应急管理实践教学的初步探索——以南京大学应急管理学科为例

张海波

应急管理实践教学的初步探索——以南京大学应急管理学科为例

张海波

应急管理学科建设是积极推进应急管理体系与能力现代化的重要内容。在推进应急管理学科建设的过程中，需高度重视实践教学。应急管理实践教学除为学生提供实习、挂职机会外，还需符合应急管理的内在规律，重视快速响应研究、自救互救能力训练、第三方评估等独特的形式。据此，可循序渐进地发展嵌入式、集成式、体验式三种不同的实践教学形式。其中，前者旨在平衡理论与实践的关系，强化实践教学与理论教学、方法教学的融合，后两者旨在平衡应急管理实践中综合性与专业性的关系，凸显综合性，强化专业性。

应急管理；应急管理学科；教学；实践教学；学科建设

2019年11月29日，中央政治局第19次集体学习提出，积极推进应急管理体系与能力现代化，其中一项重要的任务就是发展应急管理学科，培养应急管理人才[1]。2020年初暴发的新冠肺炎疫情，凸显了公共卫生应急管理专业人才的短缺，加快了应急管理学科设立的速度。2020年4月，国务院学位委员会办公室发文，选择20所高校试点在公共管理一级学科之下，建设应急管理二级学科，培养学术型研究生。在同步下发的指导性培养方案中，实践教学被作为一个重要的环节单独强调。对于博士生的培养，指导性方案提出：鼓励培养单位与各级党政机关与应急管理部门、企事业单位应急管理部门合作，为研究生提供实习和挂职机会。对于硕士生的培养，指导性方案提出：实践教学为应急管理硕士生培养的重要环节。

2020年7月29日，习近平总书记对研究生教育工作作出重要指示，提出研究生教育要“坚持‘四为’方针，瞄准科技前沿和关键领域，深入推进学科专业调整，提升导师队伍水平，完善人才培养体系，加快培养国家急需的人才”。李克强总理作出批示，要求“深化研究生培养模式改革，进一步优化考试招生制度、学科课程设置，促进科教融合和产教融合，加强国际合作，着力增强研究生实践能力、创新能力，为建设社会主义现代化强国提供更坚实的人才支撑”[2]。这对在研究生培养中强化实践教学提出了明确的要求，也为在应急管理学科研究生培养中推进实践教学提供了强大的动力。

南京大学于20世纪90年代初期开始从事社会风险研究；2003年“非典”之后，将社会风险研究与公共危机研究结合，2005年成立南京大学社会风险与公共危机管理研究中心，2012年在公共管理一级学科下自设社会风险与公共危机二级学科博士点。2020年4月，根据国务院学委员会办公室关于加强应急管理学科建设的通知，南京大学率先完成论证，将社会风险与公共危机二级学科博士点更名为应急管理二级学科博士点，同时增设硕士点，启动招生和培养工作，并积极推进应急管理实践教学。一个基本的认识是，应急管理实践教学既有一般性实践教学的特点，也要符合应急管理的内在规律，可循序渐进地发展三种形式的实践教学。

一、嵌入式实践教学

应急管理嵌入式实践教学是指将应急管理实践教学嵌入理论教学、方法教学之中，以加强三者的相互融合。嵌入式实践教学是推进应急管理实践教学的基础形式。这是因为：一方面，应急管理学科建设需要发展和强化实践教学；另一方面，实践教学不能脱离理论教学、方法教学而单独存在。

应急管理学科是为满足国家重大现实需求而设立的新兴学科，必须面向应急管理实践中的重大现实问题。这是应急管理学科建设需要发展和强化实践教学的根本原因。当前，至少有两个重大现实问题需要体现在应急管理学科的实践教学中：一是积极推进应急管理体系与能力现代化，主要面向自然灾害和事故灾难，重点是全球气候变化条件下的极端自然灾害防御和总体国家安全观下的安全生产转型，关键是健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前[1]；二是公共卫生应急管理体系补短板、堵漏洞、强弱项，重点是全球新冠肺炎疫情的应对，当务之急是加强早期预警监测能力[3]。

应急管理实践教学不能脱离理论教学而单独存在。在一般的意义上，实践是具体、表层的，而理论是抽象、底层的。如果缺乏理论教学的指导，实践教学可能“只见树木，不见森林”，导致学生形成片面的认识。应急管理实践教学也是如此。更为重要的是，2003年“非典”疫情之后，虽然应急管理学术研究得到前所未有的重视，但多为项目、课题驱动，尚未形成体系化的知识。在推进应急管理学科建设的过程中，理论教学的关键任务就是通过课程建设、教材建设等一系列辅助手段，将基于项目、课题研究的碎片化知识整体化，发展面向风险社会的跨学科知识体系，形成关于应急管理内在规律的一致性认识[4]。以复杂性理论的视角看，应急管理是以政府为中心的相关主体通过相互协同，避免社会系统由有序转向无序、推动社会系统从无序回归有序的过程[5]。在推进应急管理学科建设的过程中，应急管理理论教学就是引导硕博士研究生认知这一过程，应急管理实践教学也需要符合这一目标。在这种意义上，推进应急管理实践教学，必须首先加强应急管理理论教学。

应急管理实践教学也不能脱离方法教学而单独存在。在应急管理方法教学中，方法论的教学至关重要，是开展具体的方法教学的前提。快速响应研究（quick response study）是应急管理学科独特的方法论，是方法论教学的核心内容[6]。基利安（Lewis M. Killian）指出，时间会对研究者形成压迫感，研究者进入田野的时间越晚，其对灾害的体验距离研究对象越远[7]。因此，在突发事件发生之后，只有开展快速响应研究，才能避免或减少数据的“腐化”（perishability of data），及时“捕捉”社会系统的无序状态和相应的混序转化过程，准确地认知以政府为中心的多主体协同运行的机理[6]。如果说应急管理理论教学是引导硕博士研究生认知当社会系统处于无序状态前后以政府为中心的多主体协同运行的机理，应急管理方法教学则是在这一基础上，增强硕博士生解决现实问题的能力。这样一来，应急管理的理论教学、方法教学、实践教学就可以实现内在的统一，共同构成推进应急管理学科和人才培养的三角支撑（如图1所示）。

图1 应急管理实践教学与理论教学、方法教学之间的关系

在操作上，嵌入式实践教学可依托已经开设的理论和方法课程开展。在博士生指导性培养方案中，“应急管理理论”“应急管理方法和技术”均为学位课程，是各试点高校应急管理学科都必须开设的课程；在硕士生指导性培养方案中，“应急管理基础”和“社会科学研究方法”均为学位课程。在这些课程的教学中，均可嵌入实践教学环节。

按照指导性培养方案的要求，南京大学应急管理学科开设了相关的课程，有计划地在理论教学、方法教学中嵌入实践教学环节。例如，在硕士生“应急管理基础”课程的教学中，结合“3.21”江苏天嘉宜公司危险品爆炸事故发生之后南京创建国家安全发展示范城市的实践探索，2020年12月17日，教学团队组织修读该课程的硕士生，前往南京市栖霞区马群街道就小场所（单位）安全生产网格化（社会面）工作开展实践教学，提升其理论联系实际的分析能力[8]；在博士生“应急管理中的空间分析”课程的教学中，2021年6月18日，课程团队组织修读该课程的博士生，围绕南京市应急管理局“181”应急指挥平台的建设和运行，开展实践教学，强化博士生运用空间分析方法解决现实问题的能力。

嵌入式实践教学并不总是在课堂上完成，也可以延伸至课堂之外，结合具体的研究进行。基利安指出，社会科学的其他领域都不可能比灾害研究的自由度更小，由于灾害在哪里发生、何时会发生都是不确定的，研究者不仅无法自主选择研究地点，通常也只能做事后研究[7]。如果突发事件恰好发生在课程周期之内，教学团队可通过开展快速研究的方式，将嵌入式实践教学延伸到课堂教学之外，可能取得更好的效果。例如，2021年7月20日，南京爆发德尔塔新冠肺炎疫情，“应急管理基础”的课程教学团队与当地政府对接，组织修读该课程的部分学生，开展快速响应研究，通过对每日舆情的观察和分析，提出改进应急管理策略的对策建议，部分对策建议得到采纳和应用，是一次效果明显的实践教学。

在推进应急管理实践教学的过程中，嵌入式实践教学的主要目的是建立并强化实践教学与理论教学、方法教学的关联，为开展更进一步的实践教学奠定基础。在嵌入式实践教学的基础上，还需要发展两类实践教学形式：一是集成式实践教学，将应急管理多个领域的实践集成于1至2门课程，以拓展实践教学的广度；二是体验式实践教学，聚焦于应急管理的实际需求，以加强实践教学的深度。进一步看，广度是深度的前提，集成式实践教学是体验式实践教学的前提。三者之间是循序渐进的关系（如图2所示）。

二、集成式实践教学

在应急管理的实践中，综合性和专业性的平衡至关重要，既要凸显综合性，也要强化专业性，在综合性的基础上体现专业性。这也是应急管理体系建设的难点：综合性过强，则专业性难有保障；专业性过强，则综合性不足。2003年“非典”之后，中国开始建设以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为核心的应急管理体系，在促进多主体协同中发挥关键作用的是内设于各级人民政府办公厅的应急办，其综合性强，但专业性不足[9]；2018年应急管理部成立后，作为国务院组成部门，在自然灾害和事故灾难的管理中发挥牵头作用，专业性提升，但综合性略有下降[10]。在新冠肺炎疫情的防控中，发挥牵头作用的是各级卫生健康部门，专业性强，但综合性不足，需要依托国务院联防联控机制和各级地方人民政府进行协调[11]。与之相应，应急管理实践教学也要强调综合性和专业性的平衡。集成式实践教学旨在体现应急管理的综合性，应急管理学科的研究生只有广泛涉猎多个分支领域的专业知识，才能更具综合性视野。这也是在2020年新冠肺炎疫情应对实践中发现的对于应急管理专业人才能力素质的要求。2021年6月12日，湖北省开始在省、市、县三级卫生健康部门设立公共卫生总师，其目的就是在发挥疾控部门专业性的基础上，强化其综合性，以提升医疗系统和疾控系统的协同水平[12]。

图2 应急管理嵌入式实践教学、集成式实践教学、体验式实践教学之间的关系

2007年发布的《突发事件应对法》将突发事件划分为四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。在应急管理部成立之后，自然灾害与事故灾难由应急管理部统一管理。新冠肺炎疫情发生之后，公共卫生应急管理的重要性凸显。这样一来，应急管理形成了三大重点领域：以应急管理部门为中心的自然灾害与事故灾难管理、以卫健部门为中心的突发公共卫生事件管理、以公安部门为中心的社会安全事件管理。这也为设计集成式实践教学提供了参照。实际上，应急管理的分支领域还有很多，例如核辐射应急、海外撤侨应急等，难以完全列举。对于应急管理学科的试点高校而言，实践教学首先须涵盖上述三大重点领域。在此基础上，各高校可结合自身的优势和特色，开展面向其他分支领域的实践教学。

在操作上，集成式实践教学可依托于1至2门课程，采用专题授课的形式，聘请实践领域的专家轮流讲授。集成式实践教学的难点在于授课师资的选聘，授课教师不仅需要有丰富的实践经验，还应该具备较深厚的理论积累，这样才能保证教学的效果。指导性培养方案提出，培养单位可探索实施博士生“双导师”制度，除校内导师直接负责指导博士生科研工作和论文写作外，培养单位可为博士生另行聘请应急管理实务部门人员作为“第二导师”，指导博士研究生挂职、实习活动，参与指导博士生学位论文。集成式实践教学是在嵌入式实践教学基础上更进一步，将校外导师的作用从论文写作向前延伸至课程教学。这也符合研究生培养强化全过程管理的总体趋势。南京大学不仅按照指导性培养方案的要求，聘请了江苏省应急管理厅、南京市应急管理局等实务部门的人员作为“第二导师”，参与指导研究生学位论文，还开设了“应急管理实践前沿”课程，发展集成式实践教学，拓展研究生专业知识的广度，凸显应急管理的综合性。

以2020—2021学年第二学期“应急管理实践前沿”课程为例进行说明。在课程目标上，该门课程旨在全面追踪应急管理的实践进展，拓展研究生对应急管理三大重点领域相关专业知识的了解。在讲授形式上，该门课程充分利用网络教学的优势和便利，采取线上线下混合的方式进行教学，其中14次为线上讲授，2次为线下讲授。在时间安排上，授课时间共计16周，自2021年3月4日起，至2021年6月17日止。在内容安排上，第一周的课程为导论，由课程负责人介绍课程的总体规划和修读要求；最后两周的课程为评估，由修读该门课程的研究生报告学习体会；其余13周课程主要围绕应急管理三大重点领域的实践前沿展开，每周1个主题，由1位来自实践领域的专家主讲。授课教师均由课程负责人统一邀请，在正式授课之前按照相关程序要求进行申报并获得批准。

为保证讲授效果，在每一个主题上，授课教师均为实践经验丰富且理论积累深厚的专家，曾经或正在主导、推动、深度参与该分支领域的管理实践，涵盖国家、省、市三级政府部门的相关工作人员，既包括现职的政府官员，也包括政府智库或相关研究机构的专家，还包括从事应急管理技术创新的科技人员和从事应急管理专业救援的一线消防指挥员。例如，第四周课程的讲授者为中国疾控中心前流行病学首席专家，曾深度参与2003年“非典”疫情的应对，其讲授的主题为“中国的传染病防控”；第六周课程的讲授者为中国职业安全健康协会理事长，曾担任国家安全生产监督管理总局副局长，多次负责、参与重大事故灾难的现场调查，其讲授的主题为“中国的安全生产事故调查”；第七周课程的讲授者为中国应急管理学会社会风险评估与治理工作委员会主任委员，曾担任原中央维稳办政策研究室主任，主导并推动了中国的社会稳定风险评估制度设计，其讲授的主题为“中国的社会风险评估”。江苏省应急管理厅副厅长、江苏省疾控中心主任、南京市应急管理局局长等现职实践专家也都讲授相应的主题。具体的时间与主题安排见表1。

三、体验式实践教学

“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”体验式实践教学旨在推动研究生以“躬行”的方式，加深对应急管理专业知识的理解，将专业知识应用于实际工作。从综合性与专业性的角度看，体验式实践教学面向应急管理的专业性。

应急管理的专业性不是指对应急管理各分支领域的专业知识的一般性了解，而是强调对应急管理具体问题的解决。这就需要结合应急管理的现实情境，发展与应急管理实务部门的合作关系。2007年发布的《突发事件应对法》将应急管理全过程划分为预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复四个阶段。这一划分也区分了应急管理全过程的不同情境，但其内在逻辑不够清晰，正在修订的《突发事件应对法》正尝试对此作出调整。从理论上看，应急管理全过程包括事前预防、事中响应和事后学习三个大的阶段，也构成了三个大的情境，各有不同的特点。其中，事前预防的主要任务是避免社会系统由有序转向无序，主要是常态情境，不确定性程度最低，适合开展体验式实践教学；事中响应的主要任务是应对社会系统的无序状态，不确定性程度最高，开展体验式实践教学的难度较大；事后学习的主要任务是推动社会系统形成新的有序状态，不确定性程度居中，也可开展一定程度的体验式实践教学。

表1 “应急管理实践前沿”课程授课时间和主题

在操作上，事前预防阶段的体验式教学可通过安排研究生实习或挂职的方式进行。硕士生和博士生的指导性培养方案均提出，鼓励培养单位与各级党政机关、应急管理部门或企事业单位合作建立（校企、校政）培养基地，制度化人才合作培养模式，为研究生提供实习或挂职机会。实习的要求相对较低，主要面向硕士生，可在第一、第二学年结束后的暑假集中进行，周期可在一个月左右。挂职的要求相对较高，主要面向博士生，可在博士生的第二、第三学年进行，周期至少需三个月以上。体验式实践教学本身要确保研究生的人身安全，还要降低成本，易于操作，因此，合作设立培养基地需要“接地气”，以本地区为主、跨地区为辅。

按照指导性培养方案的要求，南京大学应急管理学科与地方政府、应急部门合作，共建了3家校政联合培养基地、1家校企联合培养基地。2020年7月2日，南京大学应急管理学科与南京市消防支队合作，建立了首家应急管理实践教学基地，将为研究生提供实习或挂职机会明确写入合作协议[13]。目前，已有1名博士生按照协议进入基层消防站挂职，围绕消防队伍转制的相关问题开展深入研究。2020年10月30日，南京大学应急管理学科与南京市玄武区政法委合作，建立第二家应急管理实践教学基地，聚焦基层应急管理，聘任5名青年教师担任实习督导，指导硕士生的实习[14]。2021年3月1日，南京大学应急管理学科与南京市应急管理局签署合作协议，建立第三家应急管理实践教学基地，推动研究生直接参与南京市创建国家安全发展示范城市的实践[15]。2021年8月30日，由南京大学应急管理学科与江苏省咸亨集团共同发起成立的江苏省中安应急管理研究院通过审批，结合应急产业发展推动体验式实践教学。需要特别指出的是，自救互救技能的训练也是体验式实践教学的重要形式，应急管理学科培养的研究生是从事应急管理工作的专业人才，更要率先掌握自救互救技能。由江苏省咸亨集团投资建设的“塞弗城”（Safe City），位于南京市江北新区，可提供多种灾难场景自救互救的技能训练，为南京大学应急管理学科拓展体验式实践教学提供了良好的硬件支撑。

事中响应阶段的体验式实践教学既可能通过安排研究生实习或挂职的方式进行，也可能需要以快速响应研究的形式进行。这是因为，突发事件的发生具有不可预期性，如果其发生不在研究生实习或挂职的时间内，则不具备开展体验式实践教学的条件。快速响应研究为开展体验式实践教学提供了一种替代的路径。由于突发事件造成的巨大的破坏性，研究生很难有效地参与实际的应急响应；否则，将面临伦理上的争议，即由于突发事件造成的生命、财产损失是真实的且不可逆，应急管理不能依赖于实验性的行动。因此，在实际的应急响应中，研究生更多的是扮演观察者的角色，这也契合快速响应研究的目的。2016年6月23日，江苏阜宁发生特大龙卷风，造成99人死亡，南京大学社会风险与公共危机管理中心的研究团队带领研究生通过快速响应研究的方式，在灾后第二天赶赴现场参与救灾，既真实地体验了志愿者的行为，同时也观察了基层政府及相关主体协同运行推动社会系统从无序恢复至有序的过程[6]。此外，随着多级政府、多个部门应急指挥中心的建成，还可进一步探索依托于应急指挥中心的快速响应研究。当然，无论是深入灾害现场，还是依托应急指挥中心，快速响应研究都不能对应急管理的实际效果形成干扰，这是体验式实践教学必须遵守的伦理规则。

事后学习阶段的体验式实践教学也需要在安排研究生实习或挂职的方式之外，探索更为有效的体验式实践教学方式。这是因为：一方面，事后学习阶段的不确定性程度有所降低，可以有计划地安排实习或挂职；另一方面，事后学习通常需要专业的评估，这为发展体验式实践教学提供了新的路径。自2011年甬温线动车事故发生之后，事故调查的专业性得到显著的改进，调查报告均向社会公开发布，在推动事后学习上发挥了关键作用。例如，2015年“东方之星”客轮翻沉事故发生之后，国务院调查组深入开展勘查取证和谈话问询，运用科学手段分析论证，先后调阅了船舶、企业和有关单位的大量原始资料，收集汇总各类证据资料1607份、711万字……先后召开各类会议200余次，对调查情况进行反复研究论证，在此基础上提出了有针对性的改进建议[16]。按照积极推进应急管理体系与能力现代化和公共卫生应急管理体系补短板、堵漏洞、强弱项的要求，自然灾害与公共卫生事件也都要开展事后调查，以查找问题并作出有针对性的改进。因此，参与第三方评估也是开展应急管理体验式教学的重要方式。例如，在此轮由德尔塔病毒引发的疫情中，南京大学应急管理学科接受相关部门委托，对应急管理过程进行专业的第三方评估，就是一次在事后学习阶段开展体验式实践教学的尝试。

在全球风险社会的背景下，应急管理已经成为世界各国应对突发事件、保障公共安全的一般性制度安排。应急管理学科建设是回应国家重大现实需求的战略性安排，旨在为全球风险社会的治理提供高层次人才的支撑。在推进应急管理学科建设的过程中，强化实践教学至关重要，事关人才培养的质量。应急管理实践教学具有丰富的内涵，不仅包括实习、挂职等一般性的实践教学方式，也包括快速响应研究、自救互救能力训练和第三方评估等多种体现应急管理内在规律的形式。开展应急管理实践教学需要循序渐进，重视两对结构性关系：一是实践教学、理论教学与方法教学之间的关系，发展嵌入式实践教学，加强理论教学、方法教学与实践教学之间的融合；二是嵌入式实践教学、集成式实践教学、体验式实践教学三者之间的关系，在嵌入性实践教学的基础上，先以集成式实践教学体现应急管理的综合性，后以体验式实践教学体现应急管理的专业性。在总体上，应急管理学科建设处于早期，应急管理实践教学还处于起步阶段，亟待应急管理学科各试点建设高校开展进一步的探索。

[1] 习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系的特色与优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化[EB/OL].(2019-11-30)[2021-01-01]. http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/30/c_1125292909.htm.

[2] 习近平对研究生教育工作作出重要指示[EB/OL].(2020-07-29) [2021-07-01].http://www.gov.cn/xinwen/2020-07/29/content_5531011.htm?pc.

[3] 习近平.全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系[J/OL].求是, 2020(5) [2021-07-01]. http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-02/29/c_1125641632.htm.

[4] 张海波.面向风险社会的应急管理学[N].中国社会科学报, 2016-01-27.

[5] 张海波.应急管理的全过程均衡: 一个新议题[J].中国行政管理, 2020(3): 123-130.

[6] 张海波.作为应急管理学独特方法论的突发事件快速响应研究[J].公共管理与政策评论, 2021(3): 42-53.

[7] KILLIAN LM. An introduction to methodological problems of field study in disasters[R]. Washington DC: National Academy of Science-National Research Council, 1956.

[8] 南京市应急管理局.市局指挥中心联合南大课题组开展小场所网格化工作调研[EB/OL]. (2020-12-15)[2021-01-01]. http://safety.nanjing.gov.cn/gzzt/zt/aqscwgh/gzdt/202012/t20201217_2756691.html.

[9] 童星.中国应急管理的演化历程与当前趋势[J].公共管理与政策评论, 2018(6): 11-20.

[10]高小平.整体性治理与应急管理: 新的冲突与解决方案[J].公共管理与政策评论, 2018(6): 3-10.

[11]张海波, 陶志刚.公共卫生事件应急管理中政府部门间合作网络的变化[J].武汉大学学报（哲学社会科学版）,2021(4): 114-126.

[12]唐卫彬, 梁建强, 侯文坤.公共卫生体系如何高质量?湖北先行求解[J/OL].半月谈, 2021(7)[2021-07-01]. http://www.banyuetan.org/jk/detail/20210416/1000200033136241618473080626191168_1.html.

[13]南京大学.南京大学与南京市消防支队共建应急管理综合实践基地[EB/OL].(2020-07-04) [2021-07-01]. https://www.nju.edu.cn/64/68/c3814a484456/page.htm.

[14]探索社会治理创新路径南京玄武与南大共建实践基地[EB/OL].(2020-11-01) [2021-07-01].http://www.js.xinhuanet.com/2020-11/01/c_1126683809.htm.

[15]江苏省应急管理厅.南京市: 与南京大学合作, 共铸“更安全”城市治理新名片[EB/OL].(2021-03-04) [2021-07-01].http://ajj.jiangsu.gov.cn/art/2021/3/4/art_80309_9685396.html.

[16] 国务院“东方之星”号客轮翻沉事件调查组. “东方之星”号客轮翻沉事故调查报告[R]. 国务院, 2105-12-30.

国家社科基金重大项目“提升我国应急管理体系与能力现代化水平研究”（编号：20&ZD160）

10.16750/j.adge.2022.02.007

张海波，南京大学政府管理学院副院长，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心执行主任，教授，南京210000。

（责任编辑 刘俊起）