疫情背后“非村非社”地区空间治理模式思考<br/>——以宁波市镇海区五里牌村为例

疫情背后“非村非社”地区空间治理模式思考
——以宁波市镇海区五里牌村为例

2022-02-26宁波市自然资源和规划局镇海分局葛国斌

浙江国土资源 2022年1期

□ 宁波市自然资源和规划局镇海分局葛国斌

□ 宁波市镇海规划勘测设计研究院李本智傅海波叶扬峰

站在高质量推进城乡建设和治理的新阶段、新起点，面对突发疫情所暴露出来的城乡建设短板，以宁波市镇海区蛟川街道五里牌村为典型代表的城郊“非村非社”地区治理已成为宁波市现代化滨海大都市和共同富裕先行市建设不可或缺的重要组成部分，亟待加强对该类地区的关注聚焦。

2021 年12 月16 日，宁波市委主要领导在全市疫情防控视频会议中发布集结令，提出“以五里牌村为例，全市举一反三，三年消灭”的总要求，为贯彻落实好市级要求与战略部署，需加快探索“非村非社”地区空间治理模式，全面实现该类地区由“脏乱差”向“宜居、乐业、善治”的华丽转型。

本文以五里牌村为典型案例，深入剖析“非村非社”地区空间演进和形成的动力机制，梳理提炼该地区空间特征和存在问题，在把握“非村非社”地区发展规律的基础上，围绕“韧性发展”的理念，探索“非村非社”地区空间治理模式，尝试提出“非村非社”地区整治改造保障措施，并以五里牌村为对象进行实例应用，确保整治改造工作可操作、有成效。

一、空间演进与适配分析

（一）“非村非社”地区概念初探

“非村非社”地区是由村落演变过来，但与传统村落相比又具备了部分城市属性。因此，“非村非社”地区可以概括为传统村落在工业化或城市化等发展外力与村庄自身发展内生动力一起推动下，并由此在大量人口导入、发展空间受限、城市社区管理等多重因素综合作用下，所形成的“用乡村空间来承载城市社区生活”的错配式特殊空间。这类地区往往分布在产业功能区或其他城市功能区与村庄结合区域，呈现出兼具村落与城市社区特性，是处于村落与城市社区之间的独特空间类型。

（二）空间演进分析

与五里牌村类似的“非村非社”地区的空间演进动力机制主要分为两个阶段：第一阶段主要借助工业化或城市化或者共同作用被动推进；第二阶段则依托已形成的区位优势，与工业化和城市化形成“推拉”合力主动发展。以五里牌村空间演进的具体历程为例，大致可以分为两个阶段3 个时间节点。

第一阶段主要依靠战略产业建设带动。1992 年随着省级镇海经济开发区布局建设以及镇海民营经济的快速崛起，村庄北侧和东侧逐步被工业企业所围合，同时1998 年借助浙江金甬晴纶厂建设及生活区配建以及临江小区开发，村庄东侧区域逐步城市化。

第二阶段是“内外”合力一起推动。随着镇海经济开发区建设趋于成熟，产业和人口逐步向村庄所在区域集聚，村庄东、西、北侧三面围绕城市干道等空间逐步布局商业、工业等城市功能并与周边融合发展，在2005 年左右村庄空间格局基本形成并固定，呈现“非村非社”的空间形态，其中建设用地约20 公顷，包括约12 公顷的农村居民点用地和约8 公顷的城镇用地。

（三）空间适配性分析

通过比对30 年快速发展时期的空间，五里牌村庄主体空间格局演变几乎处于停滞，其他“非村非社”地区由于建设用地受限，也都呈现相似特征，与因交通便捷、租金低廉、生活便利等因素所带来的大量外来人口形成鲜明的反差。因此，村庄空间适配性随着功能需求的改变逐步由适配到部分适配再到失配的转变，对应三个时期表现出3 大特征。

适配期：规模与社会基础稳定，设施完善。在1992 年镇海经济开发区未建设之前，五里牌村庄人口规模稳定（约600 人），形成以熟人社会为基础的设施配套与公共空间，村庄自治程度高。

过渡期：社会基础逐步解体，设施配套出现缺口。1992 年至2005年期间，随着产业区建设所带来的产业人口导入，以便捷的区位和低廉租金，逐步吸引以产业工人为主体的外来人口的入住，人口结构、比例以及生活方式等的改变，促使原有社会基础的解体，相对应的设施配套在规模与类型上都无法有效匹配，地域认同感与人居环境维护积极性逐步降低。

消极期：社会基础尚未重构，设施配套超负荷运转。2005 年以后随着村庄区位进一步突显，人口集聚规模进一步扩大（约6100 人），户籍人口与外来人口比达1 ∶9，因所处区域情况复杂，也迟迟未启动对村庄的整治改造，使现有设施配套无法支撑数倍增长的人口规模，同时在地域认同感缺失的条件下，村庄人居环境呈现“脏乱差”。

▲根据省市疫情防控部署，五里牌村正在对全村居住人员进行封闭隔离。

二、问题研判与优势特征

（一）现状问题研判

超负荷的空间承载在突发疫情的进一步施压下，现状村庄存在的问题暴露得更加突出与全面，主要集中体现在基础设施、公服配套、空间组织、人居环境四个方面。

一是基础设施不成体系。虽从2013年起“五水共治”工作持续推进，城市区域得到了全域覆盖，但是对于“非村非社”地区，因整治难度大，一直未对其市政管网进行系统的改造提升。目前该村庄区域尚未建设污水、雨水等完备的市政体系，现状条件存在疫情传播的风险。同时在落实习近平总书记“厕所革命”指示要求，破解乡村治理难题行动中，仍因其整治难度大、空间受限等因素，在公厕环境改善、数量增加、布局优化等方面都未得到解决，在外来人口使用公厕频次较高的“非村非社”地区，公厕成为了疫情传播的重要风险点。

二是公服配套不够完善。在村民住宅“接近满铺”的村庄空间环境下，一方面现有的卫生室、幼儿园、快递投放点等公服设施规模扩展条件受限，现有规模无法满足超6000 人的服务需求且布局相对不合理，尤其是卫生医疗设施对疫情防控的作用未得到显现；另一方面，因新增或改建空间紧缺，体育健身、休闲公园等公共服务设施存在缺位。

三是空间组织缺乏弹性。因村庄建设的无序性、高密度，功能混杂，村庄肌理和交通组织不成体系，再加之公共停车场、公共活动空间等场所不足，在疫情突发情况下，无法通过交通组织的调整和公共空间的“功能角色”转换来更好的应对疫情管控、隔离、检测等需要。

四是人居环境品质不佳。目前五里牌村人均居住面积较少，高密度的居住环境、违建乱搭且破旧的居住条件以及缺乏绿化景观分隔疏解的空间布局，也使五里牌村成为此次疫情防控的薄弱环节。

（二）优势特征分析

五里牌村与“非村非社”其他地区类似，因其“非村非社”的独特属性，使其既享受城市要素集聚的红利，又拥有乡村生态良好的优美环境。这也成推动村庄整治改造的强劲动力，主要体现在突出的区位优势和优越的资源禀赋。

一是区位优势。从区域发展来看，五里牌村位于甬江科创大走廊和甬江两岸市级战略平台的核心功能板块，同时又地处蛟川街道城市核心，并紧邻城市主干道，交通便捷，整体战略价值极高。

二是资源优势。村庄紧邻轨道2 号线五里牌站，随着甬江两岸地区的开发建设，将布局建设国际艺术交流中心、国际医疗中心等高端设施配套以及步行可达的滨江水岸，整体开发建设价值极大。

三、治理思路与模式思考

借助五里牌村空间演变与适配、优势特征与问题分析，聚焦“乡村空间与城市社区生活错配”的特殊空间形态与演进规律，挖掘激发“非村非社”地区“区位+资源”的优势与价值，围绕“谋划、发展、治理”关键词，在应对疫灾大语境下，系统探索研究破除“非村非社”地区空间治理症结的模式与路径。

（一）“一加三”空间治理构想

对“非村非社”地区的空间治理是一项系统工程，既要考虑提升应对疫情、灾害等突发事件的能力，又要兼顾满足人们对美好生活追求的需要，因此需要以新的理念与视角重新审视“非村非社”空间治理。基于此提出“一大治理理念+三级思考维度”的“非村非社”空间治理构想。

“一大治理理念”，即在公共卫生事件突发及极端灾害频发趋于常态化的当下，以“韧性社区”理念为引领，融入“未来社区”“三化九场景”建设，在创造美好生活的同时，提升“非村非社”空间应对疫灾的稳定能力、恢复能力和适应能力，将其打造成对突发疫灾“防、控、治”的示范标杆。

“三级思考维度”，即从区域统筹、空间布局、治理运行3 级维度，按照“一体谋划+融合发展+系统智治”空间治理原则，全生命周期推进“非村非社”空间治理。一是一体谋划原则。以区域视角统筹谋划“非村非社”地区发展定位与整体功能，聚焦特色化、品质化发展，以更高的站位激发区块价值。二是融合发展原则。在注重与外部功能空间联动发展的基础上，加强“非村非社”内部空间功能布局与设施配套，并借助公共空间与绿地景观，提升空间组织能力与弹性容量，营造优美融洽的人居环境。三是系统智治原则。对于“非村非社”空间治理不仅需要前期高质量的“建”，更需要后期高效率的“治”，应借助数据赋能，加快智慧化管理建设，精准实时收集民意需求，动态推进区块更新提升与管控。

（二）“疏堵结合，分类实施”的空间治理模式探索

以五里牌村现状空间特征以及典型问题为研究基础，在“非村非社”空间治理策略选取上，既要主动推进“非村非社”空间整治改造，又要加强整治重点统筹与难点攻克，“疏堵结合”有序推进空间治理工作。

在此基础上，根据“非村非社”不同空间的治理条件，坚持“应拆尽拆、一拆到底，宜整则整、一步到位”，围绕“拆除重建、综合整治、拆整结合”三类空间治理模式，因地制宜推进“非村非社”空间分类治理与实施。

1.“三类”模式应用场景

一是拆除重建模式。按照城市建设和有关规划要求，对“非村非社”地区实施整体拆迁与开发，并通过调产或货币化方式对被征收人进行安置。主要适用于城市重点功能区以及对完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响地区。

二是综合整治模式。主要针对农居建造时间较短、基础配套相对完善、建筑风貌较整齐或有重要历史文化价值的“非村非社”地区，在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过拆除违法建筑、完善配套设施、整治房屋立面、提升环境品质、挖掘打造特色等方式，进行综合整治改造。主要适用于建成区中建筑质量较好，具有保留价值，对城市整体格局影响不大，但现状用地功能存在不完善、人居环境有待提升的区域。

三是拆整结合模式。对非村非社”地区部分区域实施拆除重建、部分区域实施综合整治。主要适用于整村不同区域适合拆除和整治等不同方式。

2.“三类”模式空间治理路径

一是拆除重建模式空间治理路径。主要针对村民住宅就地或异地安置空间的营造路径思考，在落实和匹配区域发展要求的基础上，充分考虑现有“非村非社”空间多类社会阶层混居的需求以及应对疫灾防控要求，按照未来社区“邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务、治理”九大场景进行系统打造，采用“大混合，小集中”的居住空间布局和“中心集聚，组团环绕”的空间组织方式，其中“大混合，小集中”的居住空间布局，充分考虑各个阶层生活方式、需求与后期治理，采用相对集中布局的方式将村民住区布置在符合原有村民生活场景区域，将追求品质的阶层居民住区布置在环境较好的区块中部或滨水临园区块，将工薪阶层或创业创新青年等需要便捷设施的人群住区布置在临近地铁或城市干道区域；“中心集聚，组团并联”的空间组织方式，主要弥补现有地域认同感缺失的弊端，将公共服务设施布局在中心区域，最大程度提升设施配套的服务能力与效率，确保设施使用的公平以及对各类阶层的尊重。同时组团并联的空间组织将增大空间弹性容量，同步集成智慧化数字平台，将实现高效的服务管理与疫灾防控。

二是综合整治模式空间治理路径。重点围绕“人居环境改善与地域认同感的培育”对“非村非社”空间进行治理，加强区域空间肌理的梳理。建议采用“环式并联”的空间组织方式，提升区域空间弹性与韧性，完善区域基础设施和公共服务设施配套，结合村庄历史文化、特色资源等挖掘，营造“集散结合，大小相宜”的公共空间与景观绿化，满足各类人群休闲需求。对“违法乱搭”的空间进行清除，改善居住建筑质量与风貌，适当疏解居住人口规模，同步建立匹配村庄空间特征的数字化治理平台，整体打造“特色、境美、活力、有序、健康”的魅力空间与社区。

▲系统智治模式图

三是拆整结合模式空间治理路径。主要结合拆除重建和综合整治模式空间治理方式，分类分路径推进空间治理。在充分梳理“非村非社”空间的基础上，疏解拆除部分建构物，利用拆除空间重点完善优化基础设施、公共服务设施、公共开发空间以及景观绿地，尽量居中布局，同时根据需要适当布局为村民安置以及其他社会阶层所需的居住空间。对保留空间重点进行梳理式改造，提升人居环境与区域特色塑造，并运用数字化管理平台，强化空间与社会治理的适配，整体形成“新旧协调、混合有序”的独特宜居空间。