贵州省人民调解法治化建设：价值论、基础论及实践论

董 俊

(贵州师范学院马克思主义学院，贵州 贵阳 550018)

一、研究的背景

法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病[1]。在传统熟人社会的中国纠纷解决机制体系中，人民调解进一步坚持和发展了新时代的“枫桥经验”，更加注重利用地方性知识、本土资源以及社会常情，产生平衡利益、维护稳定、促成秩序的叠加效应，是具有独特的优势、较高的历史评价和政治话语地位的一种私立救济制度。但是随着社会矛盾纠纷复杂多元化，人民调解制度也遭遇到了瓶颈，处于一种尴尬境地。与此同时，为了更加充分保障当事人合法诉讼权利，解决困扰我国司法事业发展的立案难问题，2015年立案审查制已经改革为立案登记制，对降低诉讼的门槛、打开诉讼的大门、回归司法应有之义，从制度层面缓解有案不立、有诉不理等问题，对推动健全完善公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度有着极为重大的意义。但是一些地方由于缺乏价值引导、配套制度保障不健全等原因，案多人少的矛盾也更加突出，非理性诉讼案件剧增，虚假恶意诉讼以及无理缠诉等滥用诉权现象频发，“诉讼万能主义”的错误观念依然存在，人民调解制度的生存空间被压缩。在此背景下，如何在全面依法治国的话语体系中构建人民调解法治化治理机制，调试与司法调解之间的制度矛盾，避免嵌入司法调解现实，是不断释放和发挥人民调解制度灵活性、多元化、高效率的特征以及定分止争的现实功能的必由之路。

二、人民调解之价值论

人民调解，大多是由当地人民调解委员会或者社会组织等社会力量主持，依据法律政策以及公序良俗，对纠纷当事人进行教育、规劝、引导和说理，促使自愿协商、互谅化解的一种活动。司法调解也叫法院调解，是在国家司法审判机关主持下，大多采取组织民事纠纷当事人开展诉讼的方式，也是进行权利公力救济的一种纠纷解决方式。与司法调解相比，人民调解在价值本位、程序逻辑、裁决标准、保障力量、介入形式等方面都有着显著不同，通过两者比较，人民调解的特质能够更加清晰地被界定。

(一)价值本位：合意与强制

人民调解更加强调意思自治、注重双方合意，这是其区别司法调解最为本质的特征。在人民调解开始时，都需征得各方当事人明示允诺同意；在人民调解进行中，各方当事人都可以各抒己见，充分表达诉求意愿，据理力争维权；在人民调解结束时，调解的结果也要征得各方当事人一致同意，各方当事人仍然存在着多种纠纷解决机制可供选择的机会。因此，对于简易普通的民事纠纷，人民调解在适用程序等方面更加多元简便、纠纷解决成本更为低廉。而在司法调解开始时，大多由一方当事人提出诉讼请求，即建立诉讼关系，另一方当事人须通过来庭答辩、委托代理等方式应诉；在司法调解进行中，各方当事人需满足系列证据要素等繁琐的法律程序；在司法调解结束时，法院判决具有权威强制力，代表国家司法公权力的法院会将审判结果强加给当事人，不需经过当事人同意即可强力保证实施，这种法律“格式化”判定形成的纠纷解决方案一定程度上会对熟人社会关系造成一定的影响。

(二)程序逻辑：便利与规范

实体公正与程序公正是司法调解的基础和准绳，能够有效遏制审判法官的自由裁量行为，保证司法审判的中立、公正与权威。现代司法程序原则愈发成熟，明确当事人适格、诉讼成立要件等诸多限制性要素以及当事人自己的案件不得自行进行审判、法院不能超越当事人诉求进行审判等诸多强制性原则。司法调解所依托的司法程序是一套严密、规范且逻辑互洽的法治语言。在不违反国家实体法律规范、政策以及公序良俗的基础上，人民调解方案的形成、协议的确立以及实施自始至终都与双方当事人合意有关，一般都没有事先制定的严格程序，相对随意、更为简便，是脱离了权威主义并对程序价值观进行解构的社会现象，体现了共治的治理导向。

(三)裁决标准：情理与法条

现代法治的核心在于强调规则统治。在司法调解中，“规则之治”要求审判法官以法律为准，回归法律原文，严格遵照、适用法律条文。在人民调解中，则需要多方位考量当地社会规范、公共道德以及风俗习惯等地方性知识，对当事人之间的纠纷类型、利害关系以及矛盾根源进行情感梳理以及权利义务的调整规范，达成的调解协议大多能够获得当地群众普遍认同。人民调解一定程度上承担了司法调解的补充、替代功能，能够更好地维系熟人社会中业已存在的社会关系网络。英国法社会学家罗杰·科特威尔以法律的独立性为红线，认为人民调解的双方通常会选择彼此都能信任的第三方作为裁判，裁决的依据不是法律，而是妥协与和解，这样才能使双方都感到保障和满意[2]。

(四)保障力量：社会与国家

作为一种非中心化的社会治理模式，人民调解的纠纷解决权大多来自于民间社会的让渡，有的也通过当地立法或者行政授权，赋予人民调解组织及其成员以调解的权力。从行使主体上看，司法调解行使主体是国家司法机关，人民调解行使主体是社会组织、第三方机构等非国家司法力量。这些组织如何在保持自身社会性质的同时又与国家司法力量形成良性互动，是人民调解法治化必须回应的问题。从运行方式看，司法调解与国家强制力相生相伴，国家强制力的介入是保证司法调解能够顺利进行的根本基础。人民调解注重当事人的合意，其所产生的调解协议具有法律合同性质，但仍缺乏强制执行性。司法调解是把社会生活中产生的各类纠纷交由国家强制力来审视定夺、分配权利、保障实施，纠纷当事人无权变通执行或者转让。人民调解主张当事人将纠纷交由社会力量民主化妥善解决，维持社会自发秩序。

(五)介入形式：主动与被动

人民调解主动介入矛盾纠纷中，且能够积极预防和化解矛盾纠纷演变激化、升级变异。司法调解对社会生活民事纠纷大多采取“不告不理”的原则，一般会要求当事人诉讼，司法调解再介入。当然，由于所处的社会背景和顶层制度设计的不同，两者介入形式也会有所变化，且会出现并驾而驱的现象。

三、贵州省人民调解法治化之基础论

美国普林斯顿大学社会学教授吉尔伯特·罗兹曼在研究中国司法制度时，提出中国自古以来就有一种传统，即针对涉及关系不复杂、涉及利益不大的普通纠纷，习惯于通过法制外社会手段谋求解决，这个传统与中国社会实际相符合，建构了中国乡村社会行为价值导向[3]。罗兹曼指出的传统纠纷解决方式主要是民间社会的人民调解。贵州多民族聚居的省情、多姿多彩的民族文化决定了矛盾纠纷的多样性、解决的复杂性和人民调解的必要性，探索贵州人民调解法治化的法秩序、文化及历史渊源，在现代社会中具有独特的法治价值。

(一)贵州省人民调解法治化的法秩序基础

恩格斯分析了原始社会法秩序，认为在原始时代，当事人普遍能够运用历史沿革下来的生活习惯自行解决问题，调整社会关系[4]。历史悠久的民族都有古老传统的习惯，会形成本民族成员的习惯法。梁治平解释道：“习惯法是一套规范、约束、分配本民族成员权利义务的地方性规范，是在历史中、长期劳作中缓慢形成的，习惯法维系着当地的社会关系网络。”[5]可以得知，少数民族习惯法与国家统一实施的法制并存，并经长期生产生活实践，对本民族社会成员具有一定强制力的规范性体系。作为少数民族聚集地，贵州本土产生的人民调解等纠纷解决机制也是宏观意义上的习惯法，得到了当地社会民众的普遍认同、遵守和践行，其实质是当地社会带有法属性、又不等同于法的“法律”[6]。早在清朝雍正时期，清廷开始推行“改土归流”的施政方针，意图筑牢统治根基，保证王朝法令的强制施行。但贵州人民调解等纠纷解决机制依旧沿袭、衍化、发展，并在维系当地社会秩序、保障社会成员权益方面发挥着重要作用。新中国成立以来，在中国共产党的坚强领导下，贵州社会结构、社会关系、社会生产力发生了翻天覆地的变革，但植根本土千百年形成的人民调解机制与法秩序一直相生相伴。贵州人民调解等解纷程序大多是在当地村寨部落权威人士的主持下，灵活运用丰富多彩的少数民族习惯法进行调处。如彝族在人民调解中，明确家支内的一般案件，由头人进行裁决，征得当事人同意后，即可结案。而对于家支内部难以解决的重大复杂事项，或者跨越家支的矛盾，一般就需要通过德古进行调解，体现了深厚的法秩序性。

(二)贵州省人民调解法治化的文化基础

纠纷解决机制延续的另一个重要基础就是文化因素。新中国成立后，在社会主义改造过程中，贵州省并没有采取一刀切的方式对待少数民族文化，而是在合法、合规、合理基础上，强化中华民族命运共同体理念，尊重民族习俗多元化，提升文化认同感。作为纠纷解决机制的重要内容，贵州人民调解制度既具有法的规范性、调整性，也包含道德约束力，且带有浓厚民族特色的社会规范体系，可以在历史演进的各少数民族渊远文化中找到存在的依据。如贵州苗族议榔制度、彝族家支制度、侗族约法款制度、布依族议各习制度以及瑶族石牌制度等，是基于原发性、内生性、自觉性而产生的社会秩序，都烙印着各少数民族对纠纷的认知态度、价值导向等传统文化，具有深厚的群体性、宗法伦理性、适用区域及人员的相对性等特征。在人民调解关于纠纷具体解决方法上，也带有一些民族传承因素。比如，目前一些羌族地区仍规定，纠纷解决的主体大多为舅母出面；对民间纠纷过错方采取一定的惩戒措施，特别是对损害集体利益的行为就采取“团吃”方式，以示惩戒；为维护当地和谐，对偷窃行为邻里的行为惩处更为严重等。同时，这些少数民族人民调解中的民间社会组织首领，一般由当地群众选举，通过制定乡规民约等，负责调解民间纠纷，践行契约精神。

(三)贵州省人民调解法治化的历史基础

历史上看，贵州一直都有通过主动制定本民族纠纷解决策略，调试本族群内部社会矛盾纠纷的传统。人民调解这种特殊的习惯法与当地文化、习俗、观念、信仰甚至农猎牧等生活方式都有关系，具有本地特色。这些纠纷解决机制的传统能够延续至今，与当地政府的支持或者默认有着直接的关联。特别是元、明、清时期的贵州社会治理中，对人民调解等民族文化传统采取了支持的态度，认可推行当地群众用本土纠纷解决机制进行自主消除矛盾的方式。元朝推行“各依本俗法”的方式认可贵州等地人民调解等传统治理方式，并大量任命当地土官，通过这些地方首领来实施管辖[6]。明朝进一步赋予了当地少数民族首领纠纷解决的职能，并设置一些职位进行统治，如在瑶族中设瑶首[7]。清朝雍正开始大规模地推行“改土归流”，大力实行汉文化输入，推行抚夷、土屯、保甲等制度，但最终为实现社会良好秩序的巩固，王朝政权开始作出了让步与妥协，在贵州等少数民族地区建立了王朝法令与当地民族传统纠纷化解机制相统一的治理局面。并规定官府解决重大、疑难、群体性纠纷，各地运用传统的人民调解等方式处理大部分民事纠纷、非重大刑事案件。

四、贵州省人民调解法治化之实践论

近年来，贵州省坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持和发扬新时代“枫桥经验”，大力夯实人民调解法治化建设基础，充分发挥人民调解“治初病、治未病”的社会免疫系统的独特价值和功能，增强群众获得感、幸福感和安全感。

(一)贵州省人民调解法治化的立法体现

2019年，贵州省司法厅、贵州省信访局联合出台了《关于加强人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作的意见》，坚持共建、共治、共享的治理策略，首次明确了人民调解推动信访类矛盾纠纷化解的目标、原则、方式、范围以及职责等内容，增强了人民调解在信访类矛盾纠纷排查、调处、化解的主动性、靶向性和前瞻性。2020年7月，贵州省第十三届人大常委会第十八次会议通过了《贵州省人民调解条例》，于2020年11月1日起施行，明确了人民调解委员会的设立及权限、人民调解员的担任条件、人民调解应适用的程序、矛盾纠纷当事人的权利义务以及调解协议的制定等内容，将人民调解工作纳入社会治理体系，这是贵州省关于人民调解工作的首部省级地方性法规，对于推进贵州人民调解法治化建设有着重要意义。

(二)贵州省人民调解法治化的政策表现

人民调解法治化必须要解决的现实问题就是人民调解界限模糊，具体体现在人民调解与司法调解存在一定的制度性竞争。从顶层设计政策来看，司法调解与人民调解既要相衔接，也要做到适用边界清晰化，从规范意义上进一步把握人民调解与司法调解的关系，落实好调判结合原则，夯实人民调解法治化发展基础。我国《民事诉讼法》规定，人民调解可以贯穿进诉讼中。当纠纷得不到人民调解解决时，当事人也可以选择法院调解登记立案，一定程度上降低当事人“诉累”。近年来，贵州省积极探索将人民调解制度作为普通简易民事纠纷等特定类型案件司法调解的前置程序，更加注重发挥人民调解委员会、人民调解工作室以及人民调解员的社会矛盾、社会关系调和作用，更好地弥合当事人之间出现的社会关系裂痕，促进人民调解和司法调解的合理衔接。贵州省明确规定，“人民调解委员会可以在基层人民法院、人民检察院、公安机关、信访机构等矛盾纠纷集中受理、处理的基层单位设立人民调解工作室”“基层人民法院对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解”“也可以在受理后书面委托人民调解委员会调解或者邀请人民调解委员会协助调解”“经调解达成调解协议后，人民调解委员会应当告知当事人可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认”[8]等等，这些政策规定有利于强化人民调解委员会与司法审判部门之间的委托调解机制落实，推动不同调解主体在业务上无缝相接。当人民调解在调处重大疑难复杂的民事纠纷时，可转移到司法活动中，防止矛盾激化。另一方面，司法审判机关对权责清晰、事项简单、标的额不大的民事纠纷，可以引导当事人通过人民调解维护合法权益，推进诉源治理工作，落实《民事诉讼法》关于“立案调解”的规定。人民调解结束后，通过司法确认机制，最大限度地保障经当事人同意或认可的人民调解协议书及时履行、矛盾就地化解。同时，贵州省积极发挥律师等第三方专业优势，制定了《关于开展律师调解试点工作的实施意见》，通过建立律师协会律师调解中心、律师事务所律师调解工作室等多种载体，强化律师调解职责，努力吸附、调处和化解基层大量矛盾纠纷，大力提升人民群众幸福感、满意度。

(三)贵州省人民调解法治化的队伍保障

2018年，中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，专门提出尤其要选聘具有法律职业背景的离退休法官、检察官、民警、司法行政干警等[9]。充分说明了党中央对人民调解队伍法治素养有一定的要求。贵州省要求各级人民政府要大力推动人民调解委员会的建设，选配遵规守纪、群众认可、具有一定法律政策水平的专兼职人民调解员。并要求，村民委员会、居民委员会的人民调解委员会应当有1名以上的专职人民调解员；乡镇、街道人民调解委员会应当有2名以上的专职人民调解员；行业性、专业性人民调解委员会应当有3名以上的专职人民调解员”[9]。据司法行政部门统计，全省共有人民调解委员会20440个，人民调解员102245人。县级设立信访矛盾纠纷人民调解组织96个，乡镇派驻信访矛盾纠纷人民调解员3149人[10]，实现信访矛盾纠纷人民调解组织、队伍县乡全覆盖，为推进贵州省人民调解法治化建设提供了坚实的队伍保障。

五、结论与展望

人民调解制度作为广泛应用的一种矛盾纠纷解决方式，以其多元、灵活、自主等特性，在吸附化解矛盾纠纷、稳定社会空间秩序、推动社会和谐发展等方面起到了重要作用。如何有效调和现代法治制度赋予的司法调解权与人民调解权的矛盾，扩大人民调解制度生存空间，是学术界和实务界讨论的热点问题。令人惊喜的是，贵州省在人民调解法治化建设方面的探索，从规范上落实了人民调解与司法调解“调判结合”机制，将人民调解制度推向了矛盾纠纷化解体系的话语中心，取得了积极的成效。在全面依法治国的背景下，只有通过进一步加强人民调解法治化建设，才能更好地在多元纠纷解决机制中发挥作用。一是进一步凝聚多元主体参与人民调解法治化建设的合力。实现人民调解法治化，需要充分发挥政府组织、社会组织、经济组织等多元主体共同参与、共同合作、共同治理的作用。当前有的党政机关在统筹政法、法院、司法、公安、信访等各部门优势，主动深入排查重大民事矛盾纠纷方面还有差距，要进一步推动多部门内部有关数据的整合融通，打通数据孤岛。可以考虑更多培育法律服务类社会组织，转移政府职能，让这些社会组织发挥专业优势，更好承接社会治理功能，参与矛盾纠纷治理中，提升纠纷解决的实效。二是更加提升基层人民调解源头治理法治化水平。可明确由基层政法委部门牵头，进一步健全基层人民调解工作网络，配合贵州省正在大力推行的乡镇(街道)“一中心一张网十联户”工作机制以及乡镇(街道)信访工作联席会议机制，做实基层人民调解实战化平台，更优质、更快速地解决群众之间矛盾纠纷。要更好地运用、有针对性地丰富完善村规民约、社区公约、行业章程等社会规范，实现国家统一的法制规范与带有民族特色的社会规范相互融合。三是全面提升人民调解法治化智能服务平台功能。近年来，群众对便捷化、智能化人民调解的需求不断增长。因此，要结合各地实际，整合好基层数据资源，在现有综治平台上增设好人民调解模块，才能更好地满足群众纠纷解决需要。