基层警察执法权威研究：形象、困境和重构

闫丽萍（山东警察学院，山东 济南 250014）

一、基层警察执法权威形象综述

习近平总书记在2019 年全国公安工作会议上指出，“和平时期，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍。”[1]而在我国公安队伍中数量最多、和人民群众接触最广的就是基层警察。所谓基层警察，是指长期奋斗在公安一线执法执勤，直接和人民群众打交道的基础科所队的民警，他们与广大人民群众的联系最直接、关系最密切。社会公众对警察形象的认知和评判也主要来自于基层警察。然而，正是这支常年维护社会基层稳定，冲锋在打击各类违法犯罪活动最前线的基层警察队伍，在执法过程中却屡遭暴力抗法、恶意投诉、谩骂恐吓、诬告诽谤甚至不公处分，这严重削弱基层警察执法权威，更使我国法律尊严和国家公信力遭到重创。

恩格斯指出：“问题是靠权威来解决。”[2]权威是国家生存和发展的重要保障。权威最早出自拉丁文auctoritas，包含权力与威严、威望与信任、威信与服从的意思。马克斯·韦伯将权威概括为三种类型：传统型权威主要指民众对传统习俗合法性的坚定信赖；法理型权威依据法律制度规则的合法性以及对执行者的信任；魅力型权威是建立在对卓越神圣者或具有典范品质的个人及其所推行范式的追随基础上的。[3]恩格斯认为“权威，是指把别人的意志强加于我们；另一方面，权威又是以服从为前提的”。[2]美国著名政治思想家乔万尼·萨托利在《民主新论》一书中指出：“没有权威的权力便会是一种压制性的权力或软弱无力的权力。”[4]德国学者阿·辛科将权威阐释为“得到普遍承认的组织、集团或者个人对一定的社会生活领域所起的影响，这种影响所产生的后果使其他人在自己的生活和观点中服从或依赖这个组织、集团或个人。”[5]由此可见，权力是权威的来源和基础，具有强制性与威严性特征；权威则是权力合法化制度化的结果，体现为公众对权力的信任和服从。因此，权威是指个人或组织遵从国家法律制度合法化原则，在与社会民众充分沟通交流的过程中，在心理和行为上形成的一种外在权力与内在信服相统一的综合影响力。

基层警察执法权威是权威的重要组成部分，是国家政治权威和法律权威的直接体现，是国家执法公信力和法治化进程的重要标志。基层警察执法权威的前提是由法律赋予公安机关及人民警察的执法权，“权威必然内涵着法定的或合法的”[6]——合法性和正当性是执法权威存在的基础，而法律本身又是人民意志的体现，故警察执法权威与警察执法权力在根本上则统一为民众的认同和支持。警察是武装性质的维护国家安全和社会秩序的国家行政力量，“政治统治的合法性最重要的基础就是政治统治的统治或指挥得到该社会最高价值的支持”[7]，由国家赋予的地位职责是警察执法权威的有效保障，对社会民众具有强制威慑力。警察组织威望及基层警察人格权威则是人民群众对警察执法行为理性尊重和认可、自觉信任及服从的最终归宿。因此，所谓基层警察执法权威，是指基层公安机关及基层警察按照国家法律法规履行法定职责时的强制力和威慑力，以及在执法过程中公众把对警察价值和行为的敬畏认同内化为自觉的信任服从的一种互动关系和综合影响力。基层警察执法权威应包括四个方面：法律权威（威严）、政治权威（威慑）、组织权威（威望）和个人权威（威信）。其中，法律权威是基础，是基层警察执法权威合法性和规范性的重要来源；政治权威是保障，鲜明的政治属性和特殊的地位职责是实现执法威慑力的有效保证；组织权威是支柱，公安机关在执法过程维护公平正义及警民互动中逐步积累起来民众的认同和信任，使警察组织威望得以树立；个人权威是后盾，要注重通过提升基层警察形象素养和专业技能来赢取威信和服从。这四个方面相辅相成、互为促进，基层警察执法权威的核心内涵是将公安机关及基层警察合法暴力的威慑、执法互动的威望和个人魅力的威信都内化为社会公众内心的敬畏感和信赖感以及对基层警察执法工作的认同与配合。

警察形象是警察组织及个体的职业素养、专业知识、纪律作风、权力义务、执法行为和情感沟通等多方面的统一体，是社会公众对警察及警察组织的视觉标识、理念体制和执法行为等的整体认知和综合评价。警察形象是警察在依法履行职务的过程中形成的，是在和公众双向沟通交流中树立的，是在维护社会稳定和国家安全的使命中塑造起来的总体印象。警察机关是国之重器法之利器，良好的基层警察执法权威形象是警察执法权威性与合法性的重要来源和实现基础，事关国家形象和法治尊严。

二、基层警察执法权威困境及原因探析

我国目前正处于社会转型的加速期，尤其需要强大的基层警察执法权威形象来维护社会治安和国家稳定，匡扶社会公平正义，大力推进依法治国和政府善治的进程。但现实状况却是基层警察执法权威遭到持续削弱，屡次陷入“民不惧法、警难执法”的困境，导致基层警察执法效能严重下降。具体表现在：暴力抗法袭击警察，侵犯民警合法权益；蓄意报复伤害警察，损伤民警身心健康；侮辱谩骂恐吓警察，藐视国家公共权力；妨碍警察现场执法，故意煽动围攻警察；恶意投诉诬谤警察，践踏国家法律尊严；负面涉警舆情肆意蔓延，警察执法公信力连续下滑。究其原因，主要集中在以下几个方面。

（一）法律法规的可操作性缺位消解基层警察执法权威的法律威严性

界定警察执法权责的法律法规混沌。法律的规范和保障是警察执法权威的前提和基础，然而我国关于警察执法权责的法律法规规定却比较模糊。《人民警察法》对我国警察职责规定太过抽象和宽泛，例如第6 条第14 项中规定“法律、法规规定的其它职责”，第35 条第5项中规定“有拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为的”等等，大量非警务活动和警权模糊界定导致警察职能错位越位现象突出，极易加剧警民矛盾。《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》和《公安机关公务用枪管理使用规定》中对民警在执法执勤过程中如何使用警械武器缺乏详细的操作指引，民警担心因使用不当受到处罚而不愿用、不敢用甚至不会用枪，导致警察执法伤亡事件频发，极大削弱警察执法权威。《公安机关督察条例》和《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等的出台，目的是通过监督更好地提高警察执法水平，但在实际过程中却异化为严苛的警察追责，严重打击了警察执法积极性，进一步矮化警察执法权威形象。例如近期爆出的“成武辅警开警车返回单位途中买馒头受记过处分”事件，受到舆论场域广大警察自媒体的猛烈抨击，且不说买馒头是否属于非警务活动，敢问买馒头是怎么适用“记过”这么严重的政务处分的呢？对警察的严格管理要依法有据，不能过度苛责和随意揣测，否则维护警察执法权威形象将无从谈起。

维护警察执法权益的立法缺位。警察职业的特殊性和危险性决定了塑造警察执法权威，必须保护警察合法权益。截至目前，我国还没有一部专门保障警察执法权益的法律出台，分散在其他法律法规中的保障举措笼统且操作性差，例如在《治安管理处罚法》和《人民警察法》等法律中，只将袭警行为或阻碍警察依法执行公务的行为从重处罚进行了明确规定，但“严重损害”“从重处罚”“情节严重”等等都没有详细的衡量标准；再比如对侮辱谩骂、诬陷诽谤警察的案件缺乏处罚细则的法律依据等等，导致袭警成本低、法律震慑力差，警察合法权益无法得到保障。警察合法权益受到侵害后维权难、取证难、调查难，严重伤害基层警察的执法热情和职业认同，损害基层警察执法权威形象。

保障警察执法规范化的法律体系滞后。警察执法规范化是树立警察执法权威的支柱。我国保障警察执法规范化的法律法规缺乏一个统一完整的体系，不同警务部门关于规范化执法的各项规定、内容及程序交叉重复、标准不一、脱离实战、操作性弱，致使执法者无所适从，警察执法权威流失。警察执法规范化要求执法主体必须合法合规，但我国警力严重不足的现状决定了辅警协助警察执法的现状，对辅警参与执法的主体资格认定、法律责任承担并无确切规定。对警察执法规范化监督不力，缺乏有效预防、科学指引及合理评价的法律细则。

规制涉警网络违法的法律法规尚未健全。在当下飞速发展的自媒体时代，人人都是传声筒，新媒体平台的开放性、个性化和互动性改变了传统的舆论生态，一些所谓的“网络大V”“键盘侠”为了一己私利，公然在网络上进行丑警仇警、涉警造谣传谣等违法行为，严重损伤了警察执法权威和政府公信力。我国没有规制涉警网络违法的专门立法，而零散分布于《刑法》《治安管理处罚法》《互联网信息服务管理办法》等法律法规中的界定标准、责任认定等都明显滞后，处罚措施中使用的“不准”“不得”等表述方式空洞泛化，可行性及法律效力弱化，不能对涉警网络违法行为产生强大的震慑力。

惩处对抗警察执法权威力度欠缺。保障警察执法权威的法律法规缺位缺失，导致袭警、辱警、伤警等事件时有发生，违法行为与抗法代价严重不对称，对藐视警察执法权威行为的追责和制裁力度严重不足，不仅使公众对警察的执法水平和保障人民安居乐业的能力产生质疑，还会助长违法者蔑视警察执法权威的模仿效应和嚣张气焰，动摇国家和谐稳定的根基。只有坚持零容忍，严厉打击挑战警察执法权威的违法行为，国家尊严和法律威严才能得到应有的保障和敬畏。

（二）基层警察综合能力低位弱化执法权威的政治威慑力

基层警察综合素养和执法规范化水平是决定警察执法权威形象的内在因素。公众法治意识和维权意识的觉醒，对警务工作提出了更高的期待和要求。随着公安改革的深入推进，我国警察素质整体上得到显著提升，但仍然存在一些问题。

个别基层警察对国家相关法律法规掌握不全面不透彻，缺乏现场执法专业技能和实战经验，执法行为比较随意甚至出现暴力执法。程序制约权力是依法治国的必然要求，但个别基层警察在执法程序上仍有瑕疵。具体表现在执法依据模糊滞后，受案立案标准不一，执法取证意识不强，执法事项透明度低，执法过程忽略方式方法，更有甚者在执法过程中违反法律程序，甚至执法犯法以权谋私，引起群众对公安工作强烈的不满，助推了警察执法权威的流失，阻碍我国法治进程。还有的警察缺乏执法为民的政治素养，在执法过程中对群众态度强硬恶劣，执法方式单一僵化，缺乏情感交流；有的警察缺乏为民服务的宗旨意识，对群众诉求敷衍塞责避重就轻；有的警察则特权思想严重，权力寻租、以情代法甚至充当黑恶势力的“保护伞”。这些个别警察的“素养赤字”加剧了警民关系的恶化，动摇警察执法权威形象塑造的群众基础。

基层警察职业认同感缺失和荣誉感缺位加剧了警察执法权威的流失。警察职责的持续泛化和内容的肆意延伸，使基层警察对自身职业产生了定位偏差和心理失衡，警力严重不足加之大量非警务活动的强加，使基层警察的工作热情和内在动机不断降低，职业认同感呈现下降趋势。警察承担着执法管理和公共服务的双重职责，不能正确认识和平衡发挥双责职能，始终处在风险冲突的最前沿，高压高危高强度的工作环境及不被群众认可信任的现实窘境，使不少基层警察产生消极情绪和职业倦怠，职业荣誉感荡然无存。据相关调查显示，12%的民警“害怕”会因公致伤致残甚至因公牺牲；49%的民警“担心”在工作中遭受暴力袭击；46%的民警心有顾虑，但职责所在仍需履职；31%的民警缺乏安全感，工作态度较为消极。另外，有32%的民警表示不能接受当前工作环境，抱怨情绪较严重。[8]警察职业认同感和荣誉感的丧失更使得维护警察执法权威形象举步维艰。

警察媒介素养亟待提升。基层警察媒介素养的提升对于加强警媒关系，改善公安机关的舆论生态，提升警察执法权威形象等都有重要作用。我国警察受“多干少说”等传统思维方式和行为习惯的影响至深，不注重培养自身的新闻素养，导致多数时候主动放弃事件定义权和舆论引导权。而在面对重大突发事件和负面涉警舆情时，又常选择“不主动、不回应、不公开”的三不原则抵触公众和媒体，导致关键时刻警察话语权缺位，谣言流言满天飞，给警察执法权威形象带来恶劣影响。当警察不得不面对媒体回答问题或发布信息时，由于应对媒体的专业性和经验性不足，面对镜头时言语失当、前后矛盾，更加重了社会公众对公安机关公信力的质疑。

（三）警察组织职责错位和制度失位削弱基层警察执法权威的机制保障力

警察组织职责不清，职能内卷严重。公安机关是维护公共安全、保障社会稳定的重要政府职能部门。根据我国“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安管理体制，公安机关必须服从政府领导和安排，因而农村征地、经济纠纷、城市拆迁、拦截上访等等一系列非警务活动接踵而至，不仅严重浪费稀缺的警力资源，还激化警民矛盾，消解警察执法权威形象。同时，“有限政府”意味着公安机关的职能也是有限的，但根深蒂固的“有困难找警察”“四有四必”的理念，使基层公安机关承接了大量的非警情和无效警情，相对减弱了本职执法工作，降低警务实效，进而影响警察组织的执法权威形象和政府公信力。

警察组织制度建设，是警察执法权力有效运行和提升警察执法权威的重要保证。但我国目前在警务保障制度、维权制度和监督机制等方面还比较滞后。首先，警力保障短缺，警种联动弊累。我国公安机关“倒金字塔”式配备警力资源，机关人员远超基层警员。虽然辅警可以适当缓解现状，但其在执法资格、程序及素质方面受到诸多限制，一线警力严重匮乏，不仅影响日常公安工作的正常开展，还可能在危机事件的管控方面陷入困境。同时，在处置突发事件的过程中，各部门各自为战，各警种缺乏协调联动，容易导致警情研判迟缓及处置应对不力。其次，经费和装备保障不到位。我国各级公安机关的经费主要来源于地方政府的财政拨款，经费保障参差不齐。经济比较落后地区的公安机关往往需要借助罚款、赞助等方式来筹措经费，这不但易于滋生违法行为，而且损害警察执法权威形象。经费紧张势必导致警务装备配发不足，不仅民警在执法过程中受伤风险增大，而且引起公众对执法效果的质疑。第三，培训和晋升制度滞后。我国警察培训体系缺乏系统性、针对性和长期性，基层警察在接处警、查缉战术、维稳处突、警民沟通、警媒交流等技能方面普遍缺乏，势必减弱警察执法权威。公安工作中有的警察十几年没有得到晋升，也很少有立功授奖的机会，逐渐失去对警察工作的热情和动力。第四，维权机制不完善。我国大部分基层警察的工作常态是“5+2”“白加黑”，还会面临公众的侮辱诽谤、暴力袭击、恶意投诉等侵权行为，严重伤害了民警的身心健康。虽然公安部多次强调将维护民警执法权益落到实处，但总体来看，我国警察维权机制还存在缺乏统一规划、流于形式、协调不畅等等问题。据相关资料调查表明，目前全国各级公安机关成立维权机构的数量不足三分之一，即使已经成立的也大多形同虚设，大多数民警在遭遇不法侵害时，因担心领导不满或调查未果等情况，选择忍气吞声或自认倒霉。长此以往，既伤害民警感情又摧毁民警意志，使得警察执法权威形象不断弱化。最后，监督机制不健全。我国公安机关是国家执法机关，必须加强对公安机关的执法监督和制约。公安机关内部监督主体分散：既有监察部门和督察部门，也有政工和法制部门，监督依据和标准不一，影响监督绩效。内部监督机构缺乏独立性，难以有效监督；外部监督比如公众监督和媒体监督又缺乏科学性和规范性。监督机制不健全容易导致警察权力滥用，损害公安机关的执法公信力和权威形象。

警察公共关系建设相对落后。警察公共关系是一门塑造形象的科学和艺术，其核心职能就是通过警民双向互动塑造与维护良好警察形象。但目前我国多数公安机关并未成立警察公共关系机构和开展相关工作。许多公安机关只顾埋头苦干不做助力宣传，不懂得“良好警察形象=90%自己干的好+10%的宣传”之道理，这也是为什么警察是和平年代最辛苦、牺牲最大的职业群体，依然会受到如此多的非议和不满的原因之一。警民沟通渠道不畅通，缺少线上线下的互动交流，不能有的放矢满足公众真正需求，也无法让公众确切了解到基层警务工作的艰辛和复杂，不利于形成健康和谐的执法氛围。公安机关危机公关意识淡薄，预防、处置和善后机制尚待完善，尤其面对媒体质问和负面舆情时，表现出的不知所措、被动应对、言辞不当甚至集体失语，极易引发媒体和公众的不满和猜忌，损伤基层警察执法权威形象。

（四）公众的法治意识赤字冲击基层警察执法权威的价值认可度

近年来，我国挑衅基层民警执法权威事件时有发生，客体方面的原因可以归纳为：公众对法律信仰和敬畏的缺失、对警察执法权威的漠然和蔑视及对警察功能认识的偏颇。

公众只有真诚的信仰法律，才能对警察执法权威产生敬畏。公众侵犯警察执法权威，实则挑战国家和法律尊严。伴随法制进程的推进，我国公众法治意识、维权意识大幅提升，但部分公众守法意识、助法意识比较淡薄，不学法不懂法不守法不护法等状况还普遍存在。甚至有些公众“只享权利，不担义务”，全凭一己私利主观臆断警察执法合法与否，只要求警察为其提供服务和帮助，而当警察依法对其管理或处罚时，却百般藐视法律、阻挠执法、损伤警察执法权威。古人云“民不畏威，则大危至”。公众的正确认知和内心认同是对警察执法权威认可的根基。但相关调查却发现，许多公众对警察执法权威的认知存在偏差，比如有人认为和平年代不应该有警察执法权威，而应只为百姓提供服务和解决各类社会矛盾，过度夸大和拔高警察职能；还有人认为如果有警察执法权威，也只能是对违法者，对普通公众不应有执法权威，这是对警察功能认识的偏颇；甚至有人把警察执法权威与人性化执法和为人民服务完全对立起来。这些错误认知导致公众对警务工作和警察执法权威的不理解不配合不信任。同时，公众信任度的下降又加剧其对警察执法权威的蔑视。

（五）媒体运作的差位和越位消减基层警察执法权威的舆论公信力

媒体既是警察公共关系传播的中介和桥梁，也是警察公共关系的重要对象。媒体连接着警察组织与内外公众，媒体关于涉警信息的报道直接影响着公众对警察的态度和评价，是公众认知警察执法权威形象的最主要渠道。

传统媒体主要是指公安机关的官方报纸、杂志、广播和电视等传播机构和媒介，它们具有专业性强、客观性突出及公信度高等特征，即使在新兴媒体飞速发展的今天，传统媒体仍占据着基层警察执法权威形象塑造的差序首位。但由于受到管理制度、传播模式和信息特点等因素的影响，警方官媒报道相对滞后，尤其当面对涉警危机事件时，极易错失舆情引导的先机而陷入被动状态，公安机关在媒体倒逼下仓促回应则会造成衍生舆情的次生灾害，严重冲击着公众对警察舆论权威的信任和支持。

基层警察职业特殊性及其与公众联系密切性，决定了警察执法行为往往成为媒体和舆论关注的热点、焦点问题。而微博、微信、抖音、B 站等新媒体的出现让传播速度更快、传播范围更广、传播热情更高、传播方式更隐蔽。审视许多涉警案事件都是在警方官媒报道缺位的情况下被新媒体抢先爆出的，并迅速形成网络舆论攻势，对警察执法行为歪曲抹黑和负面炒作，有些“键盘侠”和“网络大V”甚至仅凭个人态度和理念就公开解读和广泛发布，人为牵制网民情绪和舆情走向，全然不顾传播的目的应是全面客观、缓解冲突、匡扶正义和维护稳定。部分新媒体运作的越位加重了公众对公安工作质疑、误解乃至仇恨，同时也严重损害基层警察执法积极性，消解基层警察执法权威。

近年来的舆情热点事件中，涉警事件始终处在舆论高压线上，而公安机关自媒体运作的差位又使其丧失更多的舆论话语权和主导权。相关调查数据表明，公安机关有过半数的警察认为本职工作比舆论宣传重要得多，“只顾埋头拉车不去抬头看路”的传统思维使警方的舆论阵地缩小甚至沦陷，公众无法从全面客观的角度了解公安工作的内容和效能。公安机关面对涉警负面舆情的预警滞后、应对迟缓、关闭评论甚至删除发帖，会进一步加剧公众对公安机关的抵触和隔阂。加之其对警察正面形象欠缺创新语态和共情传播，必将削弱基层警察执法权威的舆论公信力和舆情引导力。

三、重构基层警察执法权威形象

重构基层警察执法权威形象不是对原有权威形象的简单恢复，更不是对原有权威形象的全盘否定，而是顺应新时代公安工作发展趋势和要求，从思想理念、法律法规、警察职责及机制、公众法律素养及拓展融媒新格局等方面进行全面立体化构建。基层警察执法权威形象重构，是实现执法规范化和提高执法公信力的必要前提，是全面推进和谐社会建设与依法治国方略的重要环节。

（一）重树基层警察执法权威理念

重树正确的执法权威理念是重构警察执法权威形象的重要前提。公安机关及人民警察在科学理念指引下开展警务工作，有利于提高执法规范化水平，更能有效保障社会公平正义；公众正确认知警察执法权威理念，有助于增强公众对公安工作的理解和认同，继而形成尊权重威的警察执法氛围。

树立“有限警务”理念。“有限政府”嵌入到公安领域生成“有限警务”理念，我们要在公安机关内外尽快树立这种边界观念，“大包大揽”“有困难找警察”等思想已严重制约警务效能和警民和谐。要求政府机关科学规制警察权力、厘清警察职责，合法合理地使用警力资源，并通过恰当的渠道向社会公众宣传引导，将有限警力运用在确保国家安全和社会稳定的艰巨使命中来，这才是对警察执法权威形象最好的维护。

树立“执法为民”理念。“警权民赋”要求人民警察在执法过程中始终牢记“立警为公、执法为民”的理念，并将“全心全意为人民服务”的思想根植于心、落实于行，通过加强政治理论学习和开展执法实训，积极提升警察执法规范化水平和保障公众合法权益能力，树立责任意识自觉接受公众监督，为增强警察执法权威形象打下坚实的群众基础。而有执法权威形象的警察才能赢得公众尊重，才能更有效地保障民权民生和社会稳定，公众也会更加拥护支持警察执法权威。

本文通过利用自适应神经模糊推理系统(ANFIS)实现基于回跳电压的锂离子电池SOC预测模型的建立。ANFIS的学习算法过程和架构实际上综合了许多种有监督学习功能的前馈神经网络的学习方法。自适应网络就是一个由多节点以及连接它们的网络组成的网络结构,更进一步,部分或者所有节点具有自适应性,这意味着它们的输出取决于这些节点的激励函数的参数(一个或多个),同时学习规则规定了这些参数该如何改变以使规定的误差降到最小。自适应网络的基本学习规则是基于梯度下降和链式法则[7],梯度法由于它的缓慢以及容易陷入局部收敛,因此ANFIS采用混合学习规则,混合学习方法能够加速学习进程。

树立“全警公关”理念。基层警察站在密切接触公众的最前沿，警察执法权威形象与每一位警察的执法行为息息相关，这就要求全体警察树立公关意识，在自己的本职岗位上搭建起警民互动的舞台，在服务社会、维护稳定、化解矛盾和群众工作等方面不断改善工作态度、依法履职、传播执法正能量。同时，通过民警每一次规范化执法营造出“权威形象，警警有责”的浓厚氛围，形成警民互信互助的执法环境，推动警察执法权威形象重构。

树立“敬畏法律”理念。警察执法权威的前提是国家法律权威的树立，我们应坚决贯彻“零容忍”原则，依法严厉打击侵害民警执法权益和权威行为，即使是诸如推搡、侮辱等轻微袭警行为也绝不姑息纵容，用法律的刚性底线来强化警察执法权威。

（二）完善法律法规的可操作性来增强基层警察执法权威的法律威严性

古希腊苏格拉底说过“法律只有被遵守才有权威性，只有法律树立了权威，才能有国家秩序和社会正义的存在。”[9]基层警察执法既需要严格的法律监督，更需要有力的法律保障。完善法律法规的可操作性是维护警察执法权威形象的重要基石。

1.完善规范警察执法权责的法律法规

首先，应进一步完善《人民警察法》等关于警察执法权责的法律法规，将警察执法的种类、内容、职责、权限、流程、救济等等做更加精细化制定，确立警察执法的清晰边界。鉴于警务工作和警察权力的特殊性，还应适当增配现场执法自由裁量权，提高警察执法的科学化和高效化水平。其次，在警察使用警械与武器方面，建议将原来的《人民警察使用警械和武器条例》及其相关规程等升级为一部专门的法律，详细界定警察使用警械武器的资格条件、范围尺度、配备管理、危急处置等方面，并尽可能细化警察使用武力的各种情形及等级，保障每个环节都有法可依，为警察合法规范用枪做可行性法律指引。还应完备警察使用警械武器后的法律保障和补救机制，解除警察执法的后顾之忧。再次，应在立法中设立对警察职务防卫权和豁免权的规定，警察防卫是警察为保护公共利益而主动履职对不法侵害人造成侵害的职务行为，是代表国家行使的一种公力救济，警察个体不应承担法律责任，而应由公安机关或国家给予赔偿，加大对基层警察合法权益的保护，同时通过完善防卫权实施细则及限定责任机制，为警察执法保驾护航。最后，建议制定一部专门监督警察执法的法律，除了对监督的原则、范围、职责、程序等做全面规范外，还要明确监督者和被监督者的权限范畴及制约措施，监督不是限制警察执法更不是弱化警察权益，而是要通过合法合理监督切实保护警察执法权威。

2.健全保障警察执法权威的法律体系

首先，《公安机关维护民警执法权威工作规定》和《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》的实施，为维护警察执法权威提供了重要的法律支撑和强效保障，但在民警执法权益保障、侵权认定、处罚方式和维权途径等方面还需要更加细化和全面。各地公安机关也应尽快制定出符合本地实际的配套举措，因地因时制宜，逐步完善警察执法权威的法律体系。山东省公安厅、江苏省公安厅、浙江省公安厅等都在2019 年下半年出台了本省的维护民警执法权威工作实施办法，切实保护民警的执法权益，为遭受侵害的民警撑腰鼓劲。其次，袭警罪入刑落地，为强化基层警察执法权威再添助力。2020 年12 月26 日，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过刑法修正案（十一），将《刑法》第277 条第5 款修改为：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；使用枪支、管制刀具，或者以驾驶机动车撞击等手段，严重危及其人身安全的，处三年以上七年以下有期徒刑。”这是我国首次在《刑法》中单独设置袭警罪，为维护民警执法权威提供了强有力的法律武器。但同时需要对其他非暴力妨碍警察执法的行为加以区分，明确规定相应的违法种类、处罚方式及处罚程度。[10]最后，加速涉警网络立法步伐。应尽快统一对《刑法》《治安管理处罚法》《民法》等法律中有关涉警网络违法行为的认定、标准、追责、处罚等的详细规定，坚持对造谣生事、恶意抹黑者从严从重处罚。《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国数据安全法（草案）》逐步推动数字治理有法可依，我国还应加快落实专门规范管理新媒体平台的立法，加快推进实名制认证，监管媒体运营，净化舆论环境，积极营造健康向上、公开公正的网络执法环境。

（三）警察职责归位和体制建设补位来提高基层警察执法权威的机制保障力

重构基层警察执法权威形象，要求公安机关和人民警察既要厘清职责又要优化制度，既要苦练内功也要宣传造势，具体应从职责定位、执法规范、保障机制、公关建设等方面开展工作。

1.基层警察减负晰责，增强联动合力

2.不断加强和完善公安机关支撑系统

2019 年5 月7-8 日，全国公安工作会议在北京召开，习近平总书记发表重要讲话并着重强调：“要把警种做优，把基层做强，把基础做实”“要树立大抓基层、大抓基础的导向，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力”。[1]在贯彻总书记讲话精神的前提下，重构基层警察执法权威形象还需要着力提高基层警务保障水平，巩固公安事业根基。

首先，加大警力配置，夯实基层基础。公安机关应积极争取党委、政府的编制支持，坚持招警招考遴选和机关警力下沉两条路径增强基层警力，形成让基层警员“下得来”“留得住”“干得好”的良性环境，做强做实基层基础工作。要积极推动辅警管理地方立法，健全完善辅警管理制度。其次，丰厚公安经费和装备配置专业化。从中央到地方各级政府都应给公安工作以充足的经费投入，推行公安经费专款专用和监督制约机制，保证警用装备物资的足额配备和持续更新，从而提高基层警察的执法安全系数和对犯罪分子的震慑力度。基层公安机关的处警配置应更专业化，救生衣、救生圈、救生绳、伸缩杆等溺水施救物资应该成为警车的标配，这样才能为施救成功提供保障，才能增强人民群众的安全感和满意度。再次，全面落实从优待警措施。习近平总书记指出：“和平时期，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍。对这支特殊的队伍，要给予特殊的关爱，政治上关心、工作上支持、待遇上保障，全面落实从优待警措施”。[1]鉴于公安工作的急难险重，应适当提高基层警察的薪资待遇，还应逐步建立完善民警在培训晋升、医疗救济、维权抚恤、法律援助、轮流休假、心理辅导等方面制度，也要健全民警依法履职免责和容错免责机制，落实爱警暖警惠警措施。这样既能消除公安民警及其家属在工作生活等方面的后顾之忧，也能提升警察的职业认同感和归属感，增强警营的纯洁度和凝聚力，重拾基层警察执法权威之信心。从次，以警为本，切实维护警察执法权威工作机制。《公安机关维护民警执法权威工作规定》第4 条规定县级以上公安机关应当成立由督察长为主任，督察法治、政工宣传等部门为成员的维护民警执法权威工作委员会。第5 条规定公、检、法、宣传等部门应当建立维护民警执法权威工作协调联动机制，加强沟通协作。第6 条规定公安机关可以通过聘请法律顾问、专职律师为民警提供法律帮助。各地公安机关应建立覆盖国家、省、市、县四级的警察执法权威维护网络，通过公、检、法、宣传等部门的快速协调联动，切实保证客观公正处置损害警察执法权威事件，保障警察合法权益，在公安机关内部营造出维护警察权威专业化、规范化的向上氛围。最后，加快构建具有公安特色的大监督格局。“一切有权力的人都爱滥用权力，直到有限制的地方为止，权力失去监督必然导致腐败。”[13]形成公安机关内部督察、纪委、监察、信访等多部门的监督合力，各司其职、互相协调，保障监督的高效性和有序化。继续拓宽外部监督渠道，实现司法、人大、公众、网络的立体化监督模式，保障警务工作在阳光下运行，深化警务公开提高透明度，重构基层警察执法权威形象。

3.强化警察公共关系建设

警察公共关系是以警民良性互动为内容、以塑造良好警察形象为目的的双向传播沟通活动，公众对警察权威的认可和执法工作的服从必须依赖警察公共关系建设。首先，应加快构建和完善警察公共关系机构或部门，由专门警员团队借助专有平台通过专门渠道重构警察执法权威形象。香港警队的警察公共关系科、武汉市公安局的警察公共关系处、北京市公安局的警察公共关系办公室等开启了警察公共关系建设的先锋，广东梅州佛山肇庆、贵州遵义、浙江湖州、四川开江、云南沾益、山东潍坊泰安济宁等地公安机关也如火如荼地开展着警察公共关系建设，对全面提升警察执法权威形象和改善警民关系发挥了主导作用。其次，畅通警民沟通渠道。各级公安机关应充分运用“两微一端一抖”广泛收集民意了解舆情，通过开展进警营、下社区、搞联谊、广普法、促共建等一系列沉浸体验式活动，加强警民互动，促进警民合作。再次，加大民警执法权威形象先进典型培育和宣传力度，努力塑造新时代人民公安忠诚干净担当新形象，不断激励警察队伍相互学习共同进步，提高公众对警察执法权威形象的认同和信服。自2015 年以来，中央宣传部、公安部相继开展了“最美基层公安民警”“最美基层民警”的先进事迹展播、投票、发布等系列活动，展示了基层警察长期扎根基层一线，满腔热情为人民群众服务的先进事迹和崇高精神，树立了新时期基层警察对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的良好形象。最后，提升警察公关素养。全体民警应秉承真诚开放的态度、第一时间的速度、实言相告的尺度，积极响应舆情，增强应对警察公关危机事件的能力，提升警察执法公信力。

4.持之以恒推进基层警察执法规范化建设

“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，执法的专业化规范化水平高低直接决定了警察执法权威形象的好坏。首先，要继续加强培育基警察的法律意识、程序意识和服务意识。作为一个执法者首先要学法、懂法、守法和用法，树立法律意识，不断提升法治思维，熟知法律程序。践行法治原则，确保所有执法活动能够在法律的框架内实现严格性执法与人性化执法的有效统一，公众也才能在尊重警察的基础上信服警察执法权威。其次，大力推进执法办案管理中心建设，加强全警执法教育培训。公安部应更加明确基层警察执法范围和标准，统一规范执法流程，细化各类警情办案指引，且适当给与执法策略指导，并要求各地公安机关根据本地实际参照执行，使基层警察的执法行为有章可循、简约高效。最后，定期开展警务培训实战，构建适应实战化要求的长效练兵机制和教育训练体系，大力提升基层警察执法专业素养。各级公安机关应定期组织民警进行理论学习、教育进修和实战训练，不断更新专业知识，提高警务技能，丰富群众沟通方法，完善应急处突能力和提升警务礼仪水平，切实做到知民意、顺民心、解民忧、助民生，不断促进公安工作规范化和法治化。

（四）培育公众法治素养来提升基层警察执法权威的价值认可度

重构基层警察执法权威形象有赖于公众的认同信任和自愿服从，所以要培养公众法律至上的意识，自觉遵守法律、敬畏法律，弘扬社会正气和培育社会正义。

1.开展全民普法教育，提高公众法律信仰

公众对法律的信仰必须通过普及全民法治教育来实现。首先，将法治教育推广至整个义务教育阶段，在塑造孩子们人生观、价值观和世界观的同时培育法治观，从娃娃开始将尊重法律、遵守法律的意识内化于心。其次，深化构建普法教育大网络，培养公众的法律自觉性和归属感。根据大数据分析精准实施不同公众群体的分层普法，比如对政府机关侧重行政法律法规的教育，对企业单位开展行业法规的学习，对农民工则开展通俗易懂的普法和维权教育等等，形成人人懂法、人人守法的法治氛围。再次，搭建多种普法教育平台和渠道。法制教育不仅要下社区、进学校、入企业，甚至田间地头、车间广场都可成为宣传主阵地；普法还要通过线上线下多样化宣传模式，除了借助双微抖音头条等影响力比较大的新媒体平台外，还可借助有新意接地气的警方自媒阵地，比如2018 年火遍大江南北的“四平警事”“南宁兴宁警方”“潍坊交警”等等。最后，在培养公众自觉遵纪守法的同时，还要鼓励公众爱警助警，协助警察打击违法犯罪行为，弘扬社会正气。

2.提升公众网络媒介素养，净化舆论环境

与传统媒体相比，网络新媒体具有内容丰富、受众广泛、时效性强和互动性强等优势，但同时也存在信息失真、意见失当、传播非理性和网络谣言泛滥等劣势。因此，公众在增强法律意识的同时，还要提升自身网络媒介素养，主动加强自我约束和自我教育，对于涉警信息保持客观冷静态度，提高判断甄别能力，坚持做到不造谣、不信谣、不传谣，在官方消息没有正式公布之前，不随意发表或转载未经核实的消息和言论。网络不是法外之地，公安机关通过坚决打击各类挑衅警察执法权威的网络违法行为，倒逼公众自觉遵守网络法规和提升网络素养，逐步形成健康文明、尊重权威的舆论氛围。

（五）拓展公安机关融媒新格局强化基层警察执法权威的舆论公信力

中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布的第48 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021 年6 月，我国网民规模达10.11 亿，互联网普及率达71.6%；我国网络视频（含短视频）用户规模达9.44 亿，占网民整体的93.4%，网络新闻借助社交、短视频等可视化平台方式提升传播效能；我国在线政务服务用户规模继续扩大。这一系列数字展示出我国互联网产业巨大的发展活力和韧性，以及我国数字治理体系的不断完善。[14]公安机关也应积极推进互联网+公安政务进程，拓展公安机关融媒新格局建设，在融媒体环境下规范执法、有效普法、掌握话语权、引领正面舆论导向，努力营造重构基层警察执法权威形象的良性舆论生态环境。

1.培植公安机关专业媒体队伍，提升全警媒介素养

强化基层警察执法权威的舆论公信力，公安机关必须培育一支发好公安声音、讲好警察故事、树好警队形象、传播警营正能量的专业媒体队伍。首先，培养公安媒体专业人才。公安院校是打造公安专业人才的摇篮，建议在各类公安院校普及开设《警察公共关系》《公安民警执法和舆情风险防范》等通识课程，使预备警官在校期间初步具备善沟通、会策划、处舆情、化危机的能力。同时，加强校局联合搭建实习平台，让预备警官有更多机会参与实战且掌握一线新动态。另外，在公安机关内部也要不断挖掘熟悉公安媒体矩阵传播规律、热爱警察公关事业的人才资源。其次，健全公安机关新闻发言人制度。为有效满足公众知情权和引导社会舆论，公安机关应遵循时间第一和口径一致的原则，借助新闻发布会、记者招待会或警情通报等形式，由新闻发言人统一对外发布警务动态、案情通报及专项活动等重要内容。通过及时准确地发布权威信息，牢牢掌握舆论引导主动权，迅速占领舆情制高点，促进警媒之间的密切联系和良性互动，同时保障突发事件的及时应对和妥善处置。再次，发挥意见领袖引领作用。公安机关一方面要主动培养警方意见领袖，另一方面也要和民间舆论场中的专业媒体人、专家学者或网红博主等意见领袖互动协作，联袂发挥其在议题设置、启发评论、舆情走向及话语体系等方面的重要作用。这样不仅能帮助公众客观理性地了解涉警事件，也可压缩不实信息生存空间，促进警察执法权威形象的正面宣传。最后，提升全警媒介素养。通过参加媒介类型和特征、传播模式和策划、涉警舆情发布及引导等专项知识的学习和实战，让每位警察都能树立善识、善待、善用媒体的理念，都能熟练掌握媒体沟通技巧，学会在镜头下执法，守住涉警舆论阵地。2021 年10 月25 日，山东省潍坊市公安局首届媒介素养训练营暨宣传业务比武大赛拉开了帷幕，秉承“全警参训、锤炼基础、提升技能、服务实战”的原则，通过开展头脑风暴式的理论学习、唇枪舌剑的新闻发布会现场模拟以及硝烟弥漫的主题宣传策划等系列活动，将“宣传就是战斗力”的理念深植于每位民警的内心，用宣传的武器激发广大基层民警的职业自豪感，赢得人民群众对公安工作的理解和支持。

2.拓展公安机关融媒新格局，增强舆论公信力

公安机关依托大数据平台精准分析公众上网喜好、关注板块、媒介习惯、服务需求等内容，以公众需求为导向有的放矢地传播警务信息和进行差异化互动。比如：对老年人主要通过报纸、广播、电视等媒介推送公安机关先进事迹宣传；中年人则可通过微信微博和新闻客户端获取法律法规、警务信息、办理业务和互动交流；而年轻一代更喜欢利用抖音、B 站等活泼生动的短视频平台积极参与双向沟通和舆情监督。这样既能满足不同类型公众的多样化需求，也利于公众对公安工作和警察形象的理解、信任及支持。

首先，坚守公安机关主流宣传阵地，争取核心话语权。各地公安机关要在传统媒体转型升级基础上，着力打造“两微一抖多平台”的融合传播新格局，还要加强与社会辐射度广、渗透力强的商业媒体、社交平台、新兴自媒体等的协同运作，精心塑造公安融媒体品牌。在2020 年度全国公安融媒体绩效评估排行榜中，中国警方在线、中国警察网、杭州公安、柳州公安、深圳网警等在全国公安系统微博排行榜中名列前茅；在全国公安系统微信排行榜中，中国反邪教、山东省禁毒办、南宁交警微发布、慈溪交警等公安新媒体脱颖而出；公安部网安局、山东交警等在全国公安系统头条号排行榜中位居前列。其次，创新宣传内容、拓宽沟通渠道。通过创新语态和故事化表达的叙事框架来吸引公众关注，利用情景剧表演、抖音直播、创作原创MV、拍摄短视频等多种方式实现共情传播，密切警民关系增强警民互动，提升公安机关舆论公信力。例如以专业辟谣迅速走红的“@江宁公安在线”新浪微博，创造出“原创、卖萌、辟谣、服务和协作”的五大特色，运用警事萌语提升亲和力，借助微博辟谣稳固公信力。还有在新浪、腾讯实名微博打拐、拥有770万粉丝的“网络大V”陈士渠，他充分发挥新型媒体作用，开辟了打拐平台和防拐防骗课堂，不仅增强公众反拐防骗意识，而且助力多个家庭重获团圆，增强公众安全感满意度，也提升了警察权威形象。再有普法喜剧“@四平警事”、反诈民警陈国平抖音连麦直播PK 网红等等，这些紧跟网络时尚、接地气暖民心的宣传范式为构建和谐警民关系和警察执法权威奠定了良好舆论基础。最后，是优化整合公安机关、媒体平台、社会公众三方信息资源，不断增加信息的开放程度和协同共享，让公众积极参与警务活动，使媒体守土有责、守土尽责成为常态，营造警察文明执法、公众遵纪守法、媒体理性护法的良好执法环境。

3.完善涉警舆情危机协作治理机制

首先，公安机关应推进危机预警和舆情研判机制常态化建设，及时识别敏感议题、评估风险、分析研判、选择预案，最大限度防止负面涉警舆情的萌芽和发酵。其次，建立快速反应机制和舆情响应机制。公安机关应遵循舆情就是警情的理念，在初步掌握事实情况的前提下，按照危机事件处置“黄金4 小时”原则由新闻发言人主动发声，根据“速报事实、慎讲原因”法则及时掌控舆情话语权，抢占舆论引导先机，做涉警舆情的“第一定义者”，提高公安机关的舆论公信力。再次，推进舆情危机协同治理体系建设。公安机关应加强上下级及各部门之间的沟通协作，整合资源、联合行动，放大主流声音，阶梯式滚动发布更新信息，引导舆情正向流动。同时，公安机关还应和舆论辐射力感召力较强的第三方机构、意见领袖及市场化媒体等实现内外联动，及时追踪公众情绪和舆情动态，梯度发布信息促成舆情的逐步回稳。在舆情消退期，公安机关应通过主动制造信息、策划活动等方式进行设置议题，分散和转移民间舆论的注意焦点，引领涉警舆情积极健康的发展方向。最后，严厉打击恶性涉警舆情危机事件。对于恶意制造、攻击警察执法权威的舆情事件，公安机关应及时查清事件真相、澄清事实，并通过官方渠道在最短的时间内公布。同时视其产生负面影响和恶劣后果的轻重程度进行依法处罚，坚定表明打击违法行为的立场和态度，坚决维护公安机关和基层警察的执法权威，营造健康有序的舆情生态系统。