检察机关参与社会治理的内在逻辑与路径分析——以检察建议为视角

王文惠，袁 江

(1.贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025；2.贵州省人民检察院，贵州 贵阳 550081)

“治理”作为一个“新政治概念”，在世界范围内是从20世纪末才兴起的。在当代中国，“治理”一词首次进入执政党文件是在中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》中①(1)①《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》在第二部分“当前发展农业生产力的二十五项政策和措施”之 (十)项指出，要“以粮食生产为主的农业区要继续以治水和改良土壤为中心，大力植树种草，实行山、水、田、林、路综合治理，积极地逐步地改变生产条件，提高抗御自然灾害的能力，建设旱涝保收的高产稳产农田。”。2013 年11 月，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“治理”作为关键性概念，被直接提及20余次，在“创新社会治理体制”的小标题下，用了一千字左右的篇幅，阐述了一个新的执政理念——“社会治理”[1]。十八届三中全会不但提出“创新社会治理体制”的改革目标，并强调从“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”“创新有效预防和化解社会矛盾体制”“健全公共安全体系”等方面提升社会治理水平，由此推动了一系列重大改革创新实践。作为我国宪法设定的法律监督专门机关，参与社会治理，是检察机关作为国家机关的内在要求。制发检察建议，是检察机关参与社会治理的重要切入点。本文旨在对检察机关参与社会治理的内在逻辑、路径(制发检察建议)、当前检察建议制发中存在的主要问题以及原因、对策等进行简要分析。

一、参与社会治理：检察权的内在逻辑

参与社会治理，是检察机关作为国家机关的内在要求：

首先，现代宪法的基本内容和核心功能是创制国家权力和保障公民权利①(2)①1954年9月15日，刘少奇同志在第一届全国人民代表大会第一次会议上所做的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“宪法的基本任务，是用法律的形式规定社会制度和国家制度。”。现代宪法内容的 “三项事件”之一，是“国家最重要机关的组织职权及其相互关系”，而“所谓国家的主要机关”，就是“最高行政、立法、司法各机关的组织、职权及其相互关系”[2]。我国现行《宪法》关于检察机关的规定在第三章“国家机构”部分，这就说明：我国检察机关的本质特性是国家的政权机关。新中国“建立的检察机关，是不同于只具有公诉等司法监督职能的旧中国式的或革命根据地的检察机关，而是一种新型的检察机关——法律监督机关。这种机关，无论从其性质和地位的重要性还是职权的广泛性来说，都是一般司法监督机关所不可比拟的。”[3]80作为国家权力的有机组成部分，当代中国的检察权以实现国家基本职能为目标和基本方向，它在承担具体的国家政治统治职能“法律监督”的同时，必然要承担相应的社会治理责任，检察权具有国家政治权力和国家社会治理责任的双重属性[4]。

其次，“法律监督”是现行宪法对于检察机关的定性②(3)②新中国第一部宪法1954年宪法并没有关于人民检察院是“法律监督机关”的规定。1954年9月21日通过的《人民检察院组织法》也没有关于检察院是国家法律监督机关的规定。“法律监督”正式进入宪法性文件始于1979 年的《人民检察院组织法》。1982年12月4日，第五届人大五次会议通过的现行《宪法》第一百二十九条明确规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”。同时，作为我国根本大法独创的一个宪法术语，“法律监督”本身又是一个开放性的概念，检察机关的“法律监督”是广义监督。关于这一点，笔者从以下三点加以简要说明：一是仅仅从语义上看，监督的基础含义即是“察看并加以管理”；二是我国现行《宪法》在规定“人民检察院是国家的法律监督机关”的时候是单独成条的，并没有对于“法律监督”进行阐释和范围界定③(4)③《人民检察院组织法》第二条第二款关于“人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行”的规定本身，同样说明“法律监督”是广义监督。；三是2021年6月15日，中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也表明，新时代检察机关的法律监督是广义监督。事实上，根据联合国大会1990年《关于检察官作用的准则》第11条“根据法律授权或当地惯例”和“其他职权”的表述，检察职权的边界也无限定，而是依据本国宪法法律的规定[5]。另外，新中国检察制度建立之初，曾汲取国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验。而“苏联检察制度与先于它而存在的西方检察制度相比，”一个基本特征就是“苏联检察机关”“有一项更加重要的权能，即一般监督权”[3]14。我国的检察机关首先是当代中国政治体制下的国家机关，肩负着“担当起落实党中央重大决策部署的政治责任。”①(5)①2016年1月7日，习近平总书记在主持中共中央政治局常委会会议时对检察工作做出的重要指示(详见《人民日报 》2016年1月8日01版)。在社会治理成为执政新理念的时代背景下，参与社会治理，自然是其作为国家机关的应有之义。

再次，在当代中国政治语境下，检察权自然带有政治色彩，检察机关本质上是政治机关。早在170多年前，马克思和恩格斯在其写作的《德意志意识形态》中就曾精辟地论述到，国家不过是“各个个人借以实现其共同利益的形式”，“一切共同的规章都是以国家为中介的，都带有政治形式。”[6]我国检察权作为宪法设定的一项政治权力，自然也必然带着阶级性，体现着阶级利益，具有相应的政治功能。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出，“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关”。在当代中国的政治语境下，检察权的运行固然要遵循司法规律，检察工作的展开固然有其独立的行为标准与活动原则，但检察机关本身属于国家政治权力的有机组成部分，“有着鲜明的政治属性”。因而,“紧紧围绕党和国家各个时期的中心工作和中心任务来开展自己的工作”，“在各个时期的工作中，始终把为党和国家的中心任务服务作为方向”，一直是检察机关自产生以来几十年运行的基本特征[3]81。

总之，检察机关参与社会治理，既诠释了检察权作为国家政治权力有机组成部分的基本内涵，同时也是站在历史新高度上、执政党对检察机关提出的政治要求与战略部署。

二、检察机关参与社会治理的重要路径：制发检察建议

检察机关如何参与社会治理？综观检察机关几十年来的职能发挥，可见提出检察建议是其重要的切入点。关于这一点，且不论土地革命时期的检察建议，即已包含了社会治理的意蕴②(6)②根据1931年《工农检察部的组织条例》第二章的规定，工农检察部创造性地设置的一项检察职能即是“检察建议”。细观苏维埃工农检察部的检察建议，可见其具体包括对人和对事两方面。如果用今天的“社会治理检察建议”概念去检视/衡量彼时的检察建议尤其是“对事方面的检察建议”，可见苏维埃工农检察部的检察建议即已包含了社会治理的意蕴。。仅从以下几个方面，也可得到有力的说明。

(一)20世纪50年代，社会治理类型检察建议即已开始使用。新中国成立以后，根据1954年《宪法》第81条及1954年《人民检察院组织法》第8条对检察职权的规定，检察建议即在检察实务中运用起来。例如，1957年12月20日，时任最高人民检察院副检察长梁国斌在全国省、市、自治区检察长会议上所作的题为《关于一九五七年检察工作的情况和一九五八年检察工作的意见》的报告中就指出，检察机关“对于还没有达到触犯刑法程度，但应当给予适当处理的案件，应当分别建议有关部门适当处理，不要只单纯地作出不批准逮捕和不起诉的决定”[7]296。1958年2月6日，最高人民检察院在《关于当前工作给各级检察院的指示》中，在“继续依法惩办劳改人犯中抗拒改造、重新犯罪的分子”部分，也指示各级检察机关必须依靠和配合劳改部门，继续进行深入检查，对于应该加刑惩办的分子，及时起诉加刑，已经结束这一工作的，也要复查一下有无遗漏？“并建议和督促劳改部门健全必要的狱政管教制度，加强经常的改造工作。”[7]304实务中，如宁夏惠农县检察院于1956年3月发现乡村干部利用职权乱捕乱押公民的情况，即向县人民委员会发出了检察建议书[8]；广东省阳春县人民检察院就该县人民委员会不按照法律规定的期限召开有关会议的问题，于1956年9月20日向县人民委员会发出建议书，要求加以纠正和改进，等等。这些事例及史料说明，在20世纪50年代，社会治理类型检察建议即已开始使用，只是由于认识的局限性，缺乏对这些检察建议的相关归纳梳理和理论界定而已。

(二)在社会治安综合治理中，检察建议曾发挥重要作用。受各种因素的影响，20世纪八九十年代、社会治安问题一度凸显。中共中央于1981年提出对社会治安实行“综合治理”①(7)①中国的社会治安综合治理作为一项制度安排，起源于20世纪70年代末80年底初的城市治安整顿。1978年国家召开了第三次全国治安工作会议，此次会议形成了会议纪要，首次提出要在党委领带下，把各部门和各方面的力量组织起来，统筹应对治安问题。1982年1月，中共中央作出《关于加强政法工作的指示》，要求“加强党的领导，全党动手，认真落实’综合治理’的方针，务使社会风气、社会治安在一九八二年内有个明显的好转”，这是党的文件中首次正式提出“综合治理”(李坤轩著：《社会治理法治化研究》[M]，中政大出版社，2020年版，第39页)。，“检察建议就是综合治理的形式和手段之一”[3]575。1982年，黄火青检察长在其所作的《最高人民检察院工作报告》中，首次在检察机关恢复重建后的工作报告之中提到检察建议，其关于“各级检察机关还通过办案，对一些机关、企事业单位在管理上存在的漏洞，及时提出建议”的报告本身即表明彼时检察建议的社会治理功能。同时，因为检察建议在社会治安综合治理背景下的广泛运用，1983年上半年，最高人民检察院专门就检察建议书的基本格式进行了规定。1985年1月21日，陈丕显在全国政法会议上的报告中指出：“检察院、法院要通过办案发现有关单位在工作上、制度上的问题，积极提出司法建议，推动整改，健全制度，堵塞漏洞。”由此可见，包括检察建议在内的司法建议在社会治安综合治理中被广泛使用，其社会治理功效明显，得到了中央层面肯定和认可。

(三)进入新时代，检察建议在检察职能发挥中地位凸显。2014年10月，习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中就探索建立“检察机关提起公益诉讼制度”时指出，这项改革要“从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手”，检察建议自此成为新时代的“顶层话语”[9]。依据2017年修改的《行政诉讼法》第25条的规定，“向行政机关提出检察建议”，成为检察机关依法提起行政公益诉讼的必经程序。2019年，最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定》，用以规范和统一指导检察建议工作。与此相对应，检察建议在检察机关的职能发挥之中受到前所未有的重视，在社会治理的广阔天地间呈现出越来越独特和显著的地位。例如，2018年最高人民检察院就防治校园性侵问题率先向教育部发出“一号检察建议”。之后，最高人民检察院又相继向有关国家机关发出了二、三、四、五、六号等检察建议。其中，“四号检察建议”是最高人民检察院针对“窨井盖吃人”现象、向住房和城乡建设部发出的社会治理检察建议；“六号检察建议”则是最高人民检察院向工业和信息化部发出的旨在加强网络监督执法、共同推进网络综合治理的检察建议。综合分析最高人民检察院从2018—2020年这三年之间发出的六个检察建议，可见其中的一号、四号和六号检察建议属于典型的社会治理类型，占最高人民检察院已发出的六个检察建议的50%。一号、四号和六号检察建议的指向及其占比，充分说明了当下检察建议切入社会生活的广度和社会治理检察建议的权重。

(四)在最高人民检察院历年工作报告中，检察建议是反映检察工作业绩的重要“展台”。目前，通过最高人民检察院官方网站能公开检索到的是1980—2021年间共41个《最高人民检察院工作报告》②(8)②虽然1954宪法和检察院组织法都规定最高人民检察院向全国人大报告工作，但是直到在1957年6月至7月召开的第一届全国人大第四次会议上，最高人民检察院才首次报告工作。在最高人民检察院第一次作的《关于一九五六年以来检察工作情况的报告》中，已有“对于坦白自首但罪恶严重仍需判刑的，也在起诉时建议法院从宽判刑”的“报告”。换言之，在1954年宪法明确规定最高人民检察院应当向全国人大报告工作之后，最高检在向全国人大所作的首个工作报告之中，已有关于检察建议的“报告”。。在最高人民检察院的这41个工作报告之中，完全没有“报告”检察建议工作情况的共有四个，分别是1980年、1981年、1986年和1989年的工作报告。在其余37个有“检察建议”的工作报告之中，具体说明检察建议使用情况10次以上的分别是2016年的工作报告(共提及检察建议11次)、2019年的工作报告(共提及检察建议20次)、2020年的工作报告(共提及检察建议10次)和2021年的工作报告(共提及19次)。特别值得一提的是，“积极参与国家治理，为经济社会发展大局服务”成为2020年最高人民检察院工作报告的第一部分主题。2021年工作报告更是以“积极融入国家治理，以检察保障助推长治久安” 为第一部分主题。

(五)在最高人民检察院发布的指导性案例中，检察建议被广泛提及、推广。2010年7月29日，最高人民检察院第十一届检察委员会第四十次会议通过《关于案例指导工作的规定》。同年12月31日，最高人民检察院发布第一批指导性案例。在第一个指导性案例“施某某等17人聚众斗殴案”(检例第1号)中，为“促进社会和谐，实现法律效果与社会效果的有机统一”，检察机关即“建议公安机关和有关部门”“做好矛盾化解工作，促成双方和解”。“检例第1号”等指导性案例中的检察建议，既说明最高检察机关对于检察建议的推广使用“导向”，同时也成为检察建议在社会治理中表现卓越和广泛运用的有力佐证。

三、社会治理视野下检察机关制发检察建议存在的主要问题

检察建议在成为社会治理“主力军”的同时，目前也存在一些需要注意解决的突出问题：

(一)检察建议内容过于简单、缺乏具体明确的建议内容。例如，某林区检察分院2020年共提出7件社会治理检察建议，但内容集中在“加强内部管理”“整章建制”“落实责任制度”等方面。无独有偶，某检察分院针对市公安局在娱乐场所管理、监督等方面问题，提出的检察建议内容也只是加大检查监督力度、加强禁毒宣传；某县检察院针对某村委会擅自改变林地用途，向自然资源和规划局发送的检察建议，同样是“在日常执法工作中应加大对生态环境和资源保护的执法力度，做到及时发现、及时处理，通过依法履行法定职责，切实保护绿水青山”。G省某县检察院发出的〔2020〕14、16号检察建议内容为“建议贵局加强对相关行业的监管，及时整顿”；某市检察院〔2020〕Z16号检察建议问题部分仅表述为“你校在安全教育及安全監管方面存在疏漏 ”，再无其他具体内容；H省某县检察院针对县卫生局监管诊所不力制发的检察建议，也仅提出“依法办事”的要求，等等。

(二)检察建议随意制发、内容出现明显瑕疵。例如，某县检察院向生态环境部门制发的检察建议内容复制此前发给某镇人民政府的检察建议书，导致发给生态环境部门的建议内容阐述的是某镇人民政府；福建某区检察院制发的〔2019〕3号检察建议书，本应发给负责追回流失国家农机补贴专项资金的区农业机械管理总站，却错误发给区农业农村局；北京某区检察院发给区法院的检察建议中，将执行案号中的“京”误写为“经”，严重影响了检察建议的严肃性；某县检察院针对校车超员类危险驾驶行为分别向县教育局、某镇政府提出检察建议，但是两份检察建议书除被建议单位名称各异外，建议内容完全一致，等等。

(三)检察建议在一些地方被“群发”“滥发”。例如，2020年某县检察院以140人欠缴水资源费、县水资源局未依法履行职责为由，向该局制发了140份公益诉讼检察建议书；某市检察院就57家公司未依法依规足额缴纳城市基础设施配套费用的事实，以怠于履行职责为由，向该市住房和城乡建设局发出57份检察建议书；某区检察院针对某工业园区内10家企业非法占用土地的问题，一日内向区自然资源局制发内容相同的10份检察建议；某区检察院向区城市管理综合行政执法局发出了53份检察建议书，内容均为该局怠于履职致使个体工商户违规占道经营；某区检察院针对耕地占用税问题，向国家税务局某区分局发出35份检察建议书；某区检察院在9天内向区环境保护局发送了关于大气污染防治问题的7份检察建议书；H省某区检察院针对交警支队办理的12件行政处罚个案存在的超期结案、处罚决定书未依法送达被处罚人等共性问题，两个月内向该交警支队发出12份社会治理检察建议；某县检察院针对森林防火问题，也向12个乡镇发出内容基本相同的检察建议；某区检察院针对5个不同的加油站内张贴支付二维码、加油人员扫码支付时可能存在安全隐患的问题，向区应急管理局制发5份社会治理检察建议，等等。

(四)检察建议缺乏说理性、合法性论证笼统。例如，某区检察院〔2019〕2号检察建议书，建议内容仅简单表述为“希望你局在往后工作中，严格执法，最大限度保护公民合法权益”；某县检察院为杜绝社会闲散人员带货车绕行治超检测站带来的安全隐患、向公路管理分局发出〔2019〕10号检察建议书，但由于该检察建议书没有引用被建议单位具有上述职责的相关法律依据，导致被建议单位回复指出“贵院检察建议书中部分建议超出了我单位的管理职权”。

(五)社会治理检察建议审核把关不严。一些社会治理类型检察建议发出之前审核把关不严，未依据法律法规对被建议单位职责进行了解。一些负责法律政策研究的部门在审查时不提问题，只提赞成意见，作出的审核结论多是“综上，……建议贵单位高度重视，加以研究分析，采取切实可行的措施和办法，加大对……工作力度”，等等，严重影响社会治理检察建议的质量。

检察建议制发中出现这样那样的问题，有其原因。例如，部分检察机关/人员对检察建议的认识没有与时俱进，认为“办理诉讼案件才是硬任务，制发检察建议是软任务，是副产品”“发检察建议是职务犯罪侦查职能转隶后检察机关找存在感”，等等。依照《人民检察院检察建议工作规定》第11条的规定，社会治理检察建议是检察机关在办理案件中发现社会治理工作方面存在问题、而“向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的”建议。社会治理检察建议涉及社会生活面广，不仅专业性强，而且政治要求高、社会影响力大。也因如此，类似以上这些问题或瑕疵检察建议的存在和出现，对于社会治理这一庞大的系统工程来说，其产生的影响不容小觑。可以说，问题检察建议制发得越多，所起的社会治理良性作用可能越小：这就正如面对一个病人，医生如果不能因人而异“对症下药”，则所开的药越多病人服得越多，对于病情越没有疗效，可能还会引起副作用。

四、社会治理视野下促进检察建议合理制发的几点建议

检察建议已成为当代中国最具特色的检察工作方式。在中国共产党绝对领导下的人民检察制度创立至今的90余年里，它以“柔性的姿态”向世人展示了中国特色的检察权能，诠释着中国特色“法律监督”的基本内涵，在检察机关各个历史时期的工作侧重中扮演着举足轻重的角色。当然，在收获不少赞誉的同时其也招致褒贬不一的评论。

立足社会治理的时代背景，完善检察建议，需要明确以下几个认识问题：

首先，检察权是我国宪法规定的专门的法律监督权。作为国家宪制职能的“法律监督”，不但在内涵上属于“更广泛意义的监督”，其权力性质也更具有中国特色和明显的政治特征。对于检察机关来说，既是宪法规定的“法律监督”专门机关，同时也是承担社会治理职能的普通国家机关。准确理解检察建议这一中国特色的检察工作方式，必须回归到中国的现实政治语境之下，才能真正理解其存在的合理性、适用的灵活性、对象的广泛性及其作用的不可替代性。其次，作为国家的一项政治制度，检察机关“法律监督”的范围须由宪法和法律加以规定。然而，现行宪法并没有直接明确作出关于检察机关“法律监督”权限的规定①(9)①关于检察机关“法律监督”的对象，1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第八条规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”。1954年宪法第八十一条规定:“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律、行使检察权，地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”1954年制定的《人民检察院组织法》，也作了相同的规定。1978年宪法关于检察机关法律监督的对象的规定，与1954年宪法的规定基本相同(1978年3月1日，叶剑英同志在第五届全国人大一次会议上所作的《关于修改宪法的报告》中指出，“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性，宪法修改草案规定设置人民检察院。国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围，对于国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。”)。现行宪法没有遵循1954年宪法、1978年宪法的惯例对检察“法律监督”的范围进行界定，这不但给检察机关“法律监督”的对象/范围预留了延展空间，同时也表明检察机关的法律监督是广义监督。“检察”一词，系清朝末年翻译而来。沈家本等人在清末修律时创造性地将其翻译为“检察”，既揭示了西方检察制度所蕴含的“侦查”“提起公诉”“监督”的内涵，又传承了我国古代御史制度“纠察百官、监督狱讼”所蕴含的“监督”内核，其现实重要意义更在于可以使检察机关“承担一些同质性的职能”[10]。再次，多年来，关于检察机关制发检察建议的依据问题一直备受争议。2018年修改后的《人民检察院组织法》第21条已经明确，“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”《人民检察院组织法》属于“宪法性法律”。据此，检察机关制发检察建议，根本上说不是一个需要讨论的话题。同时，《检察官法》第46条、《行政诉讼法》第25条等法律规定，也从不同的角度对检察建议作了特别规定。因此，认为检察建议没有法律依据，将检察建议称为“软司法”，认为检察建议的制发“在一定程度上损害检察机关的司法权威”，等等，可以说都是对于《人民检察院组织法》的法律规定及其政治属性产生的错误认识。最后，多年来，许多单位对于检察建议不予回复、冷处理，已成为检察建议一度面临的困境之一。中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)第13条的规定，以执政党纲领性文件的方式明确了有关单位对于检察建议“应当及时整改落实并回复”的政治责任。不仅如此，《意见》还进一步明确，“对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人，检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理。”可以说，中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，为检察建议的健康发展厚植了政治土壤，提供了强大支持。

促进检察建议合理制发，可从以下几个方面着手：

(一)更新理念。作为一项极具中国特色的司法手段，检察建议本是检察机关对案件当中发现的一些普遍性、规律性问题的总结和提升，其优点在以“礼貌的、客气的”口吻指出被建议单位存在的漏洞或问题，以温和善意的方式指出受建议者的缺陷或不足，是中国传统文化“以礼服人”“先礼后兵”的现实运用，并充分体现说理的“水平”和批评的“艺术”。检察建议首先是一份“建议”，具有“建议”的基本特性。在古汉语中，“建议”最早出自《汉书·贾捐之传》中“上与有司议大发军，捐之建议，以为不当。”其意即“对事情的处置或兴办提出具体的意见”；在现代汉语中，“建议”的原意也是指针对一个人或一件事的客观存在，提出自己合理的见解或意见，使其向着更加良好的、积极的方面去完善和发展。在检察实务中，检察建议终究是由具体的检察机关、检察官来制发的。只有每位检察官充分认识了检察建议在检察职能发挥中的极其重要性，才能大力发挥制发检察建议的主观能动性，从而避免检察建议群发、滥发、凑发等现象的发生。

(二)跟进追踪。实务中检察建议的一大顽疾是只注重形式和发出数量，检察建议“一发了事”。要促进检察建议提质增效，检察建议发出前，应主动听取被建议单位意见，加强调查核实，提高检察建议的精准度和可行性。检察建议发出后，应紧盯不放，通过各种方式，跟踪了解检察建议落实情况，督促被建议单位将检察建议落地落实。只有每个检察建议的制发，都做到事实调查清楚、依据确实充分、适用法律正确、对策建议适当、程序合法规范，才能以高质量的检察建议争取建议对象的认同和支持，实现法律监督的双赢、多赢与共赢。

(三)指导监督。上级检察机关应当加强检察建议的分类指导，有针对性地提升检察建议质量。针对检察建议工作中存在的带有普遍性的认识问题、理念问题、能力问题，上级检察机关应当加强检察建议工作的专项培训，加强对各条战线检察人员的专题培训，针对普遍性问题解疑释惑，推动理念转变、认识提高和能力提升。要充分发挥“检答网”的作用，及时解答相关问题，发布典型案例和相关学习资料，及时解决基层检察建议工作中的相关问题。

(四)压实责任。检察建议不是检察官的“散文”“随笔”，不能由承办检察官恣意制发、任意发挥。检察机关应当加强对检察建议质量评查和落实情况的跟踪了解，通过备案审查、专门检查和汇总分析等机制，结合业务特点制定有效的检察官考核机制，实现压力、责任层层传导，从而激发广大检察官制发精品检察建议的热情，杜绝片面追求制发检察建议数量和规模的现象。

结语

检察建议由检察机关自行启动、自行调查、自行督促落实，主动性很强，适用范围和发送对象较为广泛，涵盖行政监管执法机关、企事业单位等多种主体，是我国社会主义法治建设中能够鲜明体现中国特色的重要工作，是检察机关直接服务保障大局、保障国家治理顺利进行的重要手段，在实现国家治理体系和治理能力现代化历史进程中作用地位凸显。立足社会治理成为执政新理念的新时代，检察机关需要苦练内功，以专业性、针对性、说服力、高水平的检察建议制发水准，树立检察建议的威信，赢取社会公众的赞誉，使之成为名副其实的社会治理大舞台上的 “主力军”。