美国大学共同治理的特质与挑战

王 霞

（1. 华中科技大学 教育科学研究院，湖北 武汉430000；2. 牡丹江师范学院 西方语言学院，黑龙江 牡丹江157000）

治理是高等教育运作的核心。随着美国高等教育环境的变化，其治理模式也在不断发展。1966 年，美国教育委员会全国校长协会（The American Council on Education of National Association of Presidents，ACE）、美国大学教授协会（The American Association of University Professors，AAUP）和全国高校理事协会（The Association of Governing Boards，AGB）发表了共同治理责任声明[1]，美国大学共同治理，即校长、董事会、教师群体共同治理大学模式正式确立。半个世纪的实践证明，共同治理符合美国高等教育发展需求，成功推动美国在高等教育领域取得了举世瞩目的成绩。那么，美国大学共同治理在其生成与发展中遵循了怎样的逻辑？又具有怎样的特质表现？在发展进程中又面临了哪些挑战？对上述问题进行系统梳理将有助于全面认识美国大学共同治理，为我国大学治理体系现代化建设及其相关研究提供借鉴。美国高等教育在自治的制度下发展，各州在教育治理方面存在一定差异，因此，本文所研究的为美国大学共同治理中的共性问题与现象。

一、美国大学共同治理的生成与发展逻辑

从美国第一所学院创办（1636）到大学共同治理模式确立（1966），再从共同治理开始至今半个世纪的发展实践来看，大学自治的制度基础、大学发展的内部呼吁、教师权力的法律保障及知识经济的时代要求构成了美国大学共同治理的生成与发展逻辑。

（一）大学自治的制度基础

美国大学共同治理生成的重要因素之一就是其高等教育的自治制度，该制度在挑战权威与法律赋权的双重背景下确立与巩固。早在殖民地时期，美国新大陆一批清教徒在马萨诸塞殖民地议会的批准下创办了美国第一所学院——哈佛学院（Harvard College），并在4 年后独立授予了首届9 名毕业生学位[2]，这一举动违背了英格兰垄断大学学位授予权的传统，彰显了殖民地时期清教徒们勇于挑战权威、力求变革的魄力与雄心，成为美国迈向大学自治的第一步，此后殖民地陆续建立起来的其他学院也同样沿袭了自治的管理模式。美国独立初期，联邦政府曾试图开办国家大学，遭致各州的抵制，计划破产。[3]可见，当时美国的大学自治已经在各州初步达成了共识，并在一定范围内得到认可。1819 年，达特茅斯学院（Dartmouth College）诉伍德沃德（Woodward）案在美国高等教育领域引起轰动。案件起因为新罕布什尔州的行政官员设立了对该学院进行单独管理的机构，并且要把其校名更改为达特茅斯大学。达特茅斯学院院长弗朗西斯·布朗（Francis Brown）与学院董事们坚持捍卫学院自治权力，最终胜诉，排除了州政府的行政干扰，维护了大学自治的权益。[4]自此，美国大学的自治制度在法律层面得以确认，在法律的保护下，美国大学免受外界干扰与控制，在高度自由中发展，为美国大学共同治理奠定了基础。

（二）大学发展的内部呼吁

自治的大学管理制度为美国大学发展提供了广阔的空间，同时也提出了即便是公立大学也无法回避的挑战——筹款。足够的资金是学校生存的基础与保障，因此，筹款成为美国大学的优先发展事项，并导致在美国大学治理中出现了极为讽刺的现象：美国大学决策层中，不足10%的人员具有高等教育管理经验，更多的是对高等教育管理并无经验的商业精英或是金融专家[5]，他们能够在学校筹集资金方面一展身手，却对高等教育发展规律、学术研究前沿动态不甚了解。然而，大学担负着为国家培养专业人才、为社会科技发展服务的任务，高层次的学术建设与引领是完成任务的必要保证，仅由非专业人士治理的大学很难在学术发展上有所建树与突破。不仅如此，由于缺乏专业人员的领导，在19世纪的后几十年，美国大学对商业价值的追求远超学术价值。处于大学决策层的商业精英和金融专家们，对能为学校带来可观经济回报的体育设施建设、为社区服务及开办假期课程等事项极度热衷，相比较而言，大学的学术发展却备受冷落。[6]教师们在这样的治校氛围中找不到归属感，辞职跳槽现象时有发生。1918 年，芝加哥大学助理教授索斯坦·维布伦（Thorstein Veblen）在他的著作《美国高等教育》中呼吁美国大学寻找一种新的方式来实现它们一直提及却从未实现的为高等教育发展服务的目标。维布伦的呼吁反映了教师群体的心声：教师希望他们的专业知识被充分利用，希望他们的知识受到瞩目，希望通过教学和研究获得学术上的成功。[7]正是这样的呼声孕育了美国教师在未来大学共同治理中的一席之地。

（三）教师权力的法律保障

随着大学教师们的呼声愈发高涨，美国大学教授协会给予了回应。1915 年，美国大学教授协会发表了一份“学术自由和学术权利原则宣言”（Declaration of Principles on Academic Freedom and Academic Tenure），其目的是促进公众对学术自由的理解和支持。宣言指出，大学教师在科学研究与教学中的自由权至关重要，他们对真理的自由探索及阐述将有助于全社会共同利益的提升。[8]1920年，该协会又发表了“关于高校治理的声明”（Statement on Government of Colleges and Universities），强调了教师在行政人员的选择、其他人事决定和教育政策决策中的关键作用。[9]虽然声明的内容在当时并未被多数大学接受，却为日后教师在大学治理中地位的确立奠定了基础。1957 年，新罕布什尔州试图限制保罗·斯威兹（Paul Sweezy）教授的教学和言论，声称他具有颠覆性。为了维护自身权益，斯威兹教授将新罕布什尔州告上法庭。美国最高法院对该案件的裁决结论为：教师作为一所大学的特有团体，拥有四项“基本自由”的权力——谁可以执教，教授什么，如何教授以及谁可以被录取学习[10]，维护了斯威兹教授的权益。至此，美国大学教师的权益获得了法律保障，为大学共同治理扫除了障碍。1966年，美国大学董事会、校长、教师群体共同治理模式确立，正式声明了教师们在大学治理中的重要身份，并赋予其合法地位。自此，美国高等教育呈现出前所未有的办学活力，大学教师们开展教学与研究的热情空前高涨，美国充分发挥后来者优势，迅速在世界高等教育领域取得空前发展，不仅实现了对欧洲高等教育的赶超，还带动了美国在社会经济技术领域的全面进步。大学共同治理价值凸显，这是该治理模式得以延续至今的关键因素。

（四）知识经济的时代要求

美国大学共同治理能够在美国教育体制中保持旺盛生命力的另一个原因，是它迎合了知识经济时代对技术人才的迫切需求。上个世纪80年代，欧美国家率先进入了知识经济时代，盛行已久的工业化大生产逐步为技术创新所取代，劳动力市场对高尖技术人才的需求不断加大。大学教师作为专门技术人才，在社会发展中的重要作用不言而喻，而确保其应有地位是教师群体充分发挥作用的必要前提与根本保证，这成为美国大学共同治理得以巩固的重要因素。有学者指出，知识经济时代的组织治理一定是管理者与专家双重治理的格局，而大学作为特殊组织，应是管理者与学者彼此同心、略有交叉又相互协调的环状组织架构（concentric，overlapping，coordinated rings），不应是管理者处于顶端的金字塔结构（pyramid）。[11]如果大学的管理者在治理中采用金字塔模式，他们很可能会因为缺乏对工作意义与劳动力需求的全面认识，低估大学教师所掌握专业知识的学术价值，忽略这种学术价值对于推动社会经济发展的潜在贡献。而美国大学的共同治理鼓励教师在自由的氛围中开展创新性研究，使最大限度地利用人才成为大学的常态性事务，推动大学释放创造性潜力。大学教师群体在技术研发方面的能力优势，以及他们在高级人才培养方面的重要作用都使得大学比企业更好地适应了知识经济时代劳动性质及劳动者能力需求的变化。[12]教师在知识经济时代的重要性使得美国大学共同治理在美国教育体制中的地位越发重要、越为稳固。

二、美国大学共同治理的特质

在制度积淀、内部呼吁、法律保障及时代要求的共同推动下，美国大学共同治理得以确立与稳固，并在半个世纪的运行中呈现出一定特质，成为其顺利运行的重要支撑。

（一）权责分化：共同治理的根本保障

美国大学的共同治理与其传统治理的根本差异体现在教师群体取得了管理权力，而对教师群体、校长以及董事会的责任划分是对他们各自权益的维护，保障了共同治理的顺利开展。1966年的共同治理声明中就各治理主体的责任进行了明确界定：董事会对学校财务负主要责任，包括维持获得捐赠、筹集学校发展的必备资金以及管理各类基金；校长作为学校行政负责人，要保证学校在合乎法律规范、合乎道德标准以及财务状况良好的状态下运行；教师在制定学术标准和入学要求、建设课程、雇用和培养师资等方面负有责任；在制定学校战略规划、财政资源分配、确定学校短期和长期优先事项以及校长甄选等重大问题上，董事会、校长及教师群体具有共同责任。明确的权责界定有利于促进他们在既定的轨道上各施所长：以各领域精英和专家构成的董事会在筹款方面发挥其独有优势，经过全面考核聘用的校长在行政事务管理中尽显才能，教师们也能够在教学与研究中建立成就感。这种既有各自分工又兼具集中管理的共同治理为美国大学的发展建设提供了根本保证，是美国迅速成长为世界高等教育强国的重要推动因素之一。

（二）相互制衡：共同治理的内在调节

由于不存在联邦层面的统筹管理，美国的大学发展遵循的是市场逻辑，追求市场效益也自然成为大学建设的隐形推手。然而，作为以教学和研究（teaching and research）为使命的特殊组织，美国大学的建设与发展无法回避其应有的学术逻辑，因此，在大学内部治理中经济价值与学术价值的冲突时有发生[13]，成为共同治理主体相互制衡的根源所在。以教师视角为例，相对于大学的经济利益而言，他们往往更关注学校的专业发展和个人职业生涯的变迁。他们认为董事会里的企业家们对高等教育目标的理解常为市场预算，甚至是商业利润所绑架，并且当董事会以商业利益为导向的决策触及学术发展利益时，教师们会坚决抵制董事会的决议。事实上，大学的行政当局也的确难以超脱商业利益或是财务预算去执行对大学的治理。因此，行政当局与教师群体经常就彼此对学校重大发展事项的态度相互监督，彼此约束。2012 年，美国世界级公立研究型大学弗吉尼亚大学（University of Virginia）校长特蕾莎·沙利文（Teresa Sullivan）因与董事会在维护大学教学质量与大学经济利益方面的观点有分歧，被董事会开除。然而来自该校教师群体对校长的压倒性支持，迫使董事会不得不改变决定，重新雇用了这位校长。[14]这一事件表明，虽然在美国大学的共同治理中，董事会、校长和教师群体各司其职，共同致力于大学发展的协作关系，但与此同时，他们又是相互制约、彼此监督、实现各方利益均衡发展的制衡关系。正是这种相互制衡的内在调节促使共同治理主体在相互控制中逐渐形成治理合力，共同推动大学的不断发展。

（三）广泛参与：共同治理的有效支撑

美国大学的共同治理肯定了教师在学校发展建设中的话语权和决策权，而美国大学全力保证教师在相关事务决策中的广泛参与成为共同治理实施的有效支撑。如北卡莱罗纳大学（University of North Carolina）某学院的学术院长在任命系主任之前，会亲自私下征求相关系部每一位终生教职教师的意见，而后做出决定。[15]169此外，为保证教师们能够广泛参与到学校治理中，美国大学鼓励教师通过多渠道参与学校治理，如：正式的教师委员会（faculty senates）、非正式的学术系部、常设教师委员会及临时教师委员会等都是教师们参与学校治理的有效渠道。更值得一提的是，除了上述与教师进行沟通的方式外，校内各类报纸、教师论坛、大学理事会的网页等都成为学校以文字形式同教师们进行沟通、交流思想的渠道与平台，所传达的信息或是对某项决策的阐释，或是陈述对某个观点的支持或反对理由，抑或是欢迎就某事进行讨论，确保学校的决策以及拟作出的举措能够在教师中有广泛的传播，力求获得广泛认同。一项基于763所大学共同治理的调查结果表明：超过75%的反馈者认为教师们在本科课程制定、职称晋升与终身教职评审以及教学评价标准制定等方面发挥了重要作用。[16]可见，美国大学的共同治理能够充分尊重教师的意见与建议，将教师们在大学治理中的角色作用落到了实处，真正体现了教师在共同治理中的地位与作用。

（四）内外兼治：共同治理的路径选择

与更多聚焦于内部治理的集权体制下大学治理不同，美国大学的共同治理担负着学校内部治理和外部治理的双重任务，并形成了外部治理以内部治理为依托，同时又拉动内部治理的同步治理格局。美国大学的内部治理致力于在确保公众利益的基础上对学术活动进行协调与控制，而外部治理活动，随着大学科学研究在社会经济发展中地位的凸显，其内容也在增多，如争取联邦政府对大学学术研究活动的资助、对学生奖学金及贷款提供广泛的资金等。这些财政援助的资格是以美国高等教育认证机构对大学教学、研究等综合实力的认定为依据竞争获得，这种竞争获取制度在一定程度上对大学的内部治理产生了影响。[17]多数美国研究型大学为帮助教师提升学术研究的竞争优势，建立了研究管理机构以支持并协调教师们的内部研究活动，重点是从外部政府、行业和基金会获得资金。同时，联邦政府对学术研究资金的竞争性分配也促进了大学内部研究组织的生成，这些组织以学科结构能够满足社会对相关知识需求为基础[18]，可见，美国大学的内部治理与外部治理两项任务看似各自独立，却常有交叉，相互影响，这就促使美国大学的共同治理选择了内外同步的治理路径。内外兼治是美国大学共同治理的又一特质。

三、美国大学共同治理所面临的挑战

虽然美国大学的共同治理在自治的历史积淀与法律的多重保护中逐步发展，但随着美国高等教育由精英化向大众化迈进，及其在社会诸多领域发展中作用的凸显，美国政府与公众对高等教育愈发关注，并对大学办学行为进行干预，主要表现为资助式干预与问责式干预，成为美国大学共同治理的压力与挑战，并对其发展产生一定影响。

（一）资助式干预

美国联邦政府对高等教育的财政投入以学业资助和科研资助为主要形式。为保证高中毕业生都有机会进入大学继续学习，美国联邦政府以补助金、贷款、奖学金等多种形式向学生提供资助，同时，政府为鼓励大学开展科学研究工作，设立了科学研究基金，对大学从事研究提供支持，这些资助成为大学办学经费的重要来源。然而，美国政府的资助常常会伴有附加条款，例如：大学若不能为残疾学生提供必要设施保障，政府将取消对该大学的资助。[19]9大学对政府资助越依赖，被迫服从政府要求的可能性就越大，政府对大学治理的资助式干预也就此出现。随着美国高等教育由精英化向大众化迈进，美国高等教育对政府的资助需求不断增长，而1992年的经济大萧条使美国经济状况一落千丈，政府经济支出能力明显下降，同时政府意识到大学的教学与研究在推动经济复苏中的重要作用。在这两个因素的共同作用下，美国政府对大学的经费资助政策发生了改变。美国学术研究经费新政策规定，多数学术研究资金需要经过有知名度的同行对具有竞争优势的研究项目提案进行审查，然后择优进行分配。随后有研究指出，在美国大学中，有超过三分之二大学的研究经费是由国家科学基金会（The National Science Foundation）、国家卫生研究所（the National Institutes of Health）和国家航空航天局（The National Aeronautics and Space Administration）等机构提供，并且，这些联邦资助通常附有对获得资助大学的额外资金支持，以供大学进行研究基础设施建设。[15]175然而，能够获批这些资助的项目绝大部分是为政府目的服务，或是推动政府经济建设，或是提高某项科技水平。因此，政府对大学经费资助政策变化的实质是以政府需求为导向，而该导向在一定程度上对美国大学的共同治理构成了干预与控制。丰厚的资助资金对任何一所大学来说都是诱惑，它们愿意花一切代价获得政府资助。大学开始调整自己的治理理念，甚至是治理结构，从学术团队的组建方向到新教师聘任的学术科研能力考核，再到行政组织的外联能力，大学无不以提升获批政府资助的竞争优势为努力方向，与此同时，在大学内部，一些对基础研究与理论研究颇感兴趣的教师也因长期备受冷落，而转向更为政府“器重”的研究领域。教师们的学术研究兴趣在不知不觉中被左右，大学的学术自由也在悄无声息间被颠覆。政府资助正裹挟着干预影响着美国大学的共同治理，成为美国大学共同治理不可忽视的挑战。

（二）问责式干预

虽然美国大学一直在自治的制度框架下运行发展，但联邦政府与公众有权力对大学办学行为进行监督，以确保大学在一定的道德基础与社会责任范畴下办学。如若大学的教学行为或是研究行为违反了政府相关制度与条例，政府将对大学进行问责。进入20世纪后，美国社会各方面发展迅速，政府在各领域的立法与计划愈发完备健全，对大学治理的问责式干预也愈发广泛。如禁止种族歧视的法律条款可能引发政府对大学就招生方案与标准进行问责；为确保保健服务普及推广计划的实施，政府要求医学院调整其课程设置与培训安排，以培养大量能提供初级保健护理服务的医生。[19]42为免受政府问责，美国大学的共同治理不得不随着联邦政府在诸多领域的发展战略变化而进行调整，以履行相应的社会责任。这种强加式的社会责任与可能带来的问责以直接或间接的方式干扰了美国大学的自主建设与学术发展。而且，美国政府对大学办学的监督与问责在上个世纪的后20年成为体系化行为。20世纪80年代，美国发起高等教育质量评估运动（assessment movement），此项运动由国家发起，其性质为内部评估，目的是敦促各大学自行检验学校战略发展规划的制定与完成情况，以供政府了解大学办学的有效性，并带动大学的教学与课程改革。虽然，此次运动在一定程度上推动了美国大学的发展变革，但其实质是政府对教师教学工作的规范[20]，因而也是对大学共同治理中教师治理权益的挑战，反映的是政府在大学治理领域影响力与控制力的增加。进入90年代，美国政府对大学的问责开始转向外部问责（external accountability）。政府将大学对一系列业绩指标的达成情况向广泛的教育投资者、学生、家长和公众等利益相关群体公布，并通过大量数据掌握大学对政府优先任务的完成情况，以及大学对公共资源的利用情况。[21]新问责政策公开与透明的一面有利于公众对大学有更多的认识与了解，然而，且不论以指标为导向的业绩评估行为能否真实全面展现一所大学的办学情况，问题的关键还在于这些目标、指标已成为绑架教师思想与行为的枷锁，在一定程度上禁锢了大学的治理方向，不利于大学创造性成果的产出，因此受损的不止是大学利益，还有大学学术研究可能生成的社会价值。如何在维护大学权益的同时，有效应对政府问责已成为美国大学共同治理的另一挑战。

四、结 语

美国大学共同治理的生成、发展与面临的挑战都与教师权力、大学教学与研究密切相关，这是由大学的使命——教授先进知识、创造新知识所决定。要完成这项使命意味着大学的发展过程和治理实践都不能偏离学术这个核心。对教师权力的尊重与保护，就是对学术的尊重与保护，这是美国大学共同治理的关键所在。尽管美国政府与公众的干预，在一定程度上对美国大学共同治理产生了冲击，但不能否认相应干预在对大学教学与研究的监督及其行为质量标准建立与保护方面发挥了积极作用。也许，正是学术权力的维护与政府公众的介入成就了美国大学共同治理在其高等教育发展中不可撼动的重要地位。