字型农业、数字型政府、现代物流产业体系、生态防护体系建设等结合在一起。通过这些工作，在乡村层面上把中央确定的“四项任务”落到实处，消除空缺和盲点。

第三，重视乡村社区制度建设和优良文化传承，持续地加以推动。从文化视角看，传统乡村是天人合一的，但当其平安建设为弱项时，仍难免是低层次的，唯有天人合一与平安建设的正面效应完美结合，才是现代化的和高层次的乡村。应进一步重视乡村层面的平安制度建设和乡村优良文化的传承，发挥出制度规则和传统文化的双重规范、纽带、引导和助推作用，夯实平安乡村的文化基础。

第四，应充分彰显平安乡村建设的正面效应，并及时转化为建设动力。平安建设本身需要有持续推动力，乡村现代化建设更是需要持续推动。平安所彰显的是经过治理之后的社会环境之态，理应成为发展经济和推动乡村现代化建设的社会资本，因此开发利用平安乡村效应也是优化路径之一。乡村平安，荣光共享，乡村平安，带来机遇，乡村平安，各业兴旺，这是应有的发展新格局。因此，定期评选平安乡村先进典型和模范个人，并加以宣传推介，乃至给予奖励，这些措施均可应用。