城市生态带保护与利用的再思考——以宁波市北仑生态带为例

□ 宁波市自然资源和规划局北仑分局 黄俊峰 王丹丹 倪 妮

一、背景

在生态文明理念倡导城市绿色发展的大背景下，中国从党的十八大以来已在城市建设方面做出“大力推进生态文明建设”和“城市双修”等多项部署，意在破解全国城市发展困境，加速推进美丽中国建设。

如何从城市可持续发展的角度，有效控制城市的无序蔓延，实现有限土地资源满足城市长远期发展的用地增长需求，以及如何从生态环境保护的角度，缓解城市发展建设与生态保护之间的矛盾，实现良好的土地利用与安全健康的人居环境之间的友好互动，已成为目前亟需研究的现实问题。

（一）城市发展不断蔓延，郊野空间渐受关注

在城市不断发展蔓延的过程中，作为城市生态格局重要组成部分的郊野空间生态价值不断提升。随着省、市大花园建设的推进，以生态带为代表的郊野空间及对其保护和利用渐受关注。

（二）空间规划底线管控，倡导绿色发展思维

国土空间规划体系的重构，对国土空间利用进行了底线约束和空间管制，提出了划定“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条控制线的具体要求，以底线管控、绿色发展思维来构建国土空间开发保护的总体格局，构建完整连续网络化的生态保护格局。

二、城市生态带概念

（一）生态带的定义

生态带概念从绿道的基础上发展而来，是自然—社会—人的复合生态系统，不仅有传统绿色空间的保护生物多样性、净化环境、美化城市景观等特点，还具有控制城市发展无序蔓延的同时兼顾经济发展空间需求，是带状空间生态特征的城市生态廊道。

从规划学的角度来看，生态带是指城市发展到一定阶段，在城市外围形成的在实践中需要保护的、连续的、具有一定规模的，连接城市建成区与外部自然生态空间的非纯生态用地。一般呈带状、环形或楔形，从外部向城市内部引入，并相互作用、相互渗透。其划定范围是从城乡结合部开始并向外拓展，包含有生态用地、绿化比例较高的非城镇建设用地、少量城镇建设用地以及农村居民点。

（二）生态带规划需要解决的基本问题

城市生态带作为控制空间扩张的一种措施，在特定经济阶段与严峻现实之间存在一定矛盾，建设和控制的度难以平衡。现阶段生态带规划通过资源环境等承载力来推算生态容量、人口和用地规模，只能从总量上进行规模把控，难以在空间上对应落位，规划的可操作性较弱。因此，着眼现实、合理定量，提高可操作性，创造生态保护和经济社会发展双赢的局面是目前关于生态带规划编制所需要解决的基本问题。

（三）北仑生态带研究意义

北仑生态带是城市空间、生态空间、农业空间三者交织的特殊地带，属于宁波的郊野空间。该地带处于开发边界外，暂无控制性详细规划覆盖，目前已编制的村庄规划面临难以统筹区域生态保护、资源利用、村庄发展、开发建设的问题。

因此，结合生态管控要求，在国土空间规划的新形势下，应重新认识北仑生态带在宁波城市发展中的角色定位，通过生态带规划研究，摸清本底、挖掘潜力、探索新策，助于完善北仑区乃至宁波中心城的生态框架，提升城市的生态品质，引导地区保护和利用，形成城乡统筹发展的全新格局。

三、北仑生态带现状分析

（一）现状概况

北仑区生态带范围涉及4 个街道（小港、戚家山、大碶、新碶）、40 个村，区域总面积约63.65 平方公里。北仑生态带内资源本底丰富多元，山林覆盖率高。拥山面海，河网水系密布。

▲宁波市北仑生态带村庄聚落

1.山水资源

林地园地共计2550 公顷，占比38.4%；省级公益林1172.7 公顷，占比17.6%。现状由于开山采石，山体破损严重，生态带内采矿用地120公顷，自然环境与景观遭双重破坏。

田园风貌显著，基本农田占比高。永久基本农田1757 公顷，占比26.4%；一般农田243.8 公顷，占比3.67%。现状平原河网水系发达，陆地水域共369 公顷，占规划范围的5.55%。

2.现状用地

现状建设用地分散、总量较大。总建设用地1710 公顷，占比26.87%。城乡建设用地1105 公顷，占比17.36%。其他建设用地605 公顷，占总用地9.51%；非建设用地4654.7 公顷，占总用地73.1%。

现状工业仓储物流用地分布零散，大部分比较低端，部分工业企业污染较大。现状工业仓储物流用地478.37 公顷，占比7.52%。现状村庄布局零散，土地利用集约性较差。村庄住宅用地355.23 公顷，占比5.34%。

（二）现状问题

北仑生态带内资源丰富，但处于被动保护，优势资源未凸显；面对周边城市组团高速发展带来的空间挤压和土地被蚕食，存在开发建设无序、空间利用低效，现状建设用地分散、总量较大，保护性开发缺失；因受各种限制，该区域农村经济发展滞后，农民收入偏低，农村发展动力不足，对生态保护缺乏积极性；现状村庄布局零散，土地利用集约性较差；现状工业用地较多，相对零散，部分工业污染较大；受区域交通、市政管廊影响大，区域割裂严重；多数村庄老龄化严重，缺乏活力，村庄基础设施和公共服务设施的配置较薄弱。

（三）规划思考

生态带规划需要解决的基本问题是：合理定量，提高可操作性。

城市生态带作为控制空间扩张的一种手段，在特定经济阶段与严峻现实之间处境相当尴尬，建设和控制的度也很难拿捏。现阶段在生态带规划时根据资源环境等的承载力来推算的生态容量以及城市人口和用地规模的方法只能从总量上提出控制规模，很难真正落实到空间，也在一定程度上降低了规划的可操作性。

因此，从现实可操作的角度出发编制生态带规划，着眼现实，合理估算未来，寻找一种途径来实现规划的价值取向，创造生态保护和经济社会发展双赢的局面，推动了规划的可操作性，是生态带规划需要探索的难题。

四、北仑生态带功能定位

（一）发展思路

针对北仑生态带现状的种种困境局面，提出采用“优+减+融+活+控”的规划策略。

优：明晰范围，固格局、优边界。坚持生态优先、格局稳定、功能优化，结合三调、最新遥感影像等，局部优化边界，进一步明晰范围。

减：锁定总量，做减法、调结构。以区域生态承载能力分析为依据，在现有规划基础上适当减量，锁定建设用地占区域总面积的规模总量。减量的重点区域为违法用地、低效产业、废弃矿坑、撤并村庄。

控：划定分区，控准入、优布局。衔接国土空间总体规划的用途分区，划分为生态保护控制区、一般生态发展区、村镇减量提质区、城镇集中建设区。

融：落实配套，促均衡、融山水。生态带与城市的融合协调。完善村镇市政配套设施体系，推进城乡统筹；通过构建城镇村林田湖相融的景观风貌体系塑造良好的格局风貌。

▲宁波市北仑生态带功能分区图

活：提升功能，强活力、谋振兴。构建包括运动休闲、康乐养生、农业体验、休闲旅游、研发创意等在内的全域“大文化”旅游产业体系，促进乡村振兴。

（二）发展目标

结合对现状的分析和对未来发展的研判，北仑生态带未来发展定位需要强调以人为本、高质量发展和城乡融合理念，确定发展目标为“城市绿脊、郊野公园”，打造成为宁波郊野生态休闲游的首选地、北仑践行生态文明理念的重要承载区、落实乡村振兴战略的示范基地，包容生态保育、运动休闲、康乐养生、农业体验、乡村文创等多种新兴绿色产业功能的导入。

（三）规划结构

北仑生态带规划构建“一脊一脉显山水，双轴两区多组团”的空间结构，划分形成小浃江都市田园休闲区、北仑西站门户区、现代农业园、孔墅+高塘片、丁家山片、莘岙片六大片区，并进行差异化发展引导。

（四）服务设施引导

根据生态带周边功能区块以及人群特征，从配套需求和消费习惯为导向，引导生态带内各片区服务设施布置，完善基本公服配套，提升宜居宜业品质。

五、生态带保护利用策略

（一）生态功能提升对策

1.生态优先，彰显自然特色

北仑生态带应明确其在城市生态系统中的“生态位”，保护郊区农田、生态片林、水系湿地、自然村落、历史风貌等现有生态和人文资源，立足于做好城市生态的缓冲带。同时，坚持以全域土地综合整治为平台，统筹和整合涉农政策、资金，在郊区建设具有一定规模、拥有良好田园风光、郊野植被及自然景观，以保护生态环境资源、展现自然人文风貌、提供都市休闲游憩空间为主要特征的郊野开放生态空间。

2.绿道构建，形成水乡廊道

基于宁波市级绿道网和北仑区级慢行绿道，串联省级和区级文保点打造历史印记廊道，逐渐完善北仑生态带内以“历史印记+山野风光+江南水乡”为核心概念的绿道网络建设，依托灵峰山和现代农业园区打造山野风光慢行廊道，依托小浃江田园休闲区打造江南水乡廊道等。

（二）用地分类处理对策

1.先减后增，拆二建一

长期以来北仑生态带内用地按照生态带要求进行被动式保护，存量产业用地发展、现状村庄公共设施及宅基地审批、近期功能性项目落地等与城市生态带功能存在较大矛盾。

针对生态带内大量的低小散产业用地、撤并型村庄、生态不适用地以及安全隐患用地等类型的可减量用地，通过确定“减、融、控”的发展思路，即总建设量控制一定比例的前提下，以质定减、以减定增，采取“刚性+弹性”相结合的处理方式，针对低小散产业用地、撤并型村庄用地、近期腾挪等用地做减法，将高效发展空间、村庄基础配套、生态高质量用地等做预留，先减后增，拆二建一，逐步盘活低端功能转换成为生态高质量、发展高效率用地，为近远期发展的重点区块提供用地保障，全面提升生态带的生态、功能品质。

2.建设用地发展引导

存量建设用地中，需进一步明确合法历史遗留企业的改扩建控制标准；暂时保留渡头董工业区中因难以找到合理拆迁安置地块的合法且建设情况良好的企业；明确村级三产用地下一步转型及控制要求。

新增建设用地中，在确保建设用地整体减量的前提下，以民生为导向，一方面应加快推进生态带内村庄宅基地及公共服务设施的合理落地和项目审批，另一方面应允许以科研、田园综合体、现代农业园等生态项目及相关配套的建设项目进行低密度、低强度的保护性开发。

（三）村庄发展引导对策

1.总体发展策略

（1）将村庄与生态带的关系由“寄生”转变为“共生”。综合考虑村庄山水肌理，通过空间改造、资源整合、人文开发，达到美丽乡村的永续发展。

（2）分类指引、特色培育、充分联动。突出村庄个体特色，重点培育、充分联动，整合片区村庄、完善配套设施、打造片区强有力的区域竞争力。

（3）城乡融合，重振经济。发挥区位效应，引入新经济新业态，注入新功能，迎合周边城市区域的消费需求，以休闲旅游和现代农业为支撑，做强绿色经济的同时，复兴村庄、再现活力，推进美丽乡村建设。

2.村庄生活圈营造

以北仑生态带内村庄的多样性为基础，结合不同类型村庄对公共配套设施的差异化需求，针对一般村和特色村分别划定乡村生活圈、特色生活圈两种服务圈层。

（1）乡村生活圈，强化生态带内村庄的公共属性。在相关配置原则和配置标准的指引下，从村服务设施、教育设施、卫生设施、文体设施等方面布局本次规划的圈层型基本公共服务设施配置规划。

（2）特色生活圈，活化生态带内村庄的资源禀赋。针对外来人口较多的区域、以乡村旅游、田园综合体和历史文化展示为特色的村庄，应配套除生活服务圈配套设施外的乡村产业发展类、乡村旅游和文化展览类等设施。

3.差异化定位引导

北仑生态带内村庄的资源禀赋各有不同，因此针对各自的基地要素、特质条件进行差异化的定位引导，提出适合村庄有序发展的策略，指引村庄分类发展，注重培育特色村。

根据村庄本底特征，以生态保护为前提，将北仑生态带内村庄分为门户示范村、特色精品村、美丽宜居村三种类型。其中门户示范村注重发展村庄的综合性职能，兼顾旅游与村庄公共服务设施的布局；特色精品村鼓励社会资本参与村庄建设，功能以旅游接待、特色餐饮和休闲娱乐为主；美丽宜居村注重进行环境改善和基础设施建设，创造宜居环境。

六、结语

城市生态带作为国土空间生态资源的重要组成部分，是城市整体生态系统中较为特殊且敏感的地区，既承接城市又衔接乡野，在大都市生态文明建设中，更加对接人的需求。本文以北仑生态带规划编制的实践为基础，从规划技术层面提出城市生态带应采取保护和利用相结合的措施，通过充分挖掘生态价值、盘活低效存量、健全管控机制、引导空间落位、发展特色产业，使城市生态带从缺乏有效管控、脏乱差的灰色地带，向真正体现城市生态带内在价值的绿色发展引擎转变。