澳门青年粤港澳大湾区创业探析

鄞益奋 刘家裕

(澳门理工大学 人文及社会科学学院，澳门 999078)

随着粤港澳大湾区建设的不断推进，港澳青年在粤港澳大湾区的就业和创业，成为港澳融入粤港澳大湾区乃至国家发展大局的重要内容。然而，在粤港澳大湾区内地政府不断推出支持澳门青年粤港澳大湾区创业政策的同时，澳门青年赴粤港澳大湾区创业的意愿和动机却没有明显的提升，呈现出澳门青年在粤港澳大湾区创业中“创业政策多，创业动机低”的悖论。本文对自《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布以来，澳门青年在粤港澳大湾区创业政策体系中所面临的困难进行梳理，并对如何更好地推进澳门青年粤港澳大湾区创业进行探讨。

一、澳门青年粤港澳大湾区创业的多层政策体系

支持港澳青年在粤港澳大湾区创业和就业，是《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重要内容之一。2019年2月颁布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确指出：“为港澳青年创新创业提供更多机遇和更好条件”。2021年9月颁布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，更是将“吸引澳门居民就业创业”作为“建设便利澳门居民生活就业的新家园”的首要内容，其中提到了“推动在合作区创新创业就业的澳门青年同步享受粤澳两地的扶持政策”等发展方向。总体而言，澳门青年在粤港澳大湾区创业，拥有多层次、多样性的政策支持，已经形成了支持澳门青年在粤港澳大湾区创业的政策体系。近几年来，从中央部委到大湾区内地省级政府及市级政府、澳门特区政府，都推出了各种不同层面的政策，支持和鼓励澳门青年到粤港澳大湾区创业，澳门青年迎来了粤港澳大湾区创业的历史性机遇。

2021年10月，为进一步支持港澳青年在粤港澳大湾区就业创业，国家人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、国务院港澳事务办公室等4部门出台了《关于支持港澳青年在粤港澳大湾区就业创业的实施意见》，为有创业意愿的港澳青年提供有针对性的创业培训，提供“一条龙”创业服务，落实扶持政策，支持建立面向港澳青年创业孵化服务的平台载体。广东省人民政府在2019年5月印发了《关于加强港澳青年创新创业基地建设的实施方案》。方案以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“政府推动，社会参与，深化改革，创新突破”等为原则，致力构建全方位多层次的政策支撑体系，打造一批创新创业孵化平台载体，营造宜居宜业的工作生态环境，建立粤港澳青年深度交流融合机制。并将推进创新创业政策协同、优化平台载体规划布局、满足港澳青年多层次住房需求、建设粤港澳三地双创资源对接平台等，作为支持港澳青年在粤港澳大湾区就业创业的主要措施。

为贯彻落实广东省人民政府加强港澳青年创新创业基地建设的方案，粤港澳大湾区各个内地城市先后制定了支持港澳青年创业的系列政策，其政策侧重点是以资金资助(例如创业补贴和创业奖励)作为主要的激励政策，着力减轻港澳青年在内地就业创业的经济成本。其中，深圳较早出台了港澳青年创新创业支持政策，在支持港澳青年创业的政策措施上进行了细致的规定。尤其是在创业启动、创业成本和创业发展等方面，深圳市政府加大了对重点项目和优秀港澳青创企业的扶持力度。[1]广州市南沙区对港澳青年创新创业的政策支持力度也比较大。《广州南沙新区(自贸片区)鼓励支持港澳青年创新创业实施办法(试行)》从实习支持与奖励、学业补贴、落户补贴等17个方面全力促进港澳青年到南沙创新创业并提供相关的配套服务。广州市天河区则致力于通过强化政策扶持、打造服务平台、推动基地建设、加强合作交流等方面，形成全方位多层次的支持港澳青年创新创业的政策生态体系。[2]珠海市对港澳青年创业的政策支持内容，广泛涉及人才合作、资源对接、平台建设以及生活配套等有利于促进港澳青年创业的方方面面[3]。其中，珠海市横琴新区出台了《关于进一步支持澳门青年在横琴创新创业的暂行办法》，聚焦于支持澳门青年在横琴创业。其政策重点主要体现在三个方面：一是打造面向澳门青年的创业孵化平台；二是加大对澳门青年创业企业的人才扶持力度；三是优化对澳门青年的创业就业服务。

澳门特区政府也通过资金、服务、培训、交流等多种途径，支持澳门青年到大湾区创业。例如，澳门特区政府通过推出“粤港澳大湾区澳门青年实习计划”“青年创业创新培育计划”“专业顾问服务互换计划”等措施，加强澳门青年对大湾区创业的认识，增强青年在大湾区的创业意向，并对在大湾区创业的澳门青年提供适切的支持。澳门特区成立了青年创业孵化中心，为创新创业的澳门青年或愿意为澳门做出贡献者，提供多元化的、与时并进的配套设施及专业支持服务。澳门青年创业孵化中心的构成以科创项目居多，占五成以上。[4]有关数据表明，截止2021年4月，澳门青年创业孵化中心共收到200个项目进驻申请，其中154个项目获批进驻。科技研发的项目占总项目的50%；商贸项目占总项目的18%；文化项目占总项目的12%；医药行业项目占总项目的3%[5]。此外，澳门教育及青年发展局和澳门青年联合总会合作推出了“粤港澳大湾区青年信息平台”，为青年提供生动有趣的大湾区生活、就业和民生信息。

迄今为止，粤港澳大湾区已经形成了多个青年创业孵化基地，如珠海澳门横琴创业谷、广州南沙区创业谷、深圳前海深港青年梦工厂等。这些创业基地已经成为澳门青年湾区创业的首选平台，为澳门青年到大湾区创业提供了良好的机遇。在这些孵化基地的助力下，澳门青年的创业项目主要分布在信息咨询、商贸等服务业领域，体现了与深圳、广州等粤港澳大湾区核心城市主流产业的良好融合。“近年在湾区创新创业的潮流驱动下，澳门青年创业产业类型已有向技术创新、专业性强等方面发展的趋势。”[6]由此可见，当前澳门青年的粤港澳大湾区创业发展格局，与澳门本地以博彩旅游业为主导的产业结构有着明显的差异。调研数据显示，在澳门青年前往粤港澳大湾区内地城市发展的行业选择中，多数人仍然会选择在酒店、住宿、饮食业、批发、零售和进出口贸易以及房地产等商务服务业发展[7]。这表明了澳门青年在粤港澳大湾区的创业选择中，存在着多元化发展的态势。一方面，科技研发、信息咨询等新兴产业是粤港澳大湾区核心城市产业发展的主流，澳门青年要融入粤港澳大湾区发展，就必定选择在粤港澳大湾区内地城市重点支持的科技研发领域进行创业；另一方面，从澳门的传统优势行业出发，也有相当一部分澳门青年在粤港澳大湾区内地城市的创业意向选择了酒店住宿、休闲旅游等传统产业。

二、澳门青年粤港澳大湾区创业面临的挑战

当前，粤港澳大湾区港澳青年创业存在的问题主要是：大部分港澳青年的创业积极性不高，创业内生动力不足[8]。创业积极性相对较低，是澳门青年在粤港澳大湾区创业的基本问题。2018年澳门大学的一份研究报告表明，虽然澳门年轻人对大湾区建设持有相当开放的态度，但只有37.9%受访者表示愿意到大湾区内地城市工作或生活[9]。相关研究也表明，虽然澳门青年普遍对大湾区创业持积极态度，但受到各种因素的影响，相当一部分澳门青年前往大湾区内地城市工作创业的意愿偏低[10]。澳门青年粤港澳大湾区创业意愿不高的原因，除了对生活习惯、风险较高、人生地不熟等的担忧外，主要是制度差异、政策碎片化、同等国民待遇缺乏、创业意识和能力不足等几个方面。

(一)制度差异

粤港澳大湾区内在的“一国两制”制度差异，是澳门青年在粤港澳大湾区创业首先遇到的阻力和障碍。“粤、港、澳三地实行不同的政治经济制度，司法制度、税收制度等的差异给港澳青年创业带来阻力。”[11]由于制度不同，澳门青年要想在粤港澳大湾区成功创业，需要花费大量的时间、精力和成本去了解和掌握粤港澳大湾区内地城市在行业法规、市场环境、税收政策等方面的情况与差异。其中，粤港澳大湾区内地城市的营商环境较为复杂，尤其容易影响到澳门青年北上创业的积极性。粤港澳大湾区内地城市的营商环境差异，主要体现在营商环境的法治化和透明度不高，“政策发布渠道不够明晰，政策细则比较复杂并缺乏有效指引和宣传，政府部门事务公开性、透明度较低，银行、证券、保险、财务等金融行业存在较多限制，城市国际化氛围不足、人文关怀少等多个方面”[12]。此外，教育、医疗、交通、社会保障和置业等方面的制度差异，对澳门青年粤港澳大湾区创业也带来了不便。比如，粤澳两地在社会保障的基本理念、覆盖范围、福利项目等方面存在较为明显的差异，而这些差异极有可能影响到澳门青年粤港澳大湾区创业的积极性。

(二)政策碎片化

澳门青年在粤港澳大湾区创业面临着政策繁多和政策碎片的困境。研究统计显示，2019年各级政府颁布的针对粤港澳大湾区青年创新创业、就业等相关政策有21项。2020年各级政府陆续出台了14部有关粤港澳大湾区青年创新创业的相关政策[13]。除了国家部委和广东省政府的政策文件外，广州市天河区、白云区、黄埔区、番禺区、南沙区，深圳市政府及前海管理局、罗湖区，珠海市政府及横琴新区，肇庆市政府及鼎湖新区，以及佛山、中山、东莞、惠州、江门市政府都纷纷出台了支持港澳青年创新创业以及创新创业基地建设的各种方案。方案内容涉及创业政策支撑、优化人才服务体系、加强创业融资支持、完善社会保障体系、营造工作生活环境等广阔领域，各种创业补贴奖励令人眼花缭乱。这些政策确实构建了港澳青年在粤港澳大湾区创业的全方位、多层次的政策支撑体系，但却带了政策碎片化和政策内卷化的问题。一方面，青年创业政策的主体较多，统筹性政策较少，政策之间难免出现交叉、重复现象，无法形成政策信息的有效整合,导致青年群体对相关信息缺乏准确了解。“负责港澳青年创业业务的部门较为分散，有商务、外事等政府部门及共青团等，它们在实际操作中可能会发生功能重叠冲突”[14]。另一方面，政策碎片化还衍生“政策内卷”问题。在推进港澳青年到粤港澳大湾区创新创业的进程中，不少粤港澳大湾区内地城市陷入同质竞争的“政策内卷”境地。“出于尽快出效果的政绩考虑，它们相互之间往往竞相模仿，争相出台优惠政策，以吸引更多的港澳青年或企业参与‘双创’。”[15]

(三)缺乏同等国民待遇

过去一段时间，港澳居民在内地就业并没有享受到真正的国民待遇。港澳居民在就业许可、社会保险、公务员考试录用和事业单位聘用、内地赴港澳定居人员延续原有工作关系等方面存在着“次国民待遇”[16]。近年来，在各方的努力下，港澳青年的国民待遇问题得到了一定程度的解决。在过去几年，中央政府陆续颁布了一系列政策，力求实现港澳居民与内地居民享受同等待遇。2018年9月，国家制定出台了《港澳台居民居住证申领发放办法》，取消了“台港澳人员就业许可”的行政许可，改变了港澳居民在内地工作要办理就业证的做法，较大程度上便利了港澳台居民在内地的学习和工作。

即便如此，澳门青年在粤港澳大湾区创业仍然面临着同等国民待遇缺乏的问题。澳门青年在粤港澳大湾区创业，难以和内地居民享有同等待遇，最为集中的表现是港澳青年在广东省的就业保障制度仍不完善。当前，在各种支持港澳青年到广东省就业的政策中，大多数是以向聘用港澳青年的企业发放补贴，按一定比例奖励本地就业的港澳青年，以及开展实习计划提前招收港澳实习生等方式，来吸引更多的港澳青年赴粤就业，很少有政策关注港澳青年实现就业后的社会保险衔接。[17]此外，缺乏平等国民待遇还体现在住房上，港澳青年不能贷款买房(除了共有产权政策以外)；在交通上，港澳单牌车不能进入内地；在福利保障上，港澳与内地之间的福利保障项目并不互通，港澳青年在内地无法线上办理社保业务等。[18]

(四)澳门青年的创业意识和能力较弱

除了制度和政策外，澳门青年在粤港澳大湾区创业所面临的重要挑战，是自身创业意识和能力的不强。澳门回归祖国以来，经济快速发展，民生福利水涨船高，澳门青年一直处在较为安逸的生活状态中，这导致相当多的青年安于现状，害怕甚至拒绝竞争。正如有学者指出的那样：“澳门内生发展元素的不足导致整个社会安于现状，视野受限，探索精神不足，难以催生变革和发展。这些是澳门青年在未来的发展过程中面临的制约和挑战，有待于澳门青年在实践中不断反思并砥砺前行。”[19]安于现状的心态和探索精神的不足，意味着澳门青年存在创业意识不足和风险意识不够的内在缺陷，必然会对澳门青年在粤港澳大湾区的创新创业产生负面影响。实践表明，正是由于竞争意识的不强，绝大多数澳门青年选择留在澳门就业和创业,而不愿意到粤港澳大湾区拼搏。2021年，澳门教育暨青年发展局在一份关于“澳门大专应届毕业生升学与就业意向调查”的统计报告显示，有89.8%的有意就业的应届毕业生，准备就业的地点是在澳门[20]。

澳门青年创业能力的不强也制约了澳门青年前往粤港澳大湾区创业。事实上，“不少港澳青年担心能力不而对粤港澳大湾区的发展机会望而却步”[21]。澳门青年的创业能力不强，在很大程度上是在澳门的特殊产业结构下，高等教育在学科和课程结构上的不合理所致。澳门高等教育在课程和学科机构设置上，存在着明显的市场导向特征。澳门高等院校普遍开设旅游、酒店管理等专业和课程，人文社科课程较为分散，理工和科技类课程较为薄弱。这使得澳门在创新型人才培养上显得非常欠缺。而且，澳门的创业教育发展仍然处在起步阶段，无论是从创新创业的教育模式、课程设置，还是从学生创业实践活动以及产学研结合等方面来看,澳门的创业教育都任重道远。目前的澳门高等教育难以为澳门青年在粤港澳大湾区创业，提供扎实、良好的创业教育基础和能力储备。

三、促进澳门青年粤港澳大湾区创业的策略

长期以来，澳门是以博彩旅游业为主导产业的微型经济体，缺乏现代化的高端制造业和高科技产业，澳门青年在本地的创业领域局限在商贸服务、文化创意等方面。粤港澳大湾区的发展前景非常广阔，对于澳门青年开展创业有着很强的吸引力。2020年以来，澳门经济受到新冠肺炎疫情的重创，澳门本地的就业环境恶化，这在一定程度上提升了澳门青年到粤港澳大湾区创业的热情。与此同时，疫情也对粤港澳大湾区建设产生了负面影响。在疫情反弹下受到封关政策的潜在风险，使得不少澳门青年对粤港澳大湾区创业心存顾虑，裹足不前。为了把握粤港澳大湾区建设给澳门青年创业带来的千载难逢机遇，克服制度差异、政策碎片化等方面的挑战，粤澳两地政府需要共同努力，加大政策支持力度，落实制度衔接，强化政策协同，优化民生保障，积极稳妥地推进澳门青年粤港澳大湾区创业。

(一)加大政策支持力度

由于青年到大湾区创业对于澳门融入国家发展大局以及促进澳门青年向上流动都具有重要的意义，澳门特区政府须出台一揽子政策，加大政策支持力度。从目前来看，澳门特区政府出台了一些支持青年创业的政策，也成立了促进青年创业的机构和平台，并在不断地优化青年创业的各项服务。然而，这些支持政策的受惠对象仅限于澳门本地永久居民在澳门本地的创业。未来，澳门特区政府要突破本地意识和本地思维，将现有的青年创业政策，包括澳门“青年创业援助计划”、中小企业援助计划、中小企业信用保证计划、中小企业专项信用保证计划等创业计划的受惠范围延伸到澳门青年在横琴粤澳深度合作区乃至粤港澳大湾区的创业。此外，澳门特区政府须特别重视澳门青年的创业教育，提升澳门青年的创业意识，为澳门青年融入粤港澳大湾区创业打下良好的基础，并加大澳门青年粤港澳大湾区创业的成功率。澳门特区政府要着力规范对青年创业人士在信息、政策、企业管理等方面的培训和指导，增强青年创业者的营商水平，提升澳门青年大湾区创业的竞争力。

(二)落实制度衔接

粤港澳大湾区内在的“一国两制”差异，既是粤港澳大湾区建设的最大优势，也是粤港澳大湾区建设的基本障碍，同时是澳门青年粤港澳大湾区创业的根本制约。因此，在进一步激励澳门青年粤港澳大湾区创业的过程中，必须落实粤澳两地的制度衔接。首先，必须确保中央主管部门的牵头和协调作用，构建良好的制度协同和政策协同机制。在粤澳两地的合作实践中，人们不难发现，粤澳两地的制度创新往往陷入“心有余而力不足”的境地。这是“由于内地与港澳合作领域的事权大多在中央，特别是涉及生产要素跨境流动的规则和制度”[22]。在这种情况下，粤港澳大湾区的制度创新，仅仅依靠粤澳两地的互动和协调是远远不够的，更重要的是发挥中央政府部委的统筹引领作用。其次，要将重点放在港澳青年粤港澳大湾区就业保障制度和区域财税政策协调机制的完善上，着力构筑粤澳社会保障对接机制，探索澳门社会保险在大湾区跨境使用的方式，建立跨区域财税争议磋商机制，消除重复征税。

(三)强化政策协同

从以往的促进青年就业创业工作情况来看，各青年创业就业主管部门的主体责任并不明确，呈现出各自为政的局面。相关就业政策由于涉及多个部门、多种利益关系，缺乏有效的利益协调监督机制，使得政策在执行过程中容易出现缺位、移位、错位的现象[23]。港澳青年粤港澳大湾区创业政策，不仅包含着一般青年创业就业政策的多样性，更是包含“一国两制”以及跨境治理的复杂性。这就需要粤港澳大湾区城市政府和职能部门之间建立良好的政策协调机制，强化政策协同，实现共同推进。针对粤港澳大湾区港澳青年创业碎片化的特点，应着眼于打破城市与职能部门间的隔阂，确保多层政策主体的相互信任，夯实支持港澳青年创业的政策协同。这就需要粤港澳大湾区内地政府部门制定出一套合理有效的政策协同机制，使得港澳青年的创业保障具有连续性与适切性。尤其是在港澳青年粤港澳大湾区创业补贴政策的落实过程中，建立城市和部门之间的联动机制，实现信息共享，提高政策执行力，形成执行合力。

(四)优化民生保障

粤港澳大湾区建设不仅要致力于通过制度创新，实现粤港澳三地生产要素的便捷流动，更要加强区域公共治理创新，实现粤港澳大湾区社会民生和公共服务的一体化。实践表明，澳门青年在粤港澳大湾区的生活便利化程度和国民平等待遇的享有程度，是影响澳门青年粤港澳大湾区创业的重要因素。优化澳门青年在粤港澳大湾区的民生保障和国民待遇，是推进澳门青年粤港澳大湾区创业绕不开的重要环节。必须在平等理念基础上进行政策设计。要打破粤港澳大湾区公共服务的双轨制，平等地对待港澳青年与内地居民，不去追求港澳居民的“超国民待遇”，但也杜绝港澳居民的“低国民待遇”。在这方面，已经有学者建议粤港澳三地建立湾区公共服务平台，统筹安排湾区内的劳动力流动、居住就业、创新创业等民生问题，实现湾区公共服务同城化。[24]

推动澳门青年粤港澳大湾区创业，既是澳门经济适度多元化发展的现实需要，也是澳门青年融入国家发展大局的内在要求。粤澳两地政府要高度重视并持续推进澳门青年粤港澳大湾区创业，为澳门经济的适度多元发展注入新的动力，为澳门更好地融入国家发展大局打造新的引擎。澳门特区政府与大湾区政府应形成政策合力，不断优化澳门青年大湾区创业鼓励政策，使在大湾区创新创业的澳门青年，能够同步享受粤澳两地的扶持政策。粤澳两地政府应加大政策支持力度，优化创业服务，重视制度衔接和政策协同，增进澳门青年对粤港澳大湾区的了解与认同，增强多地多层次政府的政策合力，全面推进澳门青年粤港澳大湾区创业。