我国政府与大学关系历史演进及其成因

孙明英

(吉首大学 马克思主义学院，湖南 吉首 416000)

一、问题提出

习近平在全国教育大会上强调教育是党之大计、国之大计，坚持扎根中国大地办教育。如何深化大学治理变革，提升大学治理能力，是迫切需要解决的现实问题。马克思主义把对事物之间矛盾的规律性认识，称为事物之间的关系。我国大学治理变革在简政放权的框架下进行，政府与大学关系演进引导大学治理变革。研究者在国际比较中发现，“大学自治是一个不合适宜的神话”[1]，大学治理变革中始终存在政府的力量[2]。政府主导下的大学治理变革虽然在效率上突出，但是面临着对在大学治理的内生动力的激励不足，大学局限于完成“规定动作”的“交作业”现象[3]。研究者指出政府与大学之间仍然属于行政隶属关系，政府决定了大学的主流话语。大学办学自主权难以落实与中国“极强政府—极弱社会”结构直接关联[4]。有研究者认为“强国家—强社会”模型是现代中国构建的逻辑走向，政治权力在大学不同历史时期都在进行创造性转换。政府管什么以及怎么管是理顺两者关系的突破口，需要通过厘定政府管理权限的边界，实现由行政关系转向法律和服务关系[5]。由此，政府与大学之间的关系构建了大学运行的秩序。大学是要按照学术组织的规律来运行，还是在政府的制度安排下运行，其中就构成了政府与大学之间的复杂关系。本文将重审政府与大学之间的关系，以期推进大学治理现代化。

二、政府与大学关系演进历程

(一)计划经济背景下的行政隶属关系(1949-1984)

建国初期，政府成为高校的唯一主办者。大学类似政府一个部门，接受统一管理，政府与大学之间形成行政隶属关系。这种关系由当时计划经济体制所决定，政府集中了国民经济分配的所有权力，统一调配国家资源。为了建立与社会主义公有制经济体制相符合的高等教育体制，政府取消私立高校，通过改造和新建，有计划地发展文教事业。

大学的性质一旦定为生产部门，便遵循计划再分配的逻辑。政府正是有计划地发展高等教育，把大学办学纳入统一计划，从领导体制到大学的人员分配、专业设置、招生就业都由政府统一管理。韦伯曾指出，以行政公文为工具的科层制管理在执行上具有高效率。政府管理大学的手段，从效率出发，也采用的是指示和指令以及规定。这一时期，大学主要承担教学功能，学科专业设置由国家统筹安排。

大学内部的决策主体以及治理结构，同样由政府指定，并且随着政治需要而变迁。比如，1950年的《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》规定大学内部领导体制为校(院)长领导下设立校(院)务委员会。为了防止校长一长制领导脱离党委领导， 1961年《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(《高校六十条》)中，领导制度变更为党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。1978年《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》对原高校六十条进行修改，取消了校务委员会，设立学术委员会。内部领导体制变为党委领导下的校长分工负责制，校长仍然是行政负责人，并且在系一级设立党总支，实行党总支领导下的系主任分工负责制。1983年全国高等教育工作会议提出可以设立校务委员会，但是由具有决策和执行权力的组织变成了咨询机构，进而强化党委的权力。这一段时期，大学基本没有自主权，按照教育主管部门的指令和规定办学。

(二)政府与大学关系转型式变革(1985-1991)

进入20世纪80年代，随着对市场认识的深入，政府开始对于公共事务管理下放自主权，政府与大学关系进入转型式变革时期。政府仍然领导和管理大学，并且以立法形式确立。1982年《宪法》规定国务院行使领导和管理教育的职权。

伴随思想解放，教育界开展呼吁扩大办学主权。比如1979年上海四位大学负责人(苏步青、李国豪、刘佛年、邓旭初)在《人民日报》撰文，呼吁给予大学办学自主权。在此背景下，1985年出台《中共中央关于教育体制改革的决定》，开始在教育领域综合改革，明确提出改变对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权。开始改革大学招生的计划制度和毕业生分配制度，实行国家计划招生、用人单位委托招生和招收少数自费生三种办法。政府总结对大学管得过死而活力不足，但并没有明确二者之间的权力边界。为了改革对大学“多头管理”状况，1985年撤销教育部，设立职权大于教育部的国家教育委员会，实行专一化的教育行政部门管理。

1985年为了精简机构和人员，国家教委出台了普通高校人员编制的设置试行办法。大学教职人员开始推行聘任制，同时加强编制管理，给出了编制核定标准。1986年国务院发布《高等教育管理职责暂行规定》，对大学的管理权限有了一定的下放，但总的规则是在国家制度的前提下。比如，在经费预算管理方面，按照包干使用、超支不补、节余留用、自求平衡的原则，可以自主安排主管部门核定的年度事业经费。1986年国务院下发实行专业技术职务聘任制度的规定，这是对人事管理的一项重大改革。由此成立了中央职称改革领导小组统一领导全国专业技术职务聘任，各省、自治区和直辖市人民政府相应成立了职称改革领导小组。职称评审与工资挂钩，职称评审的结构比例以及工资额度限定在国家批准的编制范围内，由各专业技术职务系列主管部门来限定结构比例。

在大学内部治理层级上，形成了大学校(院)、处(部、室)、科三个层级行政组织架构，大学的自主空间限定在处级以下的机构设置。行政领导按照政府行政部门的形式任免，比如1987年国家教委发布了高校各级领导干部任免的实施办法，从职数到任免方式加以规定。其中规定校级正副书记、校长职数一般5到7人，在校学生不满3000人的一般不超过5人，学生10,000人左右为9人，学生达15,000人可配备10人。这时候，高校各级领导干部任免的权限发生了变化，校长已经具有了任免处(部)级干部、系(所)级主任的权力。1989年国家教委印发了《普通高等学校本科专业设置暂行规定》，在本科专业设置审批上面既强调要管住，又强调要微观上搞活。大学仍然不能自主设置专业，但专业服务方向可以调整[6]。国家教委不再组织编写和审定高校工科本科基础课课程的教学大纲，但是并非完全下放了管理权，而是委托课程教学指导委员会来制订课程有关的基本要求。1985年之后，大学开始赋予了在计划任务之外自主拓展科研的权力。

从1985年教育体制改革开始提出下放大学自主权，但政府主导地位并没有改变。办学自主权也没有形成制度化，造成政府权力下放回收的无序。从1985年到1991年，可以称之为是计划管理下的扩大大学办学自主权阶段[7]。从1985年至1991年这段时间，政府与大学关系开始转型式变革，政府开始放权，但大学并未完全自主办学。

(三)市场引入下的宏观调控关系(1992-2009)

1992年政府与大学的关系进入一个节点，政府由细化和直接管理大学转变为宏观管理。1992年国家教委印发直属高校内部管理体制改革的若干意见，规定国家教委不对学校办学自主权范围内的事务进行行政干预，超过学校管理权限的问题，采用审批形式，一事一报，由国家教委审批。大学的主要权限包括：①除中央和国务院明确规定必设机构外，自主设立校内机构及配备人员；②在国家核定的编制总数内，选择不同的用人制度和管理体制；③根据有关规定自主进行专业技术职务评聘；④在执行国家工资法规和实行工资总额包干的前提下，有权试行校内分配办法和津贴标准；⑤除国家法律、法规外的任何机关和单位的人力、财力、物力摊派有权拒绝[8]。为了适应市场经济体制需求，1993年发布《中国教育改革和发展纲要》这一再次提出下放办学自主权的纲领性教育文件，提出逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，进入实质性的扩大办学自主权阶段。具体的举措变化主要是招生制度和毕业生分配制度。招生制度采用国家任务计划和调节性计划结合。毕业生分配改变了“统包统分”“包当干部”，少数毕业生由国家安排就业，大部分是“双向选择”“自主择业”。这些变化，实际上是市场因素已经在参与高校管理，高校开始有了局部招生的权力，并且也有面临毕业生就业的压力。

毕业生开始自主择业，专业建设势必要切合市场需求，否则人才培养不具有适切性。在此背景下，专业设置上拓宽了口径。1993年印发《普通高等学校本科专业目录》比1984年的本科专业目录划分专业口径有了拓展，共有哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学10大门类，下设二级类71个，504种专业，比修订前减少了309种专业。专业设置由学校、学校主管部门和国家教育委员会分工负责审定、审批和备案。重点高校在专业设置上比普通高校稍微灵活，有了一定的调整权力，重点高校在专业门类所属二级类范围内可以自主调整专业，由主管部门核报国家教委备案。其他专业目录的调整，并在学校主管部门已经核定的专业门类内的，学校自主审定，学校主管部门核报国家教委备案。

轻型木结构材料成本低，标准化、装配化程度高，施工便捷，适用于低成本、大规模的生产建造。但由于其结构构件被围护体包裹隐匿，木结构本身的表现力相对较弱。而胶合木结构不受天然木材强度及尺寸限制，可以满足各种结构构件的形态及尺寸，灵活多变，为木结构建筑形态的多样性提供了可能；另一方面，其承重结构与围护体相分离，可裸露于外，更能突显木结构的力与美。但由于其木构件产品的多样性以及现阶段市场规模所限，与轻型木结构相比，胶合木结构的模数化标准化程度较低，更适合小批量定制化的项目采用。方木原木结构则是传统井干式木结构体系的传承和发展，木混合结构建筑主要用于高层木构建筑的建造。

到1997年正式并轨招生后，所有学生实行成本补偿，收取学费。财政拨款改革为按学生人数拨款，逐步实现基金制。在国家和地方预算下达的教育经费之外，学校可依法筹集资金。政府给予了大学面向市场筹资的空间，而实际情况是，大学缺乏把教学和科研成果转化为学术资本的能力，而是通过借贷、社会融资的方式来扩充能力建设。市场机制的引入、下放的自主权出现滥用，大学面向社会自主筹资并没有取得多大效果，主要面向社会融资以及向政府争要资金。

1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布，赋予大学七项自主权。高等学校自批准之日起取得法人资格，校长为法定代表人，党委领导下的校长负责制以法律的形式定型。第三十条规定高等学校具备依法自主设置和调整学科、专业的权力。设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教育、教学成果等学术事项。高等教育法的颁布开始了高等教育管理有法可依的时代，但仍然只是一个很模糊的框架，政府与大学的权力边界并未有清晰的界定。

1998年国家教育委员会更为名教育部，中央政府启动扩招政策。从1998年扩招以来，行政管理体制基本保持稳定，稍微调整。到2000年，基本确立了“中央和省级政府两级管理、以地方统筹管理为主”的高等教育行政管理体制。到1998年，时任教育部副部长周远清在全国高等教育管理体制改革座谈会上，提出加速高等教育管理体制改革。里面谈到的主要思路，仍然是关于大学隶属关系的改革，淡化政府与大学之间单一的隶属关系，提出加强省级政府的统筹管理。周远清提出加强省级政府的统筹管理，目的是淡化单一层级政府的投资体制，通过扩大大学的服务面向，多渠道筹措资金。中央政府或者是中央各部门、单位向省级政府下放管理权，并且向市场放权，给予大学面向社会筹资的空间。

政府逐步建立符合高等学校特点的人事管理体制，虽然在人员聘任上面大学有了一定的自主权，但是编制仍由政府部门核定。比如，1998年《高等教育法》规定，高等学校的管理人员实行教育职员制度，管理人员和行政人员统称为职员，教学辅助人员及其他专业技术人员，实行专业技术职务聘任制度。1999年教育部制定《高等学校职员制度暂行规定》，2000年中共中央组织部、人事部、教育部印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，提出加快人事制度和分配制度改革来深入内部管理体制改革。健全高等学校内部的竞争机制和激励机制，转换人事管理的运行机制，搞活用人制度和分配制度。按总量控制、微观放权、规范合理、精减高效的原则进行高等学校机构编制改革。教育部试行先试点，再逐步推开思路，2000年开始，教育部在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦门大学、东北师范大学等5所大学进行教育职员制度试点，结果显示服务水平明显提高。自从1998年实行全员聘任之后，政府赋予了大学绩效分配的空间。1999年教育部发布了深化高等学校人事分配制度改革的意见，提出精简内部党政管理机构，打破“铁饭碗”和平均主义，强化岗位聘任。从1998年下半年开始，实行校内效益工资试点。

在1993年《中国教育改革和发展纲要》出台之后，一直处于计划之中的教学内容和课程体系已经落后于当时的经济、科技社会发展状况。国家教委逐步改变对教学的规制，但是并没有完全给予大学自主管理的权力，而是运用指导意见和质量评估双重结合的方式进行规制。2001年全国启动行政审批制度改革，政府转变公共事务管理职能，由直接管理向服务管理转变。国务院分批次取消一些行政审批项目，改变管理方式，同时简化审批程序，通过互联网平台建设，增加信息的透明度。

(四)有序规范下的审批式规制关系(2010-2020)

2010年中共中央、国务院颁发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出完善中国特色现代大学制度，这个制度包括落实和扩大办学自主权，完善治理结构、加强章程建设、扩大社会合作、推进专业评价[9]。这一时期，政府充当促使大学行为规范的审批角色，通过政策导向促使大学有序治理制度化。大学的决策权掌握在党委手中，而且党委的核心地位是政府赋予的。2014年中央组织部、教育部党组发出认真学习贯彻《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，坚持高校党委的核心领导地位。大学章程的引入，是对以章程为核心的依法治理的制度呼吁。2011年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》，要求在2012年内启动章程制定和修改，在2015年实现“一校一章程”，逐步形成以章程为核心的依法治理机制。

在经费筹措方面的政策是以财政经费为主、多渠道筹措教育经费，高校的经费来源主要包括财政拨款、学费收入、科研经费、校办产业、捐款、其他项目，实际上大部分高校依靠财政拨款和学费收入，其他项目很难获得经费。财政拨款又区分办学层次，只有等级越高，获得的政府经费将会越多。为了获得更多的经费，大学盲目追求升格，迎合上级指标。2010年国家执行国库集中支付。随着财政资金的增加，政府从防范风险的角度对财务支出监管更为全面细化。2012年国家确保财政投入占GDP4%的目标如期实现。随着政府对教育投入的加大，政府采用审批资金使用的方式来对大学财务进行规制。从2011年开始，国家出台政策，重新核定大学编制。由此，从1998年实行编制内的聘任制转变成为了严控编制内的聘任审批制。

随着社会专业程度的提高，职业的种类增加，而再依靠政府来设置专业显然滞后。在这种情况下，政府在专业设置上进一步放宽了权限，专业与市场对接度提高，允许学生主修和副修专业，允许学生转专业。2012年教育部实施新的专业目录和设置规定，相比1999年版对专业设置的规定转变为侧重对专业设置的管理。大学自主设置专业的权力进一步扩大，在国家控制布点专业之外的专业都可以自主设置，并且审批的层级放低，教育部审批的范围缩小，仅仅审批国家控制布点专业和目录之外的新设专业，其他专业经过教育厅审批后报教育部备案。管理方式强调服务，建立专业设置和调整公共信息服务与管理平台，强化专业申报信息公开和社会监督。备案或审批专业材料全部实行网上公示，接受社会监督。

三、政府与大学关系的历史成因

从上述政府与大学关系演进历程，伴随着政府与大学治理能力现代化过程，两者关系从行政隶属演变为政府“放、管、服”的审批式关系。《高等教育法》的制定以及修订，虽然赋予了大学自主办学的法人地位，然而所赋予的七项自主权只是抽象的框架，还需要进一步明晰政府与大学各自权力的边界。政府以放权为主，塑造了不同时期的府学关系。

(一)教育评价塑造了政府的中心地位

政府与大学从行政隶属的上下级关系，演变成法律赋予的平等地位，在实际的运行中政府的中心地位没有实质性变化。政府从依靠指令、规定到审批、评估来参与大学治理，教育评价塑造了政府的中心地位。从政府与大学之间关系的流变中，可以得出大学对于政府的资源依赖构成了维系二者之间关系的内核。在政府不再统一执行分配政策来配置资源时，政府采用的是工程、项目式的资源投入方式。比如20世纪推出的“211”工程、“985”工程，到目前“双一流”建设，能获得立项就能获取相应的配套资金。公共选择理论分析政府行为存在理性偏好，行政部门审批在一定程度上存在权力寻租，导致教育资源分配过程中的竞争异化为社会化的竞争。评估起到重塑内部治理结构的作用，驱动大学以评估指标为风向标，不断地调整内部治理。政府的目标虽然以提高质量为核心，大学行为受限于政府行为的制度框架。考虑社会绩效是目前普遍的改革目标，社会绩效也需要防止陷入与传统行政控制没有本质差别，而造成大量“政绩工程”的后果，因此需要政府运行机制的配套改革。

(二)放权行为“延宕”固化行政依赖

随着经济体制的改革，政府从全能型的管理者向宏观调控的规范监督者角色转变。政府的放权有着相应的成本代价，基于行政范围和空间距离的过于宽广，政府部门在实施中不堪重负，而要有效行使激励分配，中央政府下放了部分权力给省级政府。在中央政府向省级政府放权，除了部属高校外主要由省属管理。然而在实际当中，政府各部门之间控制权不协调，导致放权不统一。其中要素发生了变化，政府从举办者向投资人和资产所有者转变。周黎安对企业理论的发包制和雇佣制加以转换，引入政府治理领域，提出“行政发包制”概念，认为高等教育属于层层发包管理的事务。中国政府的科层制与现代韦伯意义上的科层制相比，更多是一个外在的特征和表象，其核心运行机制更接近于行政发包制的一些主要特征。政府对大学的规制，接近于“行政发包制”，但是下放权力的收回又与行政发包制相偏离。类似于在科层制的外壳下置入“发包制”的灵魂，是一种混合或中间形态的组织类型(hybrid form)。发包人占有绝对的权威和剩余控制权与承包人拥有充分的执行权和自由裁量权共存，即“集权—分权悖论”，严格和繁复的官僚规则与大量的变通行为并立，即所谓“正式与非正式制度”的高度结合[10]。政府机构建立并遵守严格的规则和程序成为减少政治问责压力的主要方式，通过繁杂的规则和程序来应对各种潜在的治理风险。从教育部到教育厅，从控制治理风险来解释，政府对教育层层发包。那么这种制度最大的好处是集中力量办好一件大事，比如“双一流”建设，自上而下政策推行很快。弊端则是难以设计激励机制，释放大学内在潜力和外在条件的恰当运用，以精英为中心的“学术锦标赛”设置议程和决策逻辑成为大学崛起的行政动力[11]。由此一来，在保证大学有序治理的目标导向下，控制权的分配形成行为的“延宕”，政府的中心控制地位要素得以固化。

(三)大学内生动力不足谋求政府规制

斯蒂格勒在研究政府规则时，发现产业界存在谋求政府规制的现象。在中国政府与大学的关系中，也存在大学谋求政府规制的现象[12]。比如在学科专业设置，教育教学上政府呼吁以市场为导向，而在实际运行中依靠政府的专业评估、教学评估来约束自己的行为。大学在回应政策导向时一个特点是设立相应的规章制度，设立与政府部门各种要求的机构。规章制度目的是为了满足政府部门的要求，并不是为了大学内部运作设立的。因此，这些规章制度一旦设立，在很大程度上束之高阁。正是因为政府科层管理的沿袭，反而使得大学内部管理变得简单。大学在政府的规制下，实际上容易形成在政府的庇护下生存，疲于应付政府的各种检查评估，争取政府设立的各种项目，按照政府要求来规范自己行动。中国大学，尤其是公办大学内部管理组织框架中基本不存在体现大学与社会联系的制度安排，整个内部管理基本处于封闭状态。大学对上级教育主管部门负责，而对产业界以及区域经济发展需求没有硬性要求。反映社会需求成为大学的额外贡献，在人才培养、课程设置、专业设置等方面没有咨询外部产业界等利益群体的需求。因此，对于广大利益相关者的关注度很小，在管理上面基本没有制度性的表达渠道。

四、讨论与结论：重塑府学关系提升大学治理能力

在中国特色的语境中，政府与大学关系围绕着办学自主权演进，落实和扩大大学办学自主权一直是政府的政策导向。对于政府与大学的关系，研究者基本从政府单向度来解释逻辑。长期以来形成的科层式的治理结构，研究者普遍认同“去行政化”，加快“放管服”改革，聚焦于政府分权治理，包括中央政府向地方政府分权，政府向大学分权。在现实中，地方政府各部门之间存在横向制约权力对其决策形成制约，从而诱发了对大学多头治理行为。长期以来，政府对大学微观运行干预过多、管得过死，一定程度上抑制了大学发展活动，而且行政成本高，容易滋生腐败。大学存在谋求政府规制的现象，以获取相应的资源和声誉。由此一来，政府仅仅放权并不能提高大学的治理能力，而需要改善激励方式。国家的治理体制基本上属于自上而下的推进机制，主要有“倒逼”“预期引领”“转为危机”，这也包括了大学治理的改革[13]。现实中大学治理主体之间权力配置失衡，行政权力一支独大，学术权力、产业界都缺乏实质性的话语权。治理主体之间需要强化协调机制，以防止治理失败。伯顿·R·克拉克从政府权威、市场和学术权威三者关系讨论大学治理变革问题，代表性的有三角形协调理论，认为只有三者的协调有序治理才得以形成[14]。

中国大学办学语境决定了内部治理与外部治理不能割裂，只能以开放而非封闭的视角加以审视。教育现代化诉求强调大学对于社会需求的回应，大学的特色个性来回应社会需要。社会需求尚且不能实质性地在管理体制中得以体现，而且在政府与大学之间缺乏中间的环节，为政府过度干预大学提供了空间。政府之外的大学利益相关者，比如产业界并未有实质性地参与大学治理。大学作为社会公共事务，依靠公共资金的社会机构，政府不可能放弃对其管理。而面对大众化的社会需求，市场更体现出竞争和效率，因此不论是政府还是市场，都不可能单一地对大学进行规制，那么政府的作用就是提供大学能够体现社会效益的竞争制度和透明信息的监督。

研究者借助政府与大学力量范式的反思尚缺乏整体性视野和新的理论思维，尚未有脱离简单的二元对立的理论想象。仅仅从政府与大学两极来重塑二者的关系存在缺陷，政府放权与大学用好自主权是非常相关的概念，权力的分离似乎在发展中国家中更为紧迫，因为合谋的交易成本很低，使得两个监管者之间的合谋变得十分容易[15]。尤其对于党的领导在大学治理结构中“总览全局、协调各方”的机制方式缺乏研究。习近平总书记强调教育“四个服务”，高等教育的社会功能决定为国家建设以及国家政治制度的存续服务。国家需要保持一定的动员能力，国家需要对于大学人才培养有一定程度的渗透，以保证动员的有效性。如何通过强化中国共产党的领导，实现政治权力、行政权力、学术权力之间的全面协调，从而重塑旨在提升大学治理能力的府学关系将是深入研究的重点。