新时代优化普通高中阶段中外合作办学策略探析

罗 云，倪非凡

（陕西科技大学 教育学院，陕西西安 710021）

2020 年，教育部等八部门印发了 《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》（以下简称《意见》），明确提出：“要坚持教育对外开放不动摇，主动加强同世界各国的互鉴、互容、互通，形成更全方位、更宽领域、更多层次、更加主动的教育对外开放局面。”普通高中阶段中外合作办学作为教育对外开放的重要载体之一，如何适应这一政策要求，是当前亟需解决的一个问题。

一、普通高中阶段中外合作办学的发展历程和主要模式

（一）普通高中阶段中外合作办学的发展历程

回顾我国普通高中阶段中外合作办学的发展过程，大致可以分为三个阶段。

1.初步探索阶段（1995—2000 年）

1995 年1 月26 日，原国家教育委员会为了落实《中国教育改革和发展纲要》所提出的“进一步扩大教育对外开放，加强国际教育交流与合作，大胆吸收和借鉴世界各国发展和管理教育的成功经验”的精神，颁布实施了 《中外合作办学暂行规定》，明确指出：“中外合作办学是中国教育对外交流与合作的主要形式，是中国教育事业的补充。中外双方可以合作举办各级各类教育机构，但义务教育以及国家有特殊规定的教育、培训除外。”

1995 年2 月13 日，大连市教委和辽宁省教育厅根据上述规定，批准成立了大连枫叶国际学校，这是我国第一所在教育部备案的民办中外合作办学国际高中。2000 年8 月，南通市第三中学开设了“中澳英语实验班”，成为我国最早的普通高中中外合作办学项目，同时也开创了公立普通高中举办中外合作办学项目的先河。在这两所学校的示范、带领下，我国一些勇于创新的民办和公办高中开始积极寻求与国外教育机构合作办学的途径，积极进行中外合作办学的探索。

2.快速发展阶段（2001—2010 年）

2001 年我国加入世界贸易组织,“执行了以WTO 规则为核心的国际法，将加入WTO 的规则、承诺转化为国内法”[1]。根据WTO 的相关规定，我国政府对教育服务贸易作出了如下相关承诺：一是教育服务贸易不涉及我国的义务教育和特殊教育服务；二是放开我国公民出境留学或接受其他教育服务；三是外国机构不能单独在华办学或提供教育服务，只能以中外合作办学形式举办。这就极大地促进了中外合作办学的发展。

为了规范中外合作办学活动，2003 年2 月19日，国务院通过了《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》），规定：“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。国家对中外合作办学实行扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展的方针。国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学。”为促进 《条例》的有效实施，2004 年，教育部又颁布了 《中外合作办学条例实施办法》，规定“中外合作办学机构根据 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定，享受国家给予民办学校的扶持与奖励措施”。

上述一系列政策、法规的实施，为我国普通高中阶段中外合作办学规范发展提供了保障。从此，我国普通高中阶段中外合作办学进入了发展的快车道。

3.质量提升阶段（2010 至今）

2010 年，为适应新时期教育发展的新特点、新形势和新要求，中共中央、国务院制定并发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《纲要》），明确提出了“鼓励各级各类学校开展多种形式的国际交流与合作，办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目。探索多种方式利用国外优质教育资源”要求。其中，对“示范性”和“优质”的强调，凸显了新时期我国政府对高中阶段中外合作办学质量提升的诉求，也标志着中外合作办学发展要从规模扩张为主转向以质量提升为主的阶段。

为了落实《纲要》精神，同时，也为了矫正中外合作办学在快速发展过程中出现的一些有违教育公平、质量的乱象和问题，从2013 年起，教育部不断加强对中外合作办学的监管和相应的政策调整工作，先后采取了停止审批公办高中新的中外合作办学项目、要求公办学校国际班停止扩大招生或转为民办，对违规办学活动开始逐步清理整治等一系列举措。2014 年11 月，教育部在中外合作办学监管工作信息平台公示的252 个本科以下层次已停止办学的中外合作办学机构和项目中，涉及普通高中中外合作办学机构3 个，普通高中中外合作办学项目8 个。

（二）普通高中阶段中外合作办学的主要模式

根据《条例》及其实施办法的规定，中外合作办学有机构和项目两种形式。普通高中中外合作办学主要是以项目的形式举办，不包括专门针对外籍子女开设的国际学校。从这些项目实施的特点来看，主要有以下三种模式：

一是移植国外高中办学模式。按照国外高中办学模式在中国境内办学，课程体系和教材完全从国外引进，聘请国外具有正式教师资格的外籍教师，按照国外名校的课程教学模式进行授课。学生学习完相关课程并修满学分，获得国外高中毕业证书，参加国外高校升学考试，根据个人考试成绩情况申请就读国外高校。

二是移植国外高中课程模式。引进国外知名高考入学资格课程考试评价体系，学习国外高校入学考试课程并参加相应考试，毕业后凭个人考试成绩申请海外高校。同时，也学习我国高中课程，不参加中国高中会考和高考。

三是中外高中课程兼修模式。与国外高校签署课程、学历互认协议。学生在高中毕业时，既可以参加中国高考，升入中国高校，也可以参加国外大学的入学考试，获得国外高校的入学资格，直接进入国外高校学习。

二、普通高中阶段中外合作办学存在的主要问题及原因分析

尽管普通高中阶段中外合作办学已经进入了以质量提升为主的发展阶段，但与新时代教育对外开放的要求相比，仍然存在着不少问题。分析这些问题及其成因，是我们完善相关制度，提高中外合作办学质量的前提。

（一）普通高中阶段中外合作办学存在的主要问题

1.办学目标定位存在偏差

普通高中阶段中外合作办学的目的是扩大教育对外开放，引进国外优质教育资源，促进我国高中教育思想、方法、办学体制和人才培养模式改革，满足学生对多样化、高质量教育的需求，进而推动我国高中教育走向世界。但在实际办学过程中，绝大多数办学机构和项目却以向国外著名高校输送生源为质量追求，“为海外留学作准备”，掉入了针对海外大学的“应试”泥潭，合作办学也成了国外大学的“预科班”[2]。这种办学目标定位，违背了我国开展中外合作办学的初衷，也不符合中外合作办学作为我国教育事业组成部分的根本要求。

2.收取“高额学费”，影响了教育的公益性和公平性

普通高中中外合作办学收取“高额学费”是长期以来饱受诟病的一个问题。根据新学说2019 年度统计数据显示，广东的公立学校国际部（班）高中学段收费最高，达11.6 万元/年；北京的民办国际化学校高中学段收费最高，达18.8 万元/年；全国国际学校高中学段平均学费分别为公办8 万元/年、民办11.1 万元/年[3]。合作办学的高收费一方面与其师资成本高、土地租金贵等因素有关；另一方面则受急功近利办学思想的影响。一些项目被办成了某些地方政府的“政绩工程”和“面子工程”，缺乏有效监督规范。还有一些项目以“中外合作办学”为噱头，以出国留学为诱饵，胡乱收费，成为富家子弟逃避国内高考，投机取巧考取海外名校的跳板。这种做法不仅使大多数普通家庭望而却步，更是将中外合作办学变成了一些学校和教育中介机构逐利敛财的手段，严重违背了社会主义教育事业的公益性和公平性原则。

3.课程设置不合理，重视培养学生的“世界眼”，忽视塑造学生的“中国心”

普通高中中外合作办学既要引进国际课程和教材，又要按照国家法律规定开设普通高中课程，这就必然牵扯到中外课程衔接和中西教育融合的问题。目前来看，普通高中中外合作办学项目在课程设置上主要存在两个问题：一是引进的国际课程和教师配置没有达到《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》中所提出的“引进的外方课程应当占中外合作办学项目全部课程的三分之一以上，外国教育机构教师担负的专业核心课程的门数和教学时数应当占中外合作办学项目全部课程和全部教学时数的三分之一以上”的要求；二是课程设置过于西化。如一些办学项目为了提高学生海外学校申请率，大量压缩我国普通高中必修课程，甚至取消母语课程，只重视引进课程和外语课程的学习，忽视对学生进行中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化的教育以及对“爱国情、强国志、报国行”的培育，其结果往往是打开了学生的“世界眼”，却忽视了塑造学生的“中国心”。

4.教师教学的专业化水平不高，制约着中外合作办学教育教学质量

不同于普通高中，中外合作办学对教师政治思想品质、专业素质、教学能力、外语水平有更高的要求。但事实上，当前很多在中外合作办学机构任教的中方教师对引进的外国课程和教材并不熟悉，双语教学能力也明显不足；外方教师则缺乏对中国的了解，不能很好地把握中国学生的学习方式和心理状态，且存在流动性大、文化适应难、专业水平参差不齐等问题；还有部分教师是从校外培训机构招聘而来的，既没有教学资质和经验，又缺少对引进课程和教材的深入了解，根本无法保证合作办学的教育教学质量。

5.非法、违规办学行为依然存在

尽管普通高中阶段中外合作办学已经进入到质量提高的发展阶段，但一些游走于政策边线和法律盲区的非法、违规办学行为依然存在。如一些办学机构不具备办学资质，在未获得审批的情况下，与境外有关机构合作开展不规范的办学活动。他们打着中外合作办学的名号，实为出国留学培训机构。对外进行虚假宣传，宣称自己学校学生出国留学签证率是100%，但实际上很多学生都被送往国外的“野鸡大学”，或使用其他手段进行数据造假。另有一些办学机构名为合作办学，而无合作之实，国外合作方只存在于宣传之中，其实完全是由国内教育机构举办，从国外教材到外籍教师都是自己花钱置办，更甚者聘请的一些外籍教师就是假“洋鬼子”。

（二）普通高中阶段中外合作办学存在问题的原因分析

1.相关政策法规不够完善

随着我国对外开放的不断扩大和深入，普通高中阶段中外合作办学的规模日益壮大，相关政策法规的制定、修订和完善并没有跟上。不仅没有根据新时代中外合作办学事业发展的新需要制定新的法律法规，而且对已有的明显不合时宜的相关法律条文也没有作出与时俱进的修改和完善。如关于普通高中阶段的中外合作办学，就没有专门的法律法规，地方政府对普通高中阶段中外合作办学的管理也没有明确的政策依据和统一的指导规范，致使普通高中阶段中外合作办学的目标定位和发展方向非常模糊，不是在国际化发展和本土化坚守之间的摇摆不定，就是在公益性事业和营利性产业之间模棱两可。普通高中阶段中外合作办学市场之所以鱼龙混杂、纷乱无序，究其根源，就是缺少明确的政策依据和法律规范。

2.质量评价体系和监管机制不健全

为了引导、规范中外合作办学事业的健康发展，尽管近几年国家也采取了一些宏观调控措施，制定了相关法规，建立了质量评价和监督惩罚机制。如仅2014 年，教育部就叫停了252 个本科以下层次的中外合作办学机构和项目。但从全面质量管理的理论来看，这种监管在一定程度上也只是追惩性的事后监管，缺乏从入口审批到办学过程的各类监管和正确评估。由于质量评价体系和监管机制不健全，出现上述问题就在所难免了。

3.国际师资队伍建设发展滞后

当前普通高中中外合作办学的重点集中在引进国外优质教育资源，但是却忽视了国际师资队伍的建设工作。首先，我国尚未建立起完善的国际教师培养机制，不能从根本上解决师资短缺问题。其次，在职的中方教师没有全面、持续、深入的培训措施。最后，对外籍教师没有做好严把“入口关”以及后续的跟踪管理培训，致使外籍教师队伍专业水平参差不齐，甚至存在师德败坏等问题。

4.学校管理水平有待提高

大部分中外合作办学机构和项目管理人员之前并没有国际化办学经历，很多都是从普通高中出来直接参与合作办学，缺乏经验和知识储备，管理方式和办学理念不适应中外合作办学发展需要。

三、普通高中阶段中外合作办学策略的优化

（一）坚持社会主义办学方向和目标定位

普通高中阶段中外合作办学是中国特色社会主义教育事业的重要组成部分，必须坚持社会主义办学方向，坚持以培养社会主义事业的建设者和接班人为根本任务。这是扎根中国大地办教育，建设具有中国特色、世界水平的现代高中教育的根本要求。

首先，要督促和引导普通高中阶段中外合作办学回归到教育事业的公益性上来。无论营利性还是非营利性民办学校，都具有公益属性，这在法律上已有明确规定，必须严格执行。

其次，正确处理好“教育公益性”与“资本逐利性”的关系。允许合作办学“获取合理回报，采用分类管理方式，区分营利性和非营利性办学，对营利性合作办学实施严格的市场准入和退出机制”[4]。

第三，政府应给予适当扶持。为了解决合作办学需要租赁土地、聘请外籍教师、办学成本过高等问题，政府可以通过落实面向民办学校的各项土地和税收优惠政策、简化外教签证手续等措施降低学校办学成本，促进学校合理收费，避免将高收费转嫁给学生；也可以采取上海等地的做法，由地方政府承担部分办学成本，作为教育改革的先行试点补偿教育收费。

（二）完善中外合作办学相关政策法规

首先，加强中外合作办学顶层政策设计，使中外合作办学的政策制定与国家教育发展宏观政策相协调，将其纳入到教育事业整体发展规划，保证政策时效性。

其次，要加快完善针对高中阶段中外合作办学的相关政策法规制定，做到专事专管专办，提高政策针对性。

最后，要给予地方政府足够的自主权，“发挥区域政策的作用，使中外合作办学政策从整体上形成国家与地区的互补，进一步促进区域间的协调发展”[5]，增强政策实效性。

（三）建立健全中外合作办学质量保障体系

建立健全中外合作办学质量保障体系的重点在于“明确政府、办学者和社会中介组织各自角色定位，厘清各自职能，形成分工负责、协调推进的合力”[6]。政府方面应着眼于明确中外合作办学的办学目标、原则、布局、导向、准入条件、质量标准等，重点发挥主导作用。学校作为办学主体，要着重构建内部质量保障体系，聚焦教育教学实施过程，以教学质量为根本，把质量保障工作落到实处。社会方面要积极发挥第三方评估机构的作用，增强质量评估的专业性、独立性和客观性。

（四）加强思政课程和课程思政建设

普通高中阶段中外合作办学尽管与普通高中办学形式有所不同，但在学校性质和教育目的上是一致的，都是社会主义教育事业的组成部分，都是为了培养德智体美劳全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。要保持这个性质不变，实现这个教育目的，就必须加强思政课程和课程思政建设。

一是要把思政课程作为核心课程来建设。大力加强对中外合作办学学生的思想政治教育，“挖掘国家教材的思想内涵，强化思想政治教育的目的性”[7]，重点培养学生的政治信念和民族情感。二是要精炼课程内容。凡是从国外引进的课程和教材，只要教学内容中有与社会主义核心价值观相冲突的地方，与我国意识形态不符的地方，或危害我国核心利益的内容，都应该认真进行清理和删除。要将社会主义核心价值观贯穿教育过程的始终，让社会主义核心价值观在学生心中生根发芽，自觉践行。三是要大力推动课程思政建设。引导广大教师自觉运用马克思主义立场观点方法，认清中国和世界发展大势；用习近平新时代中国特色社会主义思想武装教师头脑，增进对中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同；在教育教学过程中，自觉将中华传统优秀文化、革命文化和社会主义先进文化融入各门课程，把思想政治工作贯穿教育教学全过程，实现全程育人、全方位育人。

（五）加强对中外合作办学师资队伍的培养、培训和管理

要将中外合作办学教师培养纳入发展规划，在高水平师范院校和“双一流”高校，开设中外合作办学教师教育专业，从根本上解决中外合作办学师资的数量和质量问题；要加强在职教师培训力度。突出专业化、系统化、国际化培训，不断增强教师跨文化教育教学的意识和能力。对外籍教师要严把“入口关”，重视资质审查，加强培训力度，“建立外籍教师培训标准，并编制相关培训教材”[8]，完善外籍教师管理制度，使其资质、能力符合我国教师专业标准。

（六）学习外国先进经验，打造普通高中中外合作办学新模式

普通高中阶段中外合作办学是中外高中阶段教育交流的窗口，是不同国家高中教育相互学习、借鉴的平台，要通过合作办学这个平台，以学习、互鉴为基础，以交流、合作为依托，虚心学习国外先进经验，进一步完善我国高中中外合作办学的管理体制机制，打造具有世界影响力的普通高中中外合作办学新模式，为全球高中教育改革和发展提供“中国方案”。